2011困境与出路：农民政治发展权保障探讨.docVIP

困境与出路：农民政治发展权保障探讨刘安华*作者简介：刘安华（1967）男，湖南邵东人，法学硕士，湖南文理学院法学院讲师，研究方向：法理学与三农法治。基金项目：湖南省教育厅课题和谐社会建构中的农民权利及其法律保障问题研究（） （湖南文理学院法学院 湖南常德 415000）内容摘要 政治发展权是农民发展权的重要内容。尊重和保障农民政治发展权是构建和谐社会的现实要求。为此，需要大力发展农村经济，加强农民政治发展权保障的立法、完善农民政治发展权的司法救济机制、畅通农民政治发展权表达机制、提高农民的政治文化素质与法律意识。关键词农民；政治发展权；困境；出路 Research on Dilemma and Outlet About Protection of Farmers Political Developmental Right Liu anhua (Law School, Hunan University of Arts and Science, Changde Hunan 415000)Abstract: Political development right is a important content of peasants development right. Respecting and protecting peasants political development right is practical requirements of building our harmonious society. We need to develop rural economy ,perfect the legislation of farmers political developmental right, improve its judicial relief mechanism, smoothen farmers channel for expressing political development organization , raise farmers political culture quality and legal consciousness. Key words: Farmers; Political development right; Dilemma ; Outlet农民发展权是关于农民发展机会均等和发展利益共享的权利。农民发展权包括经济、政治、文化和社会生活发展权等内容。政治发展权是农民发展权的重要内容。“在发展权系统中，政治发展权是基础和前提，”1 保障农民政治发展权，对于落实我国宪法赋予公民的基本人权，加快我国政治文明建设的进程，对于建设社会主义和谐社会具有极为深远的意义。一、农民政治发展权保障的困境分析政治发展权是农民保证自身发展的政治基础，政治发展权不能很好地实现将在很大程度上制约农民发展权益的实现。近年来，我国农民发展权及其保障问题受到社会各界的广泛关注，农民政治发展权的保障程度在整体水平上得到了很大提高。但是，农民政治发展权保障的现状仍不容乐观，农民政治发展权的保障任重而道远。(一) 农民政治参与权的缺失农民在国家各级权力机构中处于绝对弱势地位。农民参与政治的范围和渠道非常狭窄，在众多的政治领域几乎没有农民的身影。同时，农民参与政治生活的层次不高，主要限于社区性参与。农民基本上是现实政治的被动接受者，而不是现实政治的积极参与者。中国农民作为一个政治群体，长期以来，不能享受和城市居民一样平等的政治发展权，他们的政治参与权和决策权受到歧视，选举权和被选举权非常有限。我国选举法把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数确定为 41。这与其占全国绝大多数人口的事实极不相称，导致在进行重大决策时农民的声音微弱。2010年修改的选举法终于首次实现城乡选举同票同权。城乡“同票同权”是将农民的“应有权利”上升到“法定权利”,但是,权利由法律确认和保障并不等于权利的实现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的最好形式，充分体现了最广泛的民主，成为人民利益表达的最基本的途径。农民在最高权力机关缺少必要的话语权，例如第八届全国人民代表大会 名代表中农民代表仅占 ，在第九届 名代表中农民代表仅占 ， 在 名第十届全国人大代表中， 工人、农民的代表加在一起只有 名， 约占总数的 ， 其中农民的代表只有 的一半甚至不到一半，却要代表占人口总数 以上的农民，显然是不合理的。在各级人大中，农民代表缺乏广泛性和代表性，因此，他们在国家政治生活中的影响力极为微弱的。 (二) 农民政治表达权的缺失自由而充分地表达利益诉求，是政治主体实现其政治发展权的前提条件。在现行体制下，法律和政治实践为公民的政治表达设置了一定的法定渠道，但对农民来说，政治表达渠道却极为有限，有限的渠道也存在被堵塞的现象。在基层，农民政治表达的主渠道是村民自治。农民在村民自治中，通过村民大会、村民代表大会表达自己的意志和利益诉求，但毕竟只是在村社内部，且村民自治也常常为乡镇政府所左右。农民向上的利益诉求由于体制性缺陷往往被堵塞。乡镇人民代表大会作为地方国家权力机关，是制度化民意表达的重要渠道，但由于乡镇人大处于我国人大体制的末梢，农民的政治利益诉求难以达到中国高层，尽管全国人大每年有一定数量的农民代表，但比例与中国占人口大多数的农民来说极不相称，而且其中真正是农民出身，能真正代表农民说话的农民代表少之又少。政治是经济的反映，政治诉求表达渠道的缺失势必严重影响农民经济利益和其他各方面的发展。2(三) 农民政治发展权组织保障的缺失西方学者亨廷顿则认为，组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。3现代经济学理论认为，一个社会集团力量的大小，取决于它的组织程度，而不是它的人数的多少。印度国家农业经济政策中心国家研究员哈克教授指出：在农民组织缺位的情况下，政府没有压力去解决农民面临的问题，并且政府实施的各种社会福利计划也无法真正到达农村社会。4不同利益主体之间的博弈和利益实现程度，在很大程度上取决于各利益集团自身的组织化程度。我国现有2000多个全国性社团中，各个社会群体、各个阶层都有自己的组织，惟独人数最多的农民却没有自己的社团组织，农民在国家政治生活中显得声音极为微弱。基层村民自治组织目前还没有真正成为代表和维护农民权益的组织。比较中美日三国在这方面的差异，即可清楚地看到这一点。在美国，有各种农业利益集团农业合作社25000个，参加农业合作社的农民有440万人，约占农业人口的90%。日本的农业利益集团全日农协联盟，拥有800万成员，成员数量超过日本任何一个利益集团。他们的这种组织都对政府决策具有相当影响力。正因为我国农民的组织化程度低，在实际生活中难以形成群体力量，所以，他们在与其他有组织的社会集团发生关系时，其人数众多的优势反被其组织化程度低所抵消。因此，每当农民与其他阶层、集团发生利益相争时，人数众多的农民反而成为弱势一方，成为弱势群体，总是处于不利地位。二、农民政治发展权保障的路径选择农民的政治发展权是保障农民自由而全面发展，实现社会公平正义的关键所在。真正实现农民的政治发展权，需要国家进行一系列制度安排与制度创新，要构建农民政治发展权的保障机制。(一)大力发展农村经济 当前农村经济发展水平较低，农民在整个社会结构中居于从属地位和弱势地位，农民利益常常受到剥夺和侵害，他们在社会竞争中无疑处于劣势，因而农民进行利益表达和政治参与的物质基础是十分薄弱的。通过发展农村生产力，促进农村经济繁荣，可以为农民利益表达机制的构建与政治发展权的保障奠定物质基础。经济是人类社会存在发展的基础，加快经济发展，从根本上看，是要牢固树立和认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。全面，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治和文化建设，实现经济发展和社会全面进步；协调，就是要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调；可持续，就是实现经济发展和人口、资源、环境相协调地永续发展。只有这样，才能促进农村经济的全面繁荣，为农民政治发展权的保障奠定坚实的物质基础。5(二)加强农民政治发展权保障的立法要真正地保障农民政治发展权的实现，立法是前提。“法是善和正义的艺术”。6必须必须坚持以人为本的理念，坚持公平、正义的理念，从立法层面上去完善农民政治发展权的法律体系，对农民政治发展权给予普遍的尊重和保护。首先，要完善农民政治发展权的宪法保障。发展权作为一项公民应享有的综合性的基本人权，理应纳入宪法规范中，使之获得根本法的最高法律效力，这是农民政治发展权保障的制度基石。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。保护农民的政治发展权问题必须要在宪法的层面上予以重视，对农民进行宪法保护，赋予农民国民待遇，落实宪法规定的公民政治发展权。其次，要完善农民政治发展权的具体法律保障。作为人权保障的宪法，在内容上应该突出对农民这一社会群体的特殊保护，有必要制定中华人民共和国农民权益保护法。我国的立法结构按从高到低的层次分别为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、规章以下规范性文件。低层次的法律规范如果与高层次的相抵触，就不具有法律效力。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、法规都不得同宪法相抵触。因此，法律无论何时都需遵守最高规范，与宪法相抵触者必须被确认为无效。必须取消宪法部门法以及一切法律法规规章中关于对农民政治发展权利歧视性和不平等的条款，完善选举制度，确保农民参政权的真正实现。要尽快填补农民政治发展权的立法空白, 提高立法层次，不断修改、完善现有的法律法规。(三)畅通农民政治发展权表达机制实践证明，社会阶层政治参与的程度和质量，主要取决于利益表达的力度和有效性，而利益表达的力度与有效性又往往取决于自身的组织化程度，权利缺乏组织保障，必将失去依托。加强农民政治发展权保护，必须畅通利益表达机制，保证农民政治参与。首先，引入协商民主治理模式，建构农民利益表达制度平台。协商民主形式是畅通农民利益表达渠道的一种重要制度安排。 我国的农村政治建设中，可以引入民主恳谈会的形式。 这是一种比较成熟的基层协商民主形式，是一种以农民参与和民主协商为核心的农村社区议事模式。民主恳谈会作为农民利益表达的有效载体，优化了基层决策程序，提升了公共政策质量，满足了农民参与的要求，并且提高了政策贯彻和政策执行的效率。与此同时，制定农村建设的方案和政策前一定要广泛汲取农民群众的意见和建议；尊重农民的意愿，让广大农民参与政策制定和选择。其次，完善人民代表的利益表达功能。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，充分体现了最广泛的民主，成为人民利益表达的最基本途径。培育农民在政权中的代言人，保证农民代表的典型性和代表性，能够充分保护农民的切身利益、切实发挥人民代表的利益表达功能。加强对乡镇人大代表的培训和教育，使他们真正成为为民请愿的代言人。同时，为了保证人大代表真正代表选民利益，反映选民呼声，接受选民监督，必须完善人大代表联系选民制度。通过这个制度，确立人大代表收集民意的渠道，确立向选民定期述职等制度。这样才能保证农民选出的人大代表真正代表农民的利益，反映农民的心声。7最后，创新农民组织，加强组织保障。维护农民权益的关键在于农民组织建设。农民组织包括农村经济合作组织、村民自治组织和维护农民权益的政治组织，仅从政治维权的角度出发，重在政治组织的建设。农民通过自己的维权组织参与国家决策的全过程，对政府的决策方案进行评议、筛选、排序、表决。通过这类组织，形成农民自己的利益代言人，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，用制度方式消解社会矛盾，避免酿成农民与政府的大规模的冲突，从而使农民在政治发展权的保护方面获得更多的支持与保障力量。 (四)加强农民政治发展权的司法救济西谚曰：“无救济便无权利”，权利能否得到司法救济，是衡量一种权利实现程度的重要指标。发展权的实现，离不开法律的支撑和保护。作为国内人权的农民发展权，目前我国还没有完善的实施机制。为了保障发展权的实现，我国可尝试创制和完善宪法审查制度和宪法诉讼制度，为农民政治发展权的实现提供制度保障。法律的效力具有普遍性，立法上的不平等带给农民的伤害要远远大过任何具体的个案。因此，要采取切实有效的措施，及时纠正违宪的法律、法规、规章、文件等，使一切歧视农民的违宪立法无效，从根源上遏制不平等。在具体实践中全面实施宪法，将国家尊重和保障人权落到实处，落到每一个农民头上。给农民政治发展权以宪法救济，其核心价值就在于在宪法的框架内保障农民的基本权利和自由，让农民真正成为公民。为了保障农民政治发展权的实现，必须在农民权益保护法中专设法律责任章。对侵犯农民政治发展权利的行为的性质、处罚应明确，应综合运用民事、行政和刑事责任等责任形式加以保护。为了保障农民政治发展权的实现，有必要确立村民自治的司法救济机制。村民委员会选举中村民的选民资格关系到村民的政治发展权和切身利益，如果不将村民的选举纠纷纳入到司法救济的范围，则无法保障村民委员会选举的合法进行。再次，确立政治发展权保障公益诉讼制度。法律应授权一定范围内任何组织和个人对于侵犯政治发展权的行为提起诉讼。（五）提高农民的政治文化素质与法律意识政治文化是“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。8改革开放以来，农民政治文化水平显著提高，特别是村民自治的实践，使农民正逐步掌握政治生活的程序、规则和必要的技巧，提高了村民的民主实践能力，农民群众的民主意识明显增强，农民群众更加注重自己权利的实现，更加重视运用法律手段维护自己的合法权益。但是必须承认，农民政治文化水平与我国农村基层民主政治建设还不完全适应到社会主义政治文化的价值取向上来。农民长期缺乏民主政治生活的锻炼，他们不清楚自身的政治权利，不善于按照制度化的程序参与政治生活，不善于使用民主政治的武器表达自己的利益。传统文化中消极意识的长期熏陶，使他们中不少人有意远离政治或用极端手段维护自身权利，缺乏正确的民主政治生活眼光。农民是其自身发展权实现的主体性力量，必须全面提高农民的政治文化素质与法律意识。对于具有两千多年封建传统文化，素质相对低下的中国农民来说，培养其政治素质、法律意识是一个长期的系统工程。我们必须坚持以人为本，通过各种合理途径塑造新型农民，唤醒和强化农民的民主意识，对农民进行定期的民主思想宣传和训练，使他们逐渐接受现代民主思想，并运用到实际生活中去。在中国农村要大力加强法治宣传与普法教育,以培育农民的