《财政体制》PPT课件.ppt

2020 3 24 第十一章财政管理体制 1 第十一章财政体制第一节财政体制理论概述第二节财政分权理论下财政体制的设置联邦制财政体制单一财政体制第三节财政体制的类型 分税制财政体制 分税制类型 特点 第四节政府间财政转移支付制度 2020 3 24 第十一章财政管理体制 2 第十一章财政体制本章之前的公共财政问题的讨论是假定公共部门由单一的政府实体组成 事实上 政府被分为若干级次 中央政府和地方政府在行使财政职能上各有侧重 他们互相配合 共同组成特定的国家财政活动体系 财政体制 2020 3 24 第十一章财政管理体制 3 20世纪90年代中期以来 县级财政赤字面一度高达40 以上 有的省份甚至高达60 据有关部门统计 县级欠债4100亿元左右 乡级欠债2150亿元 村级欠债3700亿元 全国县乡村行政欠债总计可能达1万亿元左右 目前 中国近70 的公共支出发生在省和省以下 其中50 以上的支出发生在市 县 乡三级 尤其是县乡两级担负着相当沉重的支出责任 基层财政日益困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定 任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政 进而影响到整个国民经济可持续发展 2020 3 24 第十一章财政管理体制 4 财政体制是规范中央和地方政府 以及各及政府间的财政关系 明确各级政府之间的财政职权 收支范围的基本制度 本章讨论财政职能在不同级次政府之间的分配 以及由此决定的收入划分标准和政府之间的转移支付制度 2020 3 24 第十一章财政管理体制 5 第一节财政体制理论概述一 建立体制性分配关系的必要性 中国学者观点1 以财政体制促进公共资源的优化配置 2 充分发挥各级政府的优势 随着国家功能的扩大 政府自身也变成了服从劳动分工的一种职业 3 解决地区差距悬殊的问题 实现区域基本公共服务均等化 主要包括行政管理服务 基础教育服务 公共卫生与基础医疗服务 公共文化服务 基础科研服务 就业与社会保障服务 公益性基础设施服务 生态环境保护服务八大类公共服务 目标是使在一个国家范围内 不同地区的居民能享受到大体相同的公共服务 2020 3 24 第十一章财政管理体制 6 4 抑制地区间的不公平竞争 体制分配与地方利益紧密相关 物质利益是一切社会活动的最终目的 政治权利不过用来实现经济利益的手段 许多涉及国家整体利益的分配政策需要地方顾全大局 作出必要的牺牲 比如鼓励支持国家跨地区基础建设 避免地区间税收竞争等 转移支付政策就可以发挥补偿的作用 2020 3 24 第十一章财政管理体制 7 二 西方学者财政分权理论1 蒂博特模型 1956 该模型认为消费者投票人 Consumer voters 会在众多提供不同公共劳务水平的社区中进行选择 寻找一个公共劳务提供水平及税收负担符合其要求的社区去居住 因而具有相同偏好的人会居住在同一区域里 这样 人们通过这种 以足投票 VotingwithTheirFeet 的方式 显示了自己对公共产品的消费偏好 为社区管理者提供了一种类似私人品市场价格的信号 2020 3 24 第十一章财政管理体制 8 而社区的管理者则会像私人品市场的厂商一样对该信号作出反应 力图以最低的税收成本向具有相同偏好的居民提供一揽子满足他们需求的公共产品及劳务 否则居民将从该地区退出 这样 通过居民和社区的共同活动 实现了资源的有效配置 即地方政府之间的竞争可以使居民选择符合自身偏好的特定的地方公共品菜单 会促使各地方政府更有效地提供人们需要的公共品和公共服务 2020 3 24 第十一章财政管理体制 9 2 奥茨分权理论 1972 1972年奥茨在 财政联邦主义 一书中提出 如果一种公共品由全部地域中的所有人口消费 并且该公共品的单位供给成本对中央政府和地方政府都相同 那么由地方政府对其各自管辖的选民提供帕累托效率产量的公共品 总是要比由中央政府向所有各辖区的所有选民提供某一特定的统一产出量更加有效 或至少是同等有效 奥茨定理表明 即使中央政府能够有效地提供同样的公共品 并且享用这种公共品对所有人或者所有地方的人来说都是同等的 这时由地方政府来提供这种公共物品也比中央政府有效 2020 3 24 第十一章财政管理体制 10 3 斯蒂格勒最优分权理论 1957 著名经济学家斯蒂格勒 地方政府功能的适当范围 一文中 探讨了地方分权的经济理由 他认为地方政府存在的理由首先是它比中央政府更加接近民众 也就是说比中央政府更加了解所管辖民众的需求和偏好 其次 一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择 而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制 斯蒂格勒的理论 实际上意味着为了实现资源配置的有效性和分配的公平性 公共决策应该在最低的政府层次进行 2020 3 24 第十一章财政管理体制 11 4 特里西的偏好误识理论 1981 由于信息不完全 中央政府提供公共品的过程中存在者失误的可能性 而由地方政府来提供才有可能使社会福利达到最大化 5 俱乐部 理论将社区比作俱乐部 研究在面临外在因素的条件下 俱乐部如何确定其最优成员数量 其最佳规模应确定在外部不经济所产生的边际成本 拥挤 等于由新成员分担成本带来的边际节约这个均衡点上 2020 3 24 第十一章财政管理体制 12 布坎南用这个理论来解释最优地方政府管辖范围的形成 波利将俱乐部的章程比作社会契约 马丁 麦圭尔提出俱乐部成员的最优数量和辖区范围内所提供的公共产品的最优数量应该同时被决定 从而提出地方分权区域的最优原则 6 马斯格雷夫的分权理论 1959 从政府三大职能出发 分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性 他认为 宏观经济稳定与收入分配职能应由中央方负责 资源配置职能应由地方政府承担 并在分权的基础上实行税种划分 以赋予地方政府相对独立的权力 2020 3 24 第十一章财政管理体制 13 三 财政分权理论的发展新的财政分权理论引入了微观经济学的激励相容与机制设计学说 主张建立民主财政分权机制 主要关注两个问题 一是政府本身尤其是地方政府本身的激励机制 使地方政府从自身利益出发改进服务效率 二是政府与经济当事人之间的类似委托代理的经济关系 公众参与管理 民主决策 民主监督 严格地方财政纪律 通过合理选择转移支付制度 使政府间财政关系的协调失败最小化 2020 3 24 第十一章财政管理体制 14 第二节财政分权理论下财政体制的设置一 不同政体下的财政体制主体及特征财政分级源于政府的分级 在政权区域划分与层级管理制约下 一般是 一级政权 一级财政 各级财政相对独立 自求平衡 我国政权设中央 省 直辖市 自治区 市 县与乡五级政权 预算法中就设置与其对应的五级预算体制 以政权为基础的财政体制层次 实质上决定着分级财政 分级预算 分级征管 2020 3 24 第十一章财政管理体制 15 由于政体可分为单一制和联邦制 从而财政体制分为单一制和联邦制两种形式 联邦制作为一种区域政治组织 它通过受宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性和地区多样性同等纳入政治体制之中 1 联邦中央与地方在法律上互不从属 各财政主体在规定范围内相互平等 2 以法律形式明确划分中央政府与地方政府的权利 3 联邦政府与各级地方政府在宪法规定的事务上相互协调 2020 3 24 第十一章财政管理体制 16 单一制国家则是由若干行政区域单位 可自治主体组成的主权国家 1 国家只有一部宪法 一切法律由中央立法机构根据宪法制定 2 中央实行统一集权 地方政府权利由中央政府授予 地方没有脱离中央而独立的权利 3 在中央集权的同时实行某种程度的地方自治 4 对外国家以国际法主体出现 2020 3 24 第十一章财政管理体制 17 联邦制财政体制是指各级政府按照宪法或相关法律确定的权利独立行使各自的财政权利 中央财政与地方财政 地方各级财政之间没有整体关系 政府间的财政联系主要通过分税制和转移支付实现 单一财政体制是指中央和地方各级政府在中央统一领导下 根据事权划分财政权利 实行统一预算和分级管理的一种模式 2020 3 24 第十一章财政管理体制 18 二 财政的体制性收支划分财政体制的核心在于收支权限划分 直接决定着体制的内在功能和稳定性 一 财政体制性支出的划分1 划分财政体制性支出的主要依据 1 社会共同事务的受益空间 2 实现区域的收入再分配 平衡地区间社会共同事务的供给水平 2020 3 24 第十一章财政管理体制 19 2 财政体制性支出划分的一般方法以事权的划分为基础第一类是由中央政府 或联邦政府 直接承担其支出责任的社会共同事务 如国防 外交 国际贸易 财政与货币政策 外汇管制等第二类是由地方政府承担其支出责任的社会共同事务 地区性的行政管理 交通 警察 教育 消防 公园等第三类是由中央政府和地方政府共同承担其支出责任的社会共同事务 或支出责任归属不明确的社会事务 如跨地区的铁路 公路 水运 邮电 某些环保项目 高等教育等 2020 3 24 第十一章财政管理体制 20 二 财政体制性收入的划分美国财政学家塞利格曼提出收入划分三原则 1 效率原则 征收效率高低 2 适应原则 税基宽窄 3 恰当原则 税负分配公平 其次是迪尤经济利益原则 增进经济利益 达贝尔总结了税收划分的一般观点 缺点是忽视了共同税源引发的过度征税问题 从各国的实践来看 个人所得税 公司所得税 遗产税由中央政府征收 资源税 销售税由中央政府征收或分享 财产税 使用费和规费由地方政府征收 2020 3 24 第十一章财政管理体制 21 第三节财政体制的类型实践中 以收入划分方式确定财政模式 一般将财政体制划分为 分税制 和 非分税制 两种体制 一 分税制财政体制分税制是中央政府与地方各级政府之间划分税收收入的各种制度的总称 分税 分权 分征与分级平衡 特点 明确划分事权 确保中央政府的主导地位 各级财政拥有独立的税种 2020 3 24 第十一章财政管理体制 22 一 分税制类型以规范职能 优化财力配置和有利管理为宗旨 分为两种类型 1 完全分税制 由转移支付制度实现地方财政的最后平衡 2 适度分税制 中央政府还可用行政手段调整财政体制的关系 1994年我国实行的分税制就是适度的分税制 1994年中央与地方的共享税种只有3个 即增值税 资源税和证券交易 印花税 占税种总数的10 而目前 共享 税种数量即扩大到12个 占税种总数的31 2020 3 24 第十一章财政管理体制 23 二 分税的方式1 税源划分2 分成3 附加4 特定税收分配 三 分税制的主要特点1 明确划分各级政府的事权 实际上各级政府间并没有明显区别 除了少数事权如外交 国防等专属中央政府外 地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版 预算法 虽然保证了地方预算自主权 但仅泛泛划分了中央和地方政府间的支出 中央政府对省级以下各级政府之间的支出划分没有明确的指南 一般是 下管一级 的办法 即由上级政府顺次决定其下级政府的支出划分 2020 3 24 第十一章财政管理体制 24 2 维护中央财政的主导地位 中央财政收入比重从分税制前5000亿元中的28 35 迅速上升到2005年财政收入总额近3 16万亿元中的53 3 3 各级财政拥有自己的独立税种 我国目前真正属于地方主税种的只有营业税 不含铁路 各银行总行 各保险公司集中交纳部分 房产税 契税等 分税制改革初期 地方税约占全国税收总量一般为20 30 到2003年这一比重降至l0 左右 地方税体系的严重 缺失 2020 3 24 第十一章财政管理体制 25 二 非分税制财政体制它是以非分税为基础划分体制性收入关系 它主要指前资本主义和计划经济时期 税收不尽发达 财政收入包括税收 国有企业利润 公债等等 国家统一的将各种收入纳入体制分配 中央政府有一定的税收 中央所属企业利润及公债收入 地方政府有相应的税收 所属企业利润及公债分配 2020 3 24 第十一章财政管理体制 26 我国的财政体制 国民经济恢复时期实行的 统收统支 财政体制 1953年 1978年实行的 统一领导 分级管理 财政体制 1980 1994年实行的 划分收支 分级包干 财政体制 1994年至今的 分税制 财政体制 2020 3 24 第十一章财政管理体制 27 2020 3 24 第十一章财政管理体制 28 2020 3 24 第十一章财政管理体制 29 第四节政府间财政转移支付制度财政转移支付制就是财政资金在政府间的转移或流动 它表现为一种各级政府间非交易性资金往来 包括自上而下 自下而上甚至同级财政间资金的转移 政府间财政转移支付的主要目的在于解决财力的纵向和横向的不均衡 根本目标是实现地方政府公共服务能力的均等化 2020 3 24 第十一章财政管理体制 30 一 转移支付的原则1 实现效益与成本对称 经济界限与区域界限很难统一 不可避免的发生辖区间效益外溢或辖区间成本外溢 这就需要中央政府以超越本位利益 根据效益成本相对称的经济规律实行必要的宏观调节 2 资源配置的区位中性化 市场经济条件下 要创造公平竞争的环境 必须最大限度的克服人为差距 尤其要避免因自然禀赋形成的政策差异 不同的公共服务水平 这也需要通过中央政府进行必要的调节 2020 3 24 第十一章财政管理体制 31 3 最低服务标准在宪法框架内 政府有为公民提供大致均衡的公共服务的义务 即转移支付的对象是经济落后地区 即人均财力超过全国平均水平的地区 不能接受转移支付 只有人均财力低于全国平均水平的地区 才能获得转移支付 经济落后地区因为税源单薄 无法组织到与事权基本对称的财力 在财力与事权不对称的情况下 转移支付制度就能保障经济落后地区政府事权的履行 使落后地区的居民能享受到与富裕地区大致相同的公共服务 为各地区政府平等参与市场竞争创造条件 2020 3 24 第十一章财政管理体制 32 4 社会经济协调发展地区比较优势 地区经济周期往往相互存在很大差距 要实现全国的区域优势互补 实现国家经济的大致同步发展 通过政府宏观调节弥补这种区域差异 2020 3 24 第十一章财政管理体制 33 二 转移支付的模式与效果转移支付包括两类 一是无条件转移支付 补助 二是有条件转移支付 补助 无条件补助 指对补助金的用途不作限定 由受补助者自主决定和支配 这种无限制的总额补助有时被称为收入分享或一般性补助 有条件补助 指附带条件的补助 受补助者必须按指定的条件使用补助金 比如专门用于教育 道路建设 环境保护等特定项目 因此又称为专项补助 又有配套补助和非配套补助两种形式 2020 3 24 第十一章财政管理体制 34 配套补助 受补助者不仅需要按指定用途使用资金 而且需要提供一定数额或比例的配套资金 分为封顶的配套补助 规定了受补助政府可以得到的补助款的最高限额 不封顶的配套补助不作规定 非配套补助 由补助者提供一笔固定资金 并规定用于指定的项目 政府间补助的收入效应和替代效应前者是受补助的政府在接受补助款之后 可支配收入增加