人民监督员选任工作三个问题的思考.doc

人民监督员选任工作三个问题的思考人民监督员制度是检察机关贯彻和落实党的十六大精神，进一步推进司法民主化的一项重大改革举措，自2004年在全国试点以来，这项制度对于增加检察工作的透明度，特别是在加强检察机关查办职务犯罪案件的外部监督以保障诉讼民主和人权方面，发挥了极为重要的作用。但与任何新生事物一样，这项制度也不可避免地存在着一些不完善之处，结合工作实践，笔者就人民监督员选任的三个问题谈谈自己的看法。一、人民监督员的选任机关人民监督员的监督从本质上讲是一种社会监督，它与人大的法定监督一样，对检察机关而言都是一种“体外”监督，因而与检察机关应该是两套并列的体系，其产生及监督权的取得，不应该来自于被监督者。高检院关于实行人民监督员制度的规定(试行)(以下简称“规定”)中有关“人民监督员经民主推荐程序产生”、“人民检察院应当建议确认单位解除其职务”等表述中，虽对这点有相当的体现，但由于规定作为检察机关内部规范性文件的局限性，不便于对此做出进一步明确具体的规定，因而在实践中出现了人民监督员选任的多种做法。但无论哪种做法，检察机关都无一例外地起到了事实上的主导作用，或者说是决定性的作用。其消极后果就是使检察机关陷于“被监督者选任监督者”尴尬境地，人民监督员的中立性和公信度必然会受到相当程度的质疑，进而影响到社会公众对监督效果的认同度。作为一个新鲜事物，检察机关的主导作用在人民监督员制度成长的初期是必要的，历经近5年的司法实践的磨练，这项制度在各种评议和质疑中得到了理性的论证，已经安全地渡过了它的“婴儿期”，是时候放开手脚让它独自成长并更好地发挥作用了。因此，现在的主要问题是要站在务实的角度对这个制度加以改进和完善，实实在在地建立一个规范的、有效的外部监督制度。首要的就是逐步消减检察机关在人民监督员选任中的主导作用，最终实现主导权的切换，即从检察机关主导切换到法律主导，由法律来对人民监督员的选任条件、操作机构、产生程序做出明确具体的规定，让人民监督员的独立性和超然地位得到法律的保障，彻底消除外部监督内部化的隐患。为此，有心者做出了多种制度设计，笔者认为以下两种方式是可行的：其一是由各级人大常务委员会选任人民监督员，但是一经选任即具有相对独立性，仅对法律负责，而不能成为人大常委会的办事机构。其二是参照审判机关人民陪审员产生的办法。二、人民监督员选任的法律背景要求关于人民监督员的选任资格，规定第5条列出了5条，其中关于文化水平和政策、法律知识，只要求“有一定的”即可。相较于检察官极高的准入条件，有人发出了“监督者比被监督者素质低，如何监督?”的疑问，笔者却认为这种担忧毫无必要。首先，如前面所说，人民监督员制度在本质上是一种社会监督，是权利对权力的监督，人民监督员行使监督权力时，更多的是从社会公众的视角而非从专业的视角出发，目的是为了在司法活动中反应社情民意从而确保执法办案的社会效果。从这点上说，“公道正派，有一定的文化水平”应该是首要条件，“政策、法律知识”的多寡是次要的，但为了兼顾监督的法律效果，做出“一定”的限制也是必要的。其次，人民监督员的社会监督与人大的法定监督及其他性质的监督形式一起，共同构成了检察机关的外部监督体系，只是监督的角度不同、侧重点不同，因而互相不可代替。刻意强调人民监督员的政策法律知识背景，甚至拨高到专业化的程度，必然将牺牲人民监督员的社会性、广泛代表性，最终使这项制度因失去独立性而逐渐与其他某种监督雷同，这就与这项制度出台的本意相去甚远了。最后，就人民监督员制度与人民陪审员制度比较而言，人民陪审员与法官组成的合议庭的评议意见具有法定的效力，为法院本身的判决;人民监督员的评议意见不是检察机关的决定，虽然对检察机关有一定的约束但并不具有法定的效力，显然对人民陪审员的选任要求应该比对人民监督员的要求要高，但实际上人民陪审员却并无法律知识背景的强制要求，所以在人民监督员的选任上过高要求法律知识背景实无必要。从另一个角度来说，人民监督员的“非专业”的监督评议意见，却能够促使检察机关在执法办案中更好地综合考虑各方面的因素，最大程度地实现法律效果和社会效果的高度统一。三、人民监督员的选任对象及履职地域对于不宜担任人民监督员的对象，规定第6条列出了两类人员，即“受过刑事处罚或者受到刑事追究的”、“被开除公职或者开除留用的”，宽泛的选任范围无法解决实践中出现的人民监督员时间精力、权力冲突的问题。因此，有必要进一步扩大不宜担任人民监督员的人员范围。笔者认为至少应该将下列人群排除在外：首先是与检察职能有领导、制约关系的人员，如各级党委及其政法委的领导人员、人大常委会和专门委员会的组成人员、政府组成人员、法院工作人员以及律师等，不宜担任人民监督员，同时这些人员本身事务繁忙，也没有充足的时间和精力致力于监督工作。其次是人大代表不宜担任，因人大代表自身具有法定的监督权，而且可以进行个案监督，有广泛的监督领域，人大代表做为人民监督员从职权角度有重叠。最后是各级党的纪律检查机关中的工作人员，因其重点应监督的党的组织及个人，监督具体案件将失去其职位意义。人民监督员的履职地域一般是本地，但他们一般在当地都工作生活了多年，不可避免地或多或少与案件承办人、犯罪嫌疑人存在着这样那样的关系，反映到具体的监督活动中，不能说不会对监督的力度产生影响，同时也不可能杜绝群众对其超然性、独立性的合理怀疑，进而影响到监督的效果。因此，笔者认为一个可行的选择是，下一级检察机关的人民监督员可以在当地选任，但必须由上一级管理机关在本辖区内统一调度使用，并尽量避免人民监督员在选任地履职，这样人