日本自由贸易战略.doc

第三章 日本自由贸易战略*一、日本政府制定自由贸易战略的背景和原因日本政府在2001年修改“WTO一边倒”的通商政策、提出“继续以WTO为中心，同时发展双边自由贸易、区域内自由贸易和全球多边自由贸易”的新通商政策的基础上，2002年10又从外交政策方面制定了日本自由贸易战略。日本政府制定自由贸易战略的背景和原因，与其制定和实施新通商政策的背景和原因是一致的。关于日本政府制定和实施新通商政策的背景和原因，笔者在日本通商政策的变化与双边自由贸易战略（载日本学刊2002年5期）一文中，从WTO新一轮谈判困难重重、世界性双边自由贸易迅速发展、中国积极姿态的冲击和挑战、APEC对自由贸易区和双边自由贸易的肯定、日本在经济联合和经济集团化方面落伍的危机感、东亚经济联合的时机开始成熟、美国态度的改变和推进国内经济结构改革的需要等八个方面进行了论述。从目前情况看，作为对上述因素的强调或补充，可进一步从下述方面理解日本政府制定自由贸易战略的背景和原因。（一）美国态度的迅速变化在全球区域内特别是双边自由贸易迅速发展的过程中，世界大多数国家都参加了区域内或两国自由贸易区。其中，欧盟、欧洲自由贸易区（EFTA）和东欧各国，中南美的墨西哥和智利，东亚的新加坡、韩国和泰国，都对双边自由贸易采取了积极的姿态。中国以中国东盟自由贸易区为契机，也参与了双边自由贸易的浪潮。上述国家特别是中国的积极姿态，在很大程度上影响了日本，使其感受到了在经济联合方面落后的压力。然而，从日美外交的重要性看，当前对日本影响最大的，还是美国对双边自由贸易态度的迅速变化。1985和1989年，美国虽然分别与以色列和加拿大缔结了FTA，但90年代后在欧盟、EFTA以及墨西哥、智利等国积极缔结FTA的情况下，美国并未继续发展双边自由贸易。然而，自1999年美国精心策划的西雅图会议失败以后，克林顿政府就转而对双边自由贸易采取了积极的态度。2000年，克林顿总统不仅主动建议了与新加坡的自由贸易，而且还迅速与约旦缔结了FTA，并先后开始了与新加坡和智利的谈判。布什总统上台以后，又进一步开展了双边自由贸易，2002年初已开始了与中美五国共同体（哥斯达利加、萨尔瓦多、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜）的谈判。2002年7月27日，美国众议院通过促进贸易权限法案、布什总统正式获得了期待已久的贸易协定谈判权。以此为契机，美国通商政策迅速向双边自由贸易倾斜，在9月与摩洛哥开始谈判后，10月又决定2003年分别与南非和南非关税同盟开始谈判。更为引人注目的是，2002年10月26日，在墨西哥参加APEC领导人会议的布什总统与东盟7国领导人会谈，正式提出了东盟行动计划，其核心就是缔结FTA。美国的计划是以即将签署协议的美新FTA为基础，先与分别东盟各国缔结FTA，然后建立“美国东盟自由贸易区”，借以推动APEC和WTO的贸易自由化。11月20日，美国通商代表部佐立克代表与东盟10国经济部长发表共同声明，说“东盟行动计划开辟了美国东盟自由贸易的道路”。12月16日，美国与文莱缔结了关于贸易和投资的框架协定，双方将以此为基础进一步缔结FTA。另外，佐立克代表11月14日与哈瓦德总理会谈，转达了美国政府2003年初与澳大利亚谈判FTA的意向，双方决定在2004年11月美国总统大选之前缔结协定。种种迹象表明，美国2003年将一鼓作气地实施双边自由贸易战略。（二）自由贸易区的经济效果1.促进自由贸易和全面经济合作。从最近签署的FTA看，许多协定已打破了传统FTA的框框，其内容除消除关税和非关税壁垒外，还包括了政治、社会、文化等广泛领域的合作。以日新FTA为例，它不仅是一个旨在促进日新两国间贸易与投资自由化的贸易协定，而且还*本章发表于日本学刊2003年2期，题目是日本自由贸易战略浅析。涉及到了服务贸易、科学技术与研究开发、IT产业与信息化、知识产权保护、金融服务、观光旅游、中小企业、广播电视、人才交流和人才培养等诸多方面，从而被双方称之为“新时代的经济连携协定”。这样，通过缔结协定，日本与有关国家在贸易自由化的基础上，还可在更广泛的领域开展全面的经济合作，获得贸易创造和市场扩大的经济效果。2.改善贸易条件。自由贸易区对非缔约国都实行内外有别的原则。因此，在WTO全球自由贸易谈判进展缓慢的情况下，非缔约国并不能自动获得自由贸易的好处。例如，在墨西哥参加北美自由贸易区的情况下,其他国家企业在墨西哥都受到了与美加企业不一样的待遇。2000年欧盟墨西哥FTA正式生效后，西欧企业在墨西哥才获得了与美加企业一样的待遇。相比之下，日本企业在墨西哥仍继续受到差别待遇。现在，美国和西欧企业在墨西哥生产汽车从本国进口零部件时都没有关税，而日本企业则仍有15%的关税。3.有利于解决贸易纠纷，避免贸易摩擦政治化。目前，国际贸易纠纷虽然可以按WTO的规则来解决，但对于WTO尚未达成协议的领域，特别是因当事国特殊的经济环境和市场条件所产生的纠纷，WTO规则就无能为力了。而通过FTA，日本与有关国家不仅能够顺利消除贸易自由化的障碍，而且根据对广泛领域所制定的共同规则，还能及时有效地化解贸易纠纷，最大限度地避免贸易摩擦政治化，减少外交方面的压力。4.促进经济改革和结构调整。自由贸易区在促进有关国家间自由贸易的同时，还可以促进区域内企业间的竞争与合作。其结果，不仅能有效促进当事国的经济发展，而且由于自由贸易的外部压力，还能够促进当事国的经济改革和结构调整，获得单靠一国国内经济改革和结构调整所难以达到的效果。对日本来说，农业多年来一直是低效率的生产部门，一直在依靠政府的扶持和保护。对此，日本政府虽然一再强调农业改革和结构调整，但农业落后的局面一直也未根本扭转。而现在面临墨西哥、韩国、泰国和菲律宾等国开放农产品市场的要求，日本政府为克服贸易自由化的障碍，已不得不下决心加快农业改革和结构调整了。（三）自由贸易区的政治效果1.加强经济相互依存关系和政治联合。经济与政治密切相关，经济联合与政治联合是互为表里的关系。日本与有关国家特别是与东亚各国建立自由贸易区，不仅能加强与各国经济上的相互依存关系，而且还能加强日本与各国政治上的相互信赖关系，从而推动日本与各国的团结和联合。2.实现政治外交的目的。一些地理位置并不相邻的国家建立自由贸易区，其目的并不仅仅是经济利益，还有更为重要的政治利益。例如，美国跨越重洋，与以色列和约旦缔结FTA，就是出于全球战略和外交政策方面的考虑。通过美以、美约自由贸易区，美国不仅加强了与两国的经济关系，更重要的是加强了与两国的政治关系，从而提高了美国在中东的发言权和影响力，确保了美国在中东的地位和利益。对日本来说，与对其安全和繁荣有重大影响的国家和地区开展自由贸易，也是实现其经济和政治外交目的的有效途径。3.确保外交政策的战略灵活性。当今世界精彩纷呈，因各种因素的影响，世界各国和地区间的关系错综复杂，对WTO态度也不尽一致。在这种情况下，根据日本对外经济、政治关系发展的需要，顺应全球自由贸易发展的新形势、新特点，积极参与区域内特别是双边自由贸易，就不仅能达到最终推动WTO多边贸易体制的目标，而且还能确保外交政策的战略灵活性，在东亚经济一体化的过程中既保持主动性，又保持主导性。4.提高本国的国际地位。在世界经济区域一体化的潮流中，代表区域整体利益的呼声大大增加了在国际舞台的发言权。区域内国家用一个声音讲话，其影响力和实际效果远远超过了区域内任何一个强大国家的作用。面临这一现实，为克服国际社会的某些偏见，区域内国家为保护自己的利益，对区域内经济联合都有一种向心力。然而，日本多年来“脱亚入欧”、不积极参入和组织东亚经济联合，曾引起了东盟各国的强烈不满。因此，积极与东亚各国开展自由贸易并促进东亚自由贸易区的建立，就成为日本重新回到亚洲并借以恢复日本亚洲国家的形象、提高日本国际地位的大好时机。（四）自由贸易区对WTO的补充和推动作用1.改变有关国家的态度和立场。随着WTO成员日渐增多，广大发展中国家对发达国家操纵WTO非常不满，对美国倡导的全球化和自由贸易也多持消极态度。相比之下，在现有自由贸易区中，由于发展中国在家贸易和经济增长方面大都比发达国家获得了更多的好处，因此，一些发展中国家就对双边自由贸易就表现出了异乎寻常的主动和热情。只要越来越多的国家普遍开展了双边自由贸易，就能改变有关国家对WTO谈判的态度和立场，实现发达国家期待已久的目的和利益。2.为WTO谈判开辟道路，奠定基础。在经济全球化迅速发展、各国经济相互依存关系愈益密切的情况下，WTO谈判的对象已超过了GATT，不仅包括商品贸易，而且还包括了服务贸易等方面的内容，其谈判的难度自然增大了。另外，对于WTO谈判的投资规则，大多数发展中国家目前仍然持慎重态度，很难达成一致的协议。与WTO相比，FTA谈判对象少，既能涉及广泛的领域，又能很快地达成协议，有很大的灵活性。例如，欧盟墨西哥FTA就基本上包括了GATS的全部内容，其他FTA也大都制定了投资规则。因此，通过FTA，就能减轻WTO谈判的阻力。而且，如果把FTA的先行规定扩大到WTO，还必将为WTO谈判开辟道路，奠定基础。3.从双边自由贸易到全球自由贸易的发展规律。WTO的多边贸易体制，是以世界各国经济的相互依存为前提的。如果说两国间关系是国际关系的基础，那么双边自由贸易就自然是区域内乃至全球自由贸易的前提。由于各国经济社会发展水平、发展阶段不同，再加上社会制度和经济体制的差异及其所实施的外交政策，各国间的关系自然是有疏有密、有远有近的。因此，经济、政治关系密切的国家间先开展自由贸易，就符合自由贸易发展的一般规律。另外，把FTA所形成的新制度、新规则逐步扩大到WTO，也符合新事物发展的一般规律。这不仅有助于新制度、新规则的迅速普及，而且还能最大限度地减小新制度、新规则的普及成本。二、日本自由贸易战略的指导方针（一）对自由贸易的基本立场1.积极开展区域内特别是双边自由贸易。目前，日本虽然不放弃多边贸易体制并继续期待WTO的作用，但由于通过FTA能提前与有关国家自由贸易，在WTO尚未涉及的领域全面加强经济合作，因此，在欧美既继续加强区域内经济联合，又积极开展双边自由贸易的情况下，日本也要积极开展区域内和双边自由贸易。2.采取积累方式，以双边自由贸易推动区域内自由贸易。根据小泉构想，日本与新加坡、韩国和东盟缔结经济连携协定的长期目标，都是要实现东亚经济联合、建立东亚自由贸易区。为此，日本将采取积累方式，在分别与有关国家缔结FTA的基础上，逐步实现其既定目标。3.同时推进经济外交和政治外交。日本不仅在对外经济关系方面，而且包括政治关系和安全保障在内，都把区域内和双边自由贸易当作了外交的一个重要工具和重要砝码，优先与对日本有重要战略意义并且与日本政治经济关系密切的国家和地区开展自由贸易。4.促进经济改革和结构调整。区域内和双边自由贸易虽然有利于日本出口产业的发展，但对于低效率的服务业特别是农业却会带来严重的冲击。面临农产品自由贸易的压力，日本将通过FTA加快经济改革和结构调整，尽快建立起有助于提高产业竞争力的产业结构和与其相适应的经济制度。5.确保国民和企业的利益。对于利用FTA把建立特惠关系作为贸易政策核心的国家，日本在开展自由贸易时将努力确保其国民和企业的利益不受损失。为此，日本在与有关国家和地区开展自由贸易时，将根据其必要性和紧迫性，在充分分析利弊得失的基础上，考虑轻重缓急或是否有必要缔结FTA。（二）自由贸易谈判的原则1.与WTO保持一致的原则。日本作为WTO多边贸易体制的最大受惠国，一直在积极推动WTO新回合谈判，在FTA谈判中也将继续与WTO保持一致。在遵守WTO规则方面，日本签署FTA将坚持不亚于其他自由贸易区的自由化水平。例如，关于GATT第24条和GATS第5条规定的“实际上的所有贸易”，日本根据没有例外领域的原则，将坚持按贸易额进行谈判，尽可能提高贸易自由化的对象领域。鉴于北美自由贸易区贸易额的99%，欧盟墨西哥自由贸易区贸易额的97%都废除了关税，在日本谈判的FTA中，根据对象国的实际情况，自由化水平虽可在一定范围内酌情考虑，但绝不会比其他FTA逊色。另外，根据GATT认可的“授权条款”，发展中国家间的自由贸易作区为GATT第1条最惠国待遇原则的例外，可以按相对宽松的自由化水平签署协议。但是，发达国家和发展中国家间的自由贸易区并没有相应规定，日本在与发展中国家谈判自由贸易时，将要求谈判对象国和日本一样地遵守GATT第24条和GATS第5条的规定。2.多样性原则。世界上有各种各样的自由贸易区，其形式也是多种多样的。另外，作为加强经济关系和政治关系的手段，除自由贸易区外，还可以在特定的领域加强合作，也可以签署投资协定或标准相互承认协定等。在加强经济关系方面，包括取消关税和非关税壁垒在内，日本和有关国家也可不采取缔结条约的途径，而以相互促进改革开放为中心来进行对话。面向未来可行的自由贸易区，为实现紧密化经济关系，也可以先达成框架性协议，表明共同的政治意向。总之，根据对象国的具体情况及其与日本的关系，日本将采取各种各样的方式来推进自由贸易。3.框架性、灵活性和选择性原则。日本新加坡经济连携协定是一个贸易自由化水平高并包含全面经济合作的协定，是日本理想的自由贸易区模式。因此，以日新协定为样板，就成为日本与东盟以及其他国家自由贸易谈判的目标。不过，根据各谈判对象国的经济发展情况以及其与日本的贸易关系，特别是对农产品贸易比例高的国家，日本将采取灵活的态度，选择某些特定的领域，优先发展自由化和经济合作。4.考虑对国内产业影响的原则。考虑到贸易自由化对国内服务业特别是农业等低效率部门的沉重的打击，日本将根据GATT第24条关于缔约国10年内实现自由贸易的规定，尽量利用过渡期来缓解自由贸易的冲击。对于具体的谈判对象，日本将根据对象国的要求、有关品目的重要性及其竞争条件等，力争签署双赢的协定。（三）主要自由贸易对象的选择标准日本政府从对外经济关系、政治外交和安全保障方面考虑，在选择自由贸易对象时既强调经济稳定和未来的经济关系，又要重视改善和加强政治关系、实现区域稳定的可能性，其具体选择标准是：1.经济标准。具体包括：谈判对象的经济规模和发展阶段；通过自由贸易，能够在多大程度上促进日本经济的发展，扩大双方的贸易关系和经济关系；日本经济界的要求；对方与其他国家自由贸易的状况及其对日本的影响；签署协议对国内产业以及经济改革和结构调整的影响；对落后发展中国家的对策。2.地理标准。具体包括：加强亚洲区域内经济关系，促进区域经济一体化进而实现区域经济的发展和稳定；对欧盟和北美自由贸易区的对策；加强与其他国家和地区的战略关系。3.政治外交标准。具体包括：通过经济关系加强友好关系；开展战略性的经济外交；谈判对象的政治稳定性、统治能力和民主化程度。4.现实可能性标准。具体包括：对贸易自由化共识的程度；敏感产品占贸易总额的比重；对方的诚意；日本国内的呼声。5.时间标准。具体包括：日本的市场开放能力和谈判能力；与WTO谈判的关系；与日本政治、外交和经济的关系；与其他国家、地区间自由贸易的进展情况。三、日本自由贸易战略的战略重点（一）战略重点的选择1.以东亚为中心开展自由贸易。东亚、北美和西欧是日本的三大贸易伙伴。东亚无论在经济方面还是在政治方面，都与日本有非常密切的关系，然而在区域内经济联合方面却明显地落后于北美和西欧。迄今为止，日本通过贸易和投资，与东亚各国建立了相互依存的互补性经济关系。今后，面临中国经济高速增长和中国入世后的新局面，如何发挥日本经济大国的作用，在东亚建立稳定和开放的经济体制，尽快实现区域内制度性的经济联合，促进区域内的稳定和繁荣，这乃是日本亚洲外交的紧要课题。因此，在三大贸易伙伴中，以东亚为中心开展自由贸易，就成为日本自由贸易战略的首要目标。2.在东亚之后考虑与美国和欧盟的自由贸易。日美关系是日本外交的基轴，两国现在都有自由贸易的呼声。如果建立日美自由贸易区，必将进一步加强日美关系。关于欧盟，从平衡日、美、欧三角关系方面看，与欧盟缔结自由贸易协定、进一步加强日本与西欧的关系，也是日本需要考虑的问题。在日本致力于建立东亚自由贸易区的过程中，通过加强日美、日欧关系向美国和欧盟做出一种姿态，表明日本无意在东亚建立与欧美对抗的封闭的经济圈或经济集团，消除美国和欧盟不必要的疑虑，这一点是非常重要的。不过，围绕农林水产品，日本与美国、欧盟的自由贸易都有许多不好解决的难题，当前还很难就具体问题达成协议。至少，日本当前不可能单方面开放农产品市场，即使日本做出让步缔结FTA，也未必会得到相应的贸易利益。从各国对日本制品进口的单纯平均关税税率看，美国为3.6%，欧盟为4.1%，中国为10%，马来西亚为14.5%，韩国为16.1%，菲律宾为25.6%，印度尼西亚为37.5%。由此可见，日本与东亚自由贸易的贸易扩大效果是最大的。因此，在日本自由贸易战略中，将根据WTO新回合谈判的进程来考虑日美、日欧自由贸易区，并把它作为东亚自由贸易区之后的长期课题。当前可行和有益的做法，是与美国和欧盟相互推动市场开放和加强特定领域的对话与合作，在相互承认对方标准等方面签署框架协议。（二）以韩国和东盟为中心开展东亚自由贸易日本东亚自由贸易战略的最终目标，是建立包括日中韩、东盟10国以及香港和台湾的东亚自由贸易区，而其战略出发点，则首先是开展双边自由贸易。1.日韩自由贸易区。韩国与日本政治经济关系密切，有建立自由贸易区进一步加强经济互补关系的基础。1998年以来，双方以民间为首，已就日韩自由贸易区进行了许多研究，2002年3月小泉首相和金大中总理会谈后，7月两国政府已正式开始了日韩自由贸易区的共同研究。按日本政府的计划，在2003年韩国新政府成立将后尽早开始谈判，争取2年内达成协议。另外，关于如何推进以日中韩为中心的东亚经济关系，日本也将与韩国进一步协商，在日韩自由贸易区成立以后，作为中长期的课题，将进一步探讨日中韩三国联合的可能性。2.日本东盟自由贸易区。日本与东盟的经济关系在贸易、投资、产业合作等方面都有相当的基础，进一步加强这种关系乃是日本亚洲外交战略的重要一环。目前，中国也在与东盟建立自由贸易区，11月4日已与东盟签署了“经济合作的框架协议”，并在率先实现农产品自由化方面向日本提出了挑战。为与中国保持平衡并确保对东亚经济联合的主导权，日本11月5日也与东盟发表了“关于框架性经济连携构想的共同宣言”，宣布将在10年内尽快与东盟建立自由贸易区。在日本东盟自由贸易区建立之前，日本还将与东盟各国分别缔结经济连携协定，采取以双边自由贸易推动与东盟全体自由贸易的策略。其中，与已经对对日自由贸易表现出积极姿态的泰国、菲律宾、马来西亚和印度尼西亚，将争取在2006年前缔结协定。3.中国。小泉首相2002年4月在搏鳌亚洲论坛演说中已经说过：“中国经济发展既是对日本的挑战，也是日本的机遇。”中日两国经济发展阶段不同，有很强的互补关系，从日本产业高度化方面看，中国给日本提供了产业转移和结构调整的机会。鉴于东亚最终将以中日韩和东盟为核心实现经济联合，因此，从中长期战略考虑，日本将着眼未来与中国自由贸易的可能性。日本认为：中国刚刚加入WTO，当前的主要课题是建立与WTO规则相适应的国内经济体制。为此，日本将密切注视中国履行WTO协定的情况以及中国经济和日中经济关系的动向，并根据WTO谈判和日韩自由贸易区的进展情况综合考虑，确定相应的日中自由贸易方针。由于日本从中长期考虑日中自由贸易的战略方针已基本确定，因此，在11月4日中日韩领导人会谈中，当朱镕基总理强调中日韩自由贸易区对东亚经济一体化的意义，建议三国共同研究中日韩自由贸易区可能性时，小泉首相就表示了谨慎的态度，说“应该从中长期的视野进行讨论”。4.香港。香港的贸易和投资体制非常开放，已经与日本缔结了投资保护协定。根据香港对日本经济的重要地位以及香港与大陆的经贸关系，从日中经济相互依存关系的发展趋势看，为加强经济联合，日本正在探讨与香港自由贸易的可能性。5.台湾。台湾利用独立关税地区、APEC成员以及入世的机会，现正极欲与美日及其他有关国家缔结自由贸易协定，日本有关方面也在探讨日台自由贸易区的可能性。不过，对于中国要求有关国家与台湾缔结经贸协定必须坚持一个中国的原则，日本政府也不是没有顾忌。另外，台湾平均关税已降低到了较低的水平，平均关税为6.1%，其中非农产品为4.8%，即使建立自由贸易区，日本也不会有多大的经济利益。所以，无论从政治方面考虑还是从经济方面考虑，日本目前都不会与台湾谈判FTA。不过根据民间企业的要求，日本将以民间为主选择某些领域重点加强日台经济关系。（三）与其他国家和地区的自由贸易1.墨西哥。墨西哥拥有1亿人口，GDP与东盟相当，是日本开拓美国市场的桥头堡。由于墨西哥参加了北美自由贸易区，又与欧盟缔结了FTA，因此与美国和西欧相比，日本企业在墨西哥的当地生产就受到了明显的差别待遇。为改变这种被动不利的局面，在民间企业强烈要求下，日本政府1999年以来一直重视与墨西哥的自由贸易，经过政府间共同研究，2002年11月已开始了正式谈判，将争取尽快达成协议。2.智利。智利是中南美政治经济最为稳定的国家，对日本的中南美外交具有重要意义。不过，智利关税较低，2003年将下降为6%，与日本的贸易额也不大，自由贸易对日本并没有多大的好处。另外，智利出口商品除了铜以外，主要是食品、木材、纸浆、水果和鱼粉等农林水产品，日本在自由贸易谈判方面并不处