美国粮食战略主导下的粮食贸易规则

精品文档 1欢迎下载 美国粮食战略主导下的粮食贸易规则美国粮食战略主导下的粮食贸易规则 余莹 汤俊 摘 要 美国的粮食战略主要通过跨国垄断集团及其掌控的转基因技术控制国际粮食的 种子 生产 销售全过程 为此主导了世界贸易组织粮食贸易规则 力图维系自身粮食不 公平的竞争地位 限制发展中国家粮食进口关税和贸易管制政策 并以各种贸易优惠措施 诱使一些发展中国家转种经济作物而对西方粮食和转基因技术产生依赖 为保障粮食安全 我国应积极参与 WTO 粮食贸易规则的修订 做到适当进口粮食与保护国内生产的合理平衡 同时通过区域和双边协议 建立稳定可靠的粮源法律保障体系 2008 年上半年世界范围内爆发了粮食危机 据世界银行的统计数据显示 2008 年 2 月 份之前的 36 个月世界小麦价格涨幅超过 140 全球粮价总体上涨了 83 对包括亚洲 在内的许多低收入发展中国家而言 食品价格的上涨直接威胁到了其生存 无疑是比由美 国次贷危机引发的全球金融危机更为严重的事件 在海地 孟加拉 墨西哥等几十个国家 甚至因为粮食问题出现了大规模流血冲突和骚乱事件 从国际政治 国际关系层面来看 此次粮食危机折射出美国粮食战略运作的痕迹 在 美国主导的世界贸易组织 WTO 自由贸易规则的推动下 许多国家特别是一些发展中国 家的粮食对外贸易依存度不断提高 发展中国家特别是最不发达国家在维护其粮食安全时 处于弱势地位 我国作为发展中的人口大国 粮食安全问题始终是关涉我国国家安全战略 的重要问题 其重要性在 2008 年上半年世界范围内爆发的粮食危机中更为凸显 为此国家 主席胡锦涛在 2009 年 6 月 19 日召开的 金砖四国 首届首脑峰会上专门就国际贸易环境下 解决粮食安全问题与其他国家首脑展开会谈 因此可以说 粮食安全问题是一个全球性问 题 它与美国的粮食战略 国际贸易规则的演变交织在一起 十分复杂 探究美国粮食战 略的运作 操纵思路 并梳理其与国际农产品贸易规则的关联 能为我国克服粮食危机提 供应对策略 一 美国的粮食战略 现代国际关系理论的诠释 国际政治的现实是一个持久的斗争进程 所有的国家都是在一个检验权力平衡的 并 且将决定出谁是最强大的进程中努力奋斗 追求权力是每个国家参与国际关系的目的 冷 战结束后 一超多强 的国际战略格局基本确立 作为唯一的超级大国美国不仅要努力维 持以其为核心的国际秩序 而且还要与其盟国一道图谋建立同质性的全球政治经济霸权体 系 依据现代国际关系理论主要流派新现实主义代表学者罗伯特 吉尔平提出的霸权稳定论 霸权国家必须控制原料 资本的来源 市场以及在高附加值产品的生产上具有竞争优势 因此 美国将粮食视为与石油一样的可交换 可控制的战略商品 并力图通过各种补贴 专利制度使得其粮食及转基因粮食品种具有全球竞争力 能低价在全球范围内倾销 借以 挤垮发展中国家的传统农业 而改种美国需要的咖啡 橡胶等经济作物 使得发展中国家 丧失粮食自给能力 即使保留有限的粮食生产也须依赖美国等提供的转基因种子 最终谋 求将其他发展中国家从粮食种子 生产 销售到粮食消费结构均纳入其掌控的粮食食物链 之中 沦为其霸权体系的附随者 当美国面临次贷引发的金融危机时 就通过粮价暴涨赚 取高额利润并转嫁金融危机 实践中 美国通过各项国内立法 政策大力发展粮食生产 鼓励出口 联合国粮农组 织的统计资料显示 近年来 美国玉米 大豆 小麦产量虽然分别占世界产量的 精品文档 2欢迎下载 37 9 36 6 和 8 3 但贸易量却占世界贸易量的 58 43 和 22 均居世界第一 美国已具备控制国际粮食市场的基本条件 为了实现其粮食战略维持霸权地位 需要建立 一个自由 稳定以及有效率的国际政治经济秩序 无疑 具有强制管辖权和贸易报复措施 的 WTO 是实现上述目的并得以管理和控制世界的理想工具 所以美国带头发起并主持 WTO 农业谈判 极力在 WTO 框架下限制发展中国家农产品进口关税和贸易管制政策 并通过 与贸易有关的知识产权协议 以下简称 Trips 协议 为其转基因粮食品种获得专 利并占据世界垄断地位扫除障碍 按照霸权稳定论的解释 WTO 粮食贸易规则首先必须对美国等霸权国家有利 而其他 国家之所以认可这些规则的合法性并参与其中是因为 霸权国提供了诸如某种有利可图的经 济秩序或某种国际安全之类的 公共物品 因此 在实践中许多发展中国家认可从 WTO 农 业规则中获得出口经济作物的收益而在粮食贸易做出让步 同时还能在纺织品等其他议题 上与美国进行利益交换 总之 相互利益 既是霸权国主导粮食贸易规则合法性的基础 也是整个 WTO 贸易规则稳定的基础 为了维系 WTO 规则的稳定 保持盟国的团结 美国也 不得不忍受欧洲 日本等对它的出口商品的歧视 让自身狭隘的经济利益服从于盟国的经 济利益 因此 当欧盟等国家和地区出于自身公共食品安全的考虑而对美国的转基因粮食 严格管制时 美国一直保持克制 而当美国认为这种管制会对其粮食战略构成严重威胁时 美国就不惜使用 WTO 争端解决机制打击这种管制 霸权稳定 论否定国际规则本身的独立性 认为国际贸易规则以及规则的延续 变迁 全凭霸权国的意志 显然无法全面解释 WTO 多哈回合谈判发展中国家在其中所起的作用 而现代国际关系理论的另一重要分支新自由主义学派提出的 复合相互依赖 的观念 能够 更合理地解释美国主导的粮食贸易规则缘何得到其他国家的承认 执行以及发展中国家对 WTO 粮食贸易规则发展的影响 按照 复合相互依赖 的观点 权力不再是国家行为的唯一 目标 经济利益显然是国家安全的根本保障 当前所谓全球化是经济相互依赖规模最大化 的结果 也是最有利于国际经济法律机制发展的契机所在 为了参与全球化并获取国际经 济交往所带来的利益 各国包括发展中国家接受了美国主导的粮食贸易规则并积极参与多 哈谈判 又因为利益冲突发展中国家在农产品问题上拒绝与美国妥协 使得多哈农业谈判 屡次破裂 此外 复合相互依赖 还揭示了晚近国际粮食贸易规则参与构建主体多元化以 及构建内容多层次等特点 在 WTO 成立后的谈判中 跨国公司 非政府组织等积极参与相关谈判 并成为一股对 立法成败发挥巨大影响的力量 可以说 跨国公司对西方国家粮食战略起到举足轻重的作 用 而且跨国公司操纵粮价和推动西方国家生物能源法案实施的做法也被公认为是这次粮 食危机爆发的主要原因之一 WTO 粮食贸易规则的制定 修改是一个复杂的过程 霸权稳 定论 和 复合相互依赖 理论对我们深入理解美国粮食战略的运作提供了一条有效途径 也 为我国吸取其粮食政策 立法的有益经验以及参与 WTO 多哈谈判提供宏观理论支持 二 美国粮食战略主导下的粮食贸易规则 美国粮食战略的最终目标是通过掌控国际粮食市场以实现其霸权战略 为此 他们主 导了 WTO 贸易规则以及相关国际粮食贸易规则 一 在 WTO 农业协议 框架下通过不公平的出口补贴与国内支持等规则维系其粮 食的国际竞争力 美国一直对小麦 玉米 水稻 高粱等粮食作物给予名目繁多的各种补贴 同时还为 粮食出口提供种种出口补贴和出口信贷 为了使这些高额补贴获得 WTO 框架下的合法性 美国与欧盟等盟国在制定 WTO 农业协议 时给自身留下充足的补贴空间 如国内支持虽 然要求成员国削减 绿箱 以外的补贴 但 蓝箱 的设计使美国的差额补贴计划得以豁免 而由于 绿箱 支持范围过宽 美国还可将应予削减的补贴措施 转化为绿箱措施支持 因 精品文档 3欢迎下载 此 2008 年 6 月 18 日 最新一轮的美国农业政策法案 食品 环保 能源法 能维持高额 补贴 据估计 为实施 食品 环保 能源法 美国将在 5 年的时间内花 2890 亿美元 2008 年 尽管大米 小麦 大豆等粮食作物的价格暴涨 但 食品 环保 能源法 却维 持或提高了大多数此类作物的补贴 在出口补贴方面 WTO 农业协议 规定凡在基期 1986 1990 年 未接受出口补贴的农产品今后不得提供出口补贴 在基期内已接受出口 补贴的可继续提供但须逐步削减 据 WTO 秘书处 2002 年统计数据 在基期内提供了出口补 贴的有 25 个国家 绝大部分为发达国家 由于当时大部分发展中国家无力对粮食进行出口 补贴 这一规定等于剥夺了它们今后实施出口补贴的权利 也使得美国等发达国家和发展 中国家的粮食贸易不可能在公平的环境下发生竞争 二 通过 Trips 协议 和有关生物技术的国际公约 为转基因种子及技术获得专 利 占据垄断地位扫除障碍 美国孟山都 先正达 陶氏化学和杜邦等四家公司垄断了转基因农作物种子 农药及 相关技术 为了保护这些转基因及相关生物技术专利 美国采取了推行 Trips 协议 和 在世界知识产权保护组织 WIPO 框架下协调各国专利法以及通过双边贸易协定的形式强 化对转基因专利的保护 在美国 加拿大等西方国家极力推动下 Trips 协议 得以在 WTO 框架下达成 Trips 协议 第 27 3 条 b 允许成员国不授予动植物专利 为发展 中国家利用生物技术发展农业生产提供了一定的灵活性 但该条约书又规定各成员有义务 通过专利制度和专门的特别制度或二者的组合对植物新品种进行保护 鉴于 Trips 协议 只是对转基因技术提供了最低限度的保护 美国以及其他西方国家转而谋求通过 WIPO 提高 对转基因专利保护的水平 2000 年 11 月 WIPO 发起了所谓 专利议程 其目的在于推动 全球 一体化标准 的 实体专利条约 的订立 而这种高标准是对 Trips 协议 给予发 展中国家有限灵活性的倒退 三 通过粮食援助和贸易优惠协议等诱使一些发展中国家放弃粮食生产 从而形成 依附于美国粮食的畸形农业结构 菲律宾的粮食问题颇具代表性 菲律宾一直与美国在政治 经济等方面保持着密切的 关系 受美国影响实施农业资本化政策 菲律宾土地和农业生产逐渐被西方农业跨国公司 和本国资本家控制 加之实行贸易自由化和重工轻农的政策 大农场转向生产糖 热带水 果等以出口为目的的经济作物 而主要粮食的生产都呈现出衰退的局面 菲律宾形成了主 要向美国等出口热带作物 进口粮食的畸形农业结构 2008 年 6 月美国与菲律宾签署 农 业合作框架协议 该协议继续深化菲律宾的这种畸形粮食生产结构 根据该协议 菲律 宾可以扩大对美国香蕉 芒果的出口 而美国则通过所谓的援助贷款向菲律宾出口大米 并进行粮食品种和家畜基因资源项目的 合作 四 使用 WTO 争端机制 美国实施粮食战略的有力武器 WTO 粮食贸易规则中许多定义 原则乃至具体适用要求还存在缺漏 因此成员国管制 粮食贸易具有一定自由裁量权 美国作为西方霸权体系的领导者 为了维系 WTO 规则的稳 定以及盟国的团结 承认并忍受其他国家 包括其同盟国 对其粮食的管制 而当美国认 为这种管制会对其粮食战略构成严重威胁时 就不惜使用 WTO 争端解决机制打击这种管制 1 欧美转基因农产品贸易争端第一案 美国视转基因及生物技术为实施粮食战略不可或缺的一环 为此与加拿大等积极倡导 种植转基因农作物及制造转基因食品 然而欧盟及其成员国一直对转基因技术持保守态度 在管制理念 管制措施和方法上较为严格 确立了严格的转基因食品标识制度 并允许欧 盟成员国在一定条件下对已取得欧盟境内销售许可的生物技术产品采取临时禁止措施 禁 止其销售 此外 欧盟还对转基因上市申请采取了 事实上暂停 的态度 这些做法和措施 精品文档 4欢迎下载 引起了美国 加拿大等国的激烈反对 2003 年 8 月 7 日美国正式将该案提交到 WTO 争端解 决机构 认为欧盟的上述做法和措施违反了 SPS 协定 农业协议 等相关规定 2006 年 11 月 21 日 WTO 争端解决机构通过了专家小组的裁决报告 裁定欧盟对转基因 上市申请审批的 事实上暂停 等措施在程序上是一种不当延误 未说明充分理由的长期延 误在某些情形下可以推断其为不当 构成了对美国 加拿大和阿根廷等利益的损害 美国最终目的是希望借助 WTO 争端解决机构确立转基因产品的合法地位 该案在一定 程度上满足了美国等国的愿望 总之 如果成员国对美国等国的转基因粮食进行管制 程 序必须 无可挑剔 否则会面临欧盟同样的下场 该案还起到杀一儆百的效果 使得其他 国家不敢采取类似限制措施 这样美国等国就可以在全球广泛推广转基因种子及粮食产品 有效控制国际粮食生产 2 美国与加拿大小麦进出口管制措施案 目前 WTO 对国营贸易企业垄断粮食的管制未能形成严格的规则 对许多发展中国家 而言 STE State Trading Enterprise 国营贸易企业 也是管制粮食进口数量 价格的 重要手段 具有维护国家粮食安全和与大型跨国营公司抗衡的重要功能 但是美国采取的是由私营跨国粮食垄断经营的体制 因为美国实施粮食战略需要巨型 农业跨国垄断集团的配合 所以美国的农业补贴不仅向大农场倾斜 还制定了一系列反垄 断法例外法案为农业垄断企业开辟绿灯 如 凯伯 沃尔斯塔法案 合作销售法案 农 业公平行为法案 出口贸易公司法案 等 这些法案有利于巨型跨国垄断公司实现对粮食 生产 加工销售 批发 零售 的纵向整合与垄断 从而有效控制国际粮食市场 其他国家国营贸易企业垄断粮食进出口的做法对美国跨国垄断集团的地位构成威胁 也在一定程度上阻碍了其粮食战略的实现 于是 2003 年 5 月 美国在 WTO 起诉加拿大的小 麦进口局 CWB 的进出口机制享有政府授予的特权 可以在买卖小麦时灵活定价 使得其 他国家的商业企业无法在 商业考虑 的基础上与之竞争 违反了 GATT 第 17 条第 1 款 a 所规定的不歧视原则 并且没有只从商业考虑从事购销活动 违反了 GATT 第 17 条第 1 款 b 项 但是该案的专家小组裁决认为美国无法证明加拿大 CWB 的法律结构和政府授权能 使之在从事购销行为时不以 商业考虑 而对买卖者进行歧视 上诉机构维持了专家小组的 裁决 虽然美国通过争端机制限制其他国家 STE 的希望最终落空 但在此后多哈谈判中美国 继续将焦点集中在国营贸易企业的垄断权和其补贴行为上 力图限制国营粮食贸易企业的 生存空间 以免对美国私营跨国垄断集团构成威胁 值得一提的是 WTO 现有规则 案例 以及多哈谈判都没有对私营跨国垄断集团行为进行管制 1996 年 WTO 新加坡部长会议之后 曾成立了贸易与竞争政策工作组 2001 年多哈会议之后专就 WTO 框架下协调各国的竞争政 策问题进行探讨 但是美国国际竞争政策咨询委员会反对多边竞争协定 而建议搞一个国 家宽松的非约束性的非正式协定 美国在谈判和争端中对私营跨国垄断集团贸易以及 STE 使用厚此薄彼的做法 其粮食战略运作的意图昭然若揭 三 WTO 粮食贸易规则对发展中国家粮食安全的影响 经验与教训 1 在不公平的国内支持和出口补贴规则下 美国国家粮食得以在发展中国家低价倾销 例如 美国和欧共体占全球小麦出口量的半数 而它们的出口价格分别低于生产成本 的 46 和 34 美国占世界小麦出口量的一半以上 出口价格低于生产成本的 20 部 分原来颇具竞争力的发展中国家不仅被逐出国际农产品出口市场 国内粮食生产也面临廉 价进口粮食的冲击 例如菲律宾水稻总增加值由加入 WTO 初期的上升趋势转为大幅度下降 1998 年其增长率为 24 l 1995 年 1998 年和 2000 年玉米的农业总增加值的增长率分 别为 8 65 11 7 和 l 6 尽管菲律宾有条件发展稻米生产并实现大米自给乃至出 口大米 但大米等粮食产品进口额却不断增加 1992 年谷物进口为 1824 千吨 2002 精品文档 5欢迎下载 年上涨为 4620 千吨 翻了一番 在廉价粮食冲击下 大农场转向种植经济作物或进行 房地产开发 农民失业率增加 1998 年 农业失业人数为 71 万人 2000 年农业失业人数 达到 200 多万 大量失业农民涌进城市 进城农民工找不到工作 失业问题转化成社会问 题和政治问题 当国际粮价暴涨时菲律宾立即陷入恐慌之中 社会危机一触即发 教训不 可谓不深刻 2 美国的跨国垄断集团操纵国际粮食贸易价格 酿成粮食危机 如以 ABCD ADM Bunge Cargill Louis Dreyfus 为首的四大粮商控制世界粮食 交易的 80 孟山都 杜邦 先正达 陶氏等 4 家公司控制了全球玉米种子市场的 77 中国除外 大豆种子市场的 49 在转基因种子市场 仅孟山都一家就控制了全 球市场总额的 91 全球农药市场的 70 80 也主要由六家跨国集团控制 跨国粮食 食品垄断集团通过压低粮食收购价格 抬高农业生产资料价格攫取高额垄断利润 对发展 中国家粮食安全造成极大危害 据国际谷物理事会 IGC 的数据显示 2007 2008 年度 世界粮食总产量在上年度丰收的基础上又增长了 8900 万吨 达 16 6 亿吨 创历史新高 可见粮食生产和供给并不是酿成 2008 年粮价暴涨的主要原因 分析人士纷纷指出 跨国 粮食垄断集团 金融投机公司以及美国等生物能源政策才是这次粮食危机的真正 罪魁祸首 3 通过转基因技术控制了许多发展中国家的粮食生产 美国的垄断集团凭借与拉美国家的紧密关系推销其转基因农作物 到 2004 年 阿根廷 转基因农作物种植面积仅次于美国 全国 48 的土地被用来种植转基因大豆 其中 90 以 上是美国孟山都公司的转基因大豆品种 而种植这种种子必须使用该公司的农药 这些种 子和农药都受专利保护 阿根廷农民不得不每年花高价从美国进口种子和农药以继续维持 其生产 这样整个国家的农业经济彻底受控于外国农业垄断集团 可见发展中国家首先应给本国粮食生产争取一定的保护空间 在粮食生产和经济作物 之间确立适当的比例 不能因加入 WTO 而丧失基本的粮食生产能力 同时还应通过法律对 西方跨国垄断集团进行管制 否则后果不堪设想 四 对我国的启示 一 我国的粮食安全状况 我国长期以来强调粮食自给自足 为此政府不断推出粮食直补等政策调动农民种粮积 极性 扩大粮食种植面积和单产水平 到 2008 年我国粮食产量连续 5 年获得丰收 短期而 言 我国粮食供给处于安全状态 但从长期来看 我国粮食安全状况不容乐观 因为国内消费需求呈刚性增长 而耕地 数量逐年减少 水资源短缺等问题将严重影响粮食供求 我国小农户粮食生产模式在西方 国家推动的粮食战略国际农产品竞争面前处于极为不利地位 粮食安全已经开始受到西方 国家粮 食的冲击 主要表现为 第一 我国某些重要粮食产品已受到来自西方国家粮食的冲击 1999 年 4 月中美签署 的 中美农业合作协议 中就对我国大豆进口关税 主要粮食产品的关税配额 国营贸易 企业经营做出了种种限制 这些限制成为我国加入 WTO 农业承诺表的主要内容 这是美国 对我国实施其粮食战略的重要步骤 而我国为了尽快加入 WTO 不得不在农业谈判中作出巨 大让步 这些让步导致一些对国计民生有重要影响的大豆 棉花 植物油 奶制品 畜牧 产品等产品近年进口快速增长并对国内相关行业产生冲击 据统计 去年中国大豆净进口 量达 3036 万吨 是 1996 年的 10 倍 而美国农业部预计 今年中国将进口 3550 万吨大豆 进口依存度将首次突破 70 在美国大豆冲击下 中国国内大豆生产日益萎缩 第二 外资垄断集团有意识控制我国某些粮食加工行业 现在外资通过收购 参股国 精品文档 6欢迎下载 内大型粮油企业基本上主导了我国进口大豆的采购权和定价权 全国 97 家大型油脂企业中 外资就控制了 64 家 占总数的 66 ADM 邦基 嘉吉 路易达孚四家跨国公司垄断了中 国 80 的进口大豆资源 现在外资在粮食储备 加工等环节不断渗透 渗透的手法与途径 与美国跨国垄断集团在拉美 菲律宾的方式如出一辙 不能不引起我们的警觉与深思 二 现有粮食贸易制度的不足 1 某些重要粮食产品税率较低 同时又缺乏使用特殊保障措施 经过入世过渡期的逐 年减让 中国已成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一 农产品平均关税从 2001 年 的 23 2 降至 2006 年的 15 23 远远低于美国 日本和欧盟等发达国家水平 仅为世界 农产品平均关税 62 的 l 4 其中包括某些重要农产品 如我国对大豆 大麦的实施税 率仅为 3 豆油 菜籽油的最终约束税率仅为 9 我国还对上述农产品作出了提高税 率必须充分提前通知 变更期必须维持 1 年的承诺 此外 我国在入世时对农产品采取了 设定关税约束上限的方式 没有在已关税化的产品上标注 SSG 标志 所以我国等于放弃了 使用 SSG 的权利 这意味着在某些粮食作物进口大增时我国缺乏灵活的保障措施避免其对 国内生产的冲击 2 对跨国垄断集团控制我国粮食行业的行为立法滞后 在我国 2004 年的 外商投资 产业指导目录 中 粮食的储藏及加工属于鼓励外商投资项目 2007 年修订时才将大豆 油菜籽食用油脂加工列为限制类并要求中方控股 3 粮食国营贸易专营制度在 WTO 框架下受到严格限制 同时缺乏对民营农业贸易企业 的政策法律支持 不能有效抗衡西方跨国垄断集团的控制 依据我国入世承诺 由国营贸 易专营的粮食品种逐步减少 自 2006 年 1 月 1 日起 大豆油 菜子油 棕桐油和芥子油等 植物油不再由 STE 专营 中国入世工作组报告第 208 段中承诺保证国营贸易企业自主经营 进口采购作法和程序应完全透明 中国实际承担了较 WTO 规则更为具体和详尽的透明度义 务 此外 我国民营粮食企业还处于自发 分散状态 没有任何法律 政策的特殊扶助 三 我国的应对之策 我国应吸取菲律宾等国的教训 确立适合我国国情的粮食贸易战略 并争取有利的国 际贸易规则维护自身粮食安全 第一 国内政策的完善与立法的制定 因为保障粮食安全的国内政策立法涉及面非常 广 因此本文仅针对西方国家粮食战略讨论我国的应对 1 应加大对农业科技的投入 特 别是转基因科研的投入 这也符合 WTO 绿箱 补贴规则 2 要加强对跨国垄断集团控制我 国粮食行业行为的