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第四章行政领导 第一节行政领导体制一 行政领导体制的涵义和类型行政领导体制是各个行政领导职位或行政组织之间制度化的权责关系 类型 一 首长制 委员制和混合制根据行使决策权的人数多少及其职责划分 1 首长制 也称 独任制 指一个行政组织的最高决策权力和责任依法由行政首长单独承担的行政领导体制 优点 事权集中 责任明确 指挥灵便 行动迅速 便于执行 有助于减少权力冲突和内部摩擦 缺点 由于行政首长独揽大权 易出现滥用权力和专断腐败 易于招致决策失误 影响下级士气 1 2 委员制 也称 合议制 它是指一个行政组织的最高决策权依法授予数人 按少数服从多数原则进行抉择 并共同承担责任的行政领导体制 优点 能集思广益 分工合作 合乎民主精神 互相监督 有利于获得广泛支持 防止权力滥用和营私舞弊 缺点 事权分散 协调困难 责任不明 易发生互相扯皮 争功诿过 无人负责的弊端 3 混合制 它是指一个行政组织的职权 一部分由行政首长一人行使 另一部分由委员数人行使的体制 特点 能够兼容首长制和委员制的长处 但若结合 运用不当 则会扬短弃长 其发挥作用的关键取决于混合制中首长的素质和作风 2 二 集权制 分权制和均权制根据上下级行政组织享有决策权 指挥监控权的大小所做的分类 1 集权制 指法定的决策 指挥监控职权集中于上级行政机关 下级行政机关的一切措施依照上级指令办理的体制 优点 政令统一 力量集中 易于统筹全局 兼顾各方 缺点 由于下级自主权太少 不利于发挥其积极性 难以做到因地 因时 因事制宜 缺乏灵活性和自主性 2 分权制 指上下级行政机关之间的决策权有合理划分 下级有一定自主权的体制 优点 下级有职有权 有利于发挥其主动性 积极性 便于因地制宜 应付突发事件 缺点 如果分权不当 易于导致分散主义和政令不统一的弊端 3 均权制 它是指上下级行政机关的职权配置 既不过分偏于集权 又不过分偏于分权 而力图保持其平衡状态的体制 特点 有利于减少集权制和分权制的短处 但实际操作往往很困难 3 三 层级制 职能制和并用制根据行政组织的业务性质和管辖范围所做的分类 1 层级制 也称 直线制 分级制 系统制 它是指行政领导机关由上而下分作若干纵向层级 每一层级对上级负责 各层级领导者所管业务相同 范围随层级升高而扩大的体制 优点 层级节制 指挥统一 行动迅速 缺点 由于上级领导权大事多 可能限制下级部门主动性和积极性的发挥 对新情况反应缓慢 2 职能制 也称 分职制 机能制 幕僚制 它是指在同一层级行政领导机关内 平行设置若干部门 每一部门所管业务性质不同的体制 优点 专业分工明确 职责清楚 秩序井然 有利于行政首长统筹全局 工作效率较高 缺点 由于分工细密 易造成部门林立 工作重复 部门权利化 相互掣肘的弊端 3 并用制 它是在规模庞大 业务繁重的行政机关中 将层级制运用于行政性强的业务领域 将职能制运用于专门性强的业务领域的体制 4 四 完整制与分离制根据同级各行政机关接受上级领导机关指挥的数额多少所做的分类 1 完整制 也称 一元统属制 俗称 一元化领导 它是指同一层级的各个行政机关或同一行政机关的各部门 所受上级直接指挥与控制的权力 完全集中在一个行政首长或者一个行政机关的体制 优点 上下一致 职责明确 便于统率全局 促进合作协调 缺点 由于下级对于上级的依赖性 缺乏自主性 难以形成反应迅速 雷厉风行的工作作风 2 分离制 也称 独立制 多元化统属制 俗称 多元化领导 它是指同一层级的各行政机关或者同一机关的各部门 分属于两个以上平行的或者双重的行政首长 行政领导机关的体制 优点 权力分散 各单位能够较灵活地根据需要开展工作 缺点 由于权力分散 易于出现政出多门 各自为政 工作重复的弊端 5 二 具有中国特色的行政首长负责制所谓行政首长负责制 是指行政首长全面领导本机关工作 依法承担本机关最后决策权 并对本机关工作负全部责任的领导体制 一 我国政府行政领导体制的演变我国目前实行的行政首长负责制 经历了一个演变过程 新中国建立初期 当时的中央人民政府政务院实行的是政务委员合议制的体制 1954年宪法实施后的国务院仍实行委员会制 当时 国务院规定行政措施 发布决议和命令 都必须由国务院全体会议和常务会议通过 一般日常事务由常务会议解决 国务院总理只负责召集和主持全体会议和常务会议 当时 地方各级人民政府都称 人民委员会 但是 后来这种体制逐渐演变为以会议召集主持者为中心的半合议 半独任制 甚至蜕变为事实上的一人专权 但却不承担相应的行政责任 基于这种经验教训 1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的宪法规定 国务院实行总理负责制 各部 各委员会实行部长 主任负责制 同时 地方各级人民政府分别实行省长 自治区主席 市长 州长 县长 区长 乡长 镇长负责制 此后 我国从中央到地方各级人民政府的行政首长负责制得以确立 6 二 我国行政首长负责制中的 首长 的范围我国行政首长负责制中的 首长 包含两大类 第一类 法定的 首长 这是由宪法 国务院组织法 地方各级人民政府组织法明文规定的首长 包括 国务院总理 国务院各部部长 各委员会主任 省长 自治区主席 市长 州长 县长 区长 乡长 镇长 7 第二类 推定的 首长 这类行政首长虽然没有法律明文规定 但其所在机构具有行政管理权限和职能 负责领导和管理全国或地方的某一方面的行政事务 可以自己的名义在其权限内规定行政措施 发布全国或区域的规范性文件 属于这类形的行政首长有六类 1 国务院全体会议组成人员中的国务院秘书长 中国人民银行行长 审计署审计长 2 国务院直属机构的正职领导 如国家税务总局 国家环保总局 中国民用航空总局 海关总署等的正职领导 3 县级以上地方各级人民政府组成部门的正职领导 4 地方政府根据地区行政管理需要设立的与中央政府不完全对口的部门机构和其他直属行政机构的正职领导 如乡镇企业局 公路局等的正职领导 5 地方行政区域内国务院有关部门的分支机构或者垂直机构或者派出机构的正职领导 6 其他具有全国或地方行政管理权限 职能的行政机构的正职领导 8 三 我国行政首长负责制的基本内容行政首长享有决策权 指挥权和领导权 同时承担相应的责任 行政首长的权力源于何处 由谁授予 就应该向谁负责 1 行政首长应当负责的对象 主要有五个 1 向人民负责 2 向本级人大及其常委会负责 3 向上级行政机关和国务院负责 4 政府工作部门首长向本级政府负责 5 向本级党委 上一级党委 党组 和党中央负责 9 2 行政首长所负的责任 主要有四种 1 公务员的责任 即行政首长作为公务员 在不依法履行或不能履行法定职权义务时应承担的法律后果 具体包括接受辞退和行政处分 承担行政赔偿和刑事法律责任 2 行政责任 即行政首长作为行政主体 违反行政法律规范给社会造成一定危害但尚未构成犯罪的 应当承担的行政法律责任 包括通报批评 赔偿损失 行政处分等惩戒性的方式 3 政治责任 主要包括 维护党的领导和政治纪律 维护和巩固国家政权 维护国家的完整 统一 安全 荣誉和利益 同一切分裂祖国 企图反对和颠覆政府 破坏安定团结的言行作斗争 遵守宪法 法律 法规 依照宪法 法律和法规执行公务 4 领导责任 行政首长担负着全国或地区全部或某方面行政工作的领导权 对所辖公共行政事务承担领导责任 如 计划生育 治安综合治理一票否决 副职和下属廉政建设的连带责任 10 第二节行政领导及其职务升降与任免 一 行政领导与行政职务序列的划分 一 行政领导的涵义行政领导具有两层彼此依存 相互区别的涵义 一是指行政领导行为 即在行政组织中享有法定权威的领导者 为实现一定的行政目标 依法行使行政权力 所进行的组织 管理 决策和指挥等活动 二是指行政领导者 即各级国家行政机关及其部门中依法担任领导职务 行使法定领导职权 并负有相应领导责任的个体和集体 行政领导者是行政领导职务 行政领导职权和行政领导责任的统一 作为集体的行政领导者即为行政领导班子 11 二 行政领导职务序列与非领导职务序职务序列指公务员领导职务的序列 根据公务员职位分类制度 规定了公务员的职位序列和级别划分 公务员领导职务层次分为十个等次并对应着十三个级别国务院总理 一级国务院副总理 国务委员 二至三级省部级正职 三至四省部级副职 四至五厅司级正职 五至七厅司级副职 六至八县处级正职 七至十县处级副职 八至十一乡科级正职 九至十二乡科级副职 九至十三 12 公务员非领导职务层次在厅局级以下设置 综合管理类的非领导职务分为八个等次 巡视员助理巡视员调研员助理调研员主任科员副主任科员科员办事员 13 二 行政领导者的产生方式 一 选任制指由权力机关通过民主选举方式产生政府领导人员担任职务的制度 在我国 是指由各级人民代表大会或县以上各级人民代表大会常务委员会 通过选举产生或者决定任命各级政府领导人员的制度 选任制主要适用于各级政府组成人员的产生 凡一级政府 一届政府领导人员 均由该级 该届人大第一次会议选举产生 二 委任制也称任命制 指依法由任免机关在其任免权限内 通过决定或命令直接委派特定人员担任某种行政领导职务的制度 在我国 任免机关主要有本级人大常委会 本级政府 上级主管部门 派出的政府机关或部门 如国务院常务会议可决定任命各部委副职领导 直属机关 办事机构等的正副职领导 县以上地方各级人大常委会根据本级政府首长提名 可决定任命本级政府秘书长 厅长 主任 局长 科长等领导职务 县以上各级政府及其部门的派出机关的领导人员 由派出它的政府机关及其部门决定任命 委任制适应首长负责制的要求 但选人视野狭窄 易受人为因素的影响 14 三 考任制考任制是由用人单位在符合规定条件的基础上 按照公开考试 择优录取的原则产生行政领导者的制度 考任制充分体现公平 竞争的原则 有助于广开才路 择优录用 有效防止任人唯亲现象 做到适才适用 但政治素质 道德品质 工作能力和实绩不易通过考试来确定 考任制比较适应于专业型行政领导者的招考 四 聘任制聘任制是用人单位根据工作需要相职务要求 采取招聘 竞聘方式 通过与应聘人员签订合同 协议等契约 来选聘某些人员在一定时期内担任一定行政领导职务的制度 聘任制的优点是 有利于双向选择 开拓选人视野 解决本地区 本部门人才短缺的问题 能有效地打破干部管理上的部门所有制 促进人才合理交流 有助于克服论资排辈和常任制中的弊端 聘任制主要适用于专业技术职务 基层行政职务的产生 15 三 行政领导职务的升降 一 行政领导晋升的主要原则1 坚持德才兼备 任人唯贤 注重工作实绩和群众公认的原则 对不同层次职务的晋升 应有具体的任职标准 2 应在国家规定的职数限额内晋升的原则 3 逐级晋升的原则 特别优秀的或者工作特殊需要的 可按规定程序破格或者越一级晋升职务 4 坚持公开 平等 竞争 择优的原则 16 二 行政领导职务升降的人员范围我国行政领导职务升降的人员范围 包括各级政府组成人员和非政府组成人员担任领导职务的公务员 1 县以上各级政府组成人员职务的升降 由同级人大及其常委会 人大闭会期间 依法进行 2 各级国家行政机关中担任行政领导职务的非政府组成人员 其职务升降由国家行政机关自身依法进行 几种具体情况 1 实行中央垂直管理的各级行政机关 行政领导的职务升降由中央政府主管部门负责 实行省以下垂直管理的 行政领导的职务升降由省政府主管部门负责 2 实行双重领导管理体制的国家行政机关行政领导 若以地方管理为主 地方政府在对行政领导进行职务升降时 要征求中央国家行政机关的意见 若以中央国家行政机关管理为主 中央国家行政机关在对行政领导进行职务升降时 则要征求地方政府的意见 3 派出机关行政领导人员的职务升降由派出机关任命 17 三 行政领导职务晋升的资格条件行政领导晋升职务 除应具备拟任职的基本条件外 还必须符合几条硬性的规定 1 年度考核定为称职以上等次 近两年年度考核为优秀或近三年年度考核确定为称职以上 2 下一级任职年限 晋升科 处级 司 厅 级正职 需分别任下一级职务两年以上 晋升科 处 司 部级副职 需分别任下一级职务三年以上 3 工龄及基层工作经历 晋升处级副职以上领导职务 一般应具有5年以上工龄和2年以上基层工作经历 晋升县级以上人民政府工作部门副职和国务院各工作部门司级副职 应具有下一级2个以上工作部门任职的经历 晋升地 市 级以上政府机关处级以上职务的 需有3年以上基层工作经历 4 文化教育程度 晋升科级正副职 应具有高中 中专以上文化 晋升副处级到正司级职务 应具有大专以上文化 晋升副部级职务 应具有大学本科以上文化 5 身体健康 能坚持正常工作 6 符合任职回避的规定 7 按照管理权限由有权机关根据具体职位需要规定的其他条件 18 四 晋升职务的程序1 职务晋升的程序 1 公布职位空缺与任职条件 民主推荐预选对象 2 对预选对象进行资格审查 产生考察对象 3 全面审查考察对象 择优提出拟晋职人选 4 按照管理权限由有权机关领导集体研究决定 并依法任免 2 竞争上岗的程序 1 公布职位 2 公开报名 3 资格审查 4 考试 5 演讲答辩 6 民主测评 7 组织考察 8 决定任命 五 行政领导降职的条件和程序行政领导降职的条件 一是年度考核确定为不称职的 二是不胜任现职又不宜转任同级其他职务的 行政领导降职后 其相对应的级别 工资档次也应降低 行政领导降职的程序 1 所在单位根据降职条件 确定拟降职人员 提出降职安排 并听取拟降职人的意见 2 任免机关领导集体根据拟降职公务员所在单位提出的意见 集体讨论作出降职决定 办理任免手续 3 若本人对降职不服 可在接到降职处理之日起三十日内向原决定机关申请复核 或直接向同级政府人事部门或作出降职决定机关的上一级机关提出申诉 19 四 行政领导职务的任免任免机关依据有关法律法规 在任免权限范围内 通过法定程序 任命或免除公务员担任某一领导职务的各项具体规定的总称 一 行政领导职务任免的主体和权限行使任免的主体 即具有法定任免权的任免机关 包括各级人大及其常委会 国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门 具体任免权限为 各级人大及其常委会任命或决定各级政府组成人员 各级政府组成人员之外的领导职务由本级政府任命 如市政府的副局长由市政府任命 其他公务员职务 包括非领导职务 由各级政府工作部门任命 20 二 行政领导职务的任免程序1 任职程序 1 提名 所在单位根据职位空缺情况提出拟任职人选 2 考察 任免机关人事部门对拟任职人选进行考核 3 审批 任免机关作出任职决定 4 发布任职通如 颁发任命书 2 免职程序 1 所在单位提出拟免职建议 2 任免机关人事部门或有管理权的党委组织部门审核 3 任免机关审批 4 任免机关发布免职令 并在一定范围内公布 三 行政领导职务的兼职规定我国公务员原则上实行一人一职 确因工作需要 经任免机关批准 公务员可在机关外兼职 但不得领取兼职报酬 21 第三节行政领导方式与行政领导艺术 行政领导行为是指行政领导者在一定的情境中 通过激励 沟通等方式 调动被领导者的工作积极性 以实现行政目标的行为过程 因而 有必要了解基本的激励理论 一 激励理论所谓激励就是影响人们的内在需求或动机 以加强 引导和维持行为的活动或过程 激励的实质就是根据职工的需要设置某些目标 并通过目标导向使职工产生有利于组织目标的优势动机 并按组织所期望的方式行动 有关激励的理论分为两类 一是内容型激励理论 主要研究 什么样的需要会引起激励 等问题 旨在了解人的各种需要 二是过程型激励理论 主要研究 激励是怎样产生的 为什么员工会努力工作 等间题 主要的激励理论有 22 一 需要层次理论 马斯洛在 人类动机理论 1943 一书中 提出了人类基本需要等级论即需要层次理论 他认为 人类从最低级的需要向最高级的需要发展 当某一级的需要获得满足后 这一需要就终止了其激励作用 人的需要从低到高依次为 1 生理需要 这是维持人类自身生命的基本需要 如衣食住等奉本生活条件的需要 这些需要尚未满足到维持生命之前 其他需要都不能起到激励作用 2 安全需要 当生理需要得到满足后 就会出现对安全的需要 包括对人身安全 就业保障 工作和生活的环境安全以及经济保障等 3 社交需要 就是希望获得友谊 爱情及归属的需要 希望得到别人的关心和爱护 希望与伙伴和同事和睦相处 人们之间社交需要的差别很大 它与一个人的性格 经历 教育 信仰有关 23 4 受到尊重的需要 指希望自己保持自尊和自重 并得到别人的尊敬 得到别人高度的评价 这种需要分为两类 一是要求力量 成就 信心 自由和独立的欲望 二是要求名誉和威信 别人对自己的尊重或尊敬 表扬 注意 重视或赞赏的欲望 自重的需要得到满足 会使人感到自信 有价值 有力量 有能力并适于生存 对世界有用 否则会使人感到低人一等 软弱无能 从而导致严重的沮丧情绪或神经质的倾向 5 自我实现需要 指促使自己的潜能得以实现的欲望 它是一种自我完成的欲望 即希望成为自己所期望的人 24 二 双因素理论 美国心理学家赫茨伯格在 工作的激励因素 1959 和 工作与人性 1966 两部著作中 提出了 双因素理论 又称 激励 保健因素理论 这一理论区分了两类影响人们工作的因素 一类是与工作环境和工作条件相关的因素 如公司政策与管理方式 上级监督 工资 福利待遇 人际关系 个人生活 地位 工作条件等 这类因素不具备或强度太低 容易导致员工不满意 即使充分具备 强度很高也很难便员工感到满意 因此 这类因素被称为 保健因素 或 维持因素 保健因素不能使人们在思想上产生满意感 不能直接起到激励员工的作用 但能预防员工的不满情绪 另一类是与工作本身和工作内容相关的因素 如成就感 自己的努力获得承认和赞赏 工作内容和性质 责任感 晋升 个人成长 这类因素具备后 可使员工感到满意 从而激发起人们在工作中的积极性和创造性 但员工感到不满却很少是因为缺少这些因素 因此被称为 激励因素 或称 满意因素 25 分析表明 保健因素之所以能导致人们的不满意 是由于人们具有避免不满意的需要 激励因素之所以能导致人们满意 是由于人们具有成长和自我实现的需要 这是两类性质不同 彼此独立的因素 赫茨伯格认为 满意的对立面不是不满意 而是没有满意 不满意的对立面也不是满意 而是没有不满意 保健因素是否具备 强度如何 对应着员工 没有不满意 和 不满意 激励因素是否具备 强度如何 对应着员工 满意 和 没有满意 因为人的心理成长取决于成就 双因素理论与需要层次理论有密切的关系 生理 安全 社交及自尊需要中的地位相当于保健因素 而自尊中的晋升 褒奖和自我实现需要等高层次需要相当于激励因素 26 三 强化理论哈佛大学心理学家斯金纳在动物实验的基础上提出了激励理论 该理论认为 人的行为是其所获刺激的函数 当某种行为的结果对其有利时 这种行为就会重复出现 当行为的结果不利时 这种行为就会减弱或消失 据此 管理者可以通过强化手段 营造一种有利于组织目标实现的环境和氛围 使组织成员的行为符合组织的目标 根据强化的性质和目的 可把强化分为两类 一是正强化 指奖励那些有利于组织目标的行为 以便使这些行为得到加强 重复出现 正强化的内容多种多样 如增加薪金 提升职位 对其工作成果的承认和赞赏等 二是副强化 指惩罚那些不符合组织目标的行为 以使这种行为减弱甚至消失 副强化包括批评 处分 降级等 有时不给予奖励或少给予奖励也是一种副强化 这种强化方式能从反面促使人们重复符合组织要求的行为 强化理论强调外部因素或环境刺激对行为的影响 有时也被称为行为修正理论 在管理工作中应用强化理论时 应遵循以下原则 1 依照人们的不同需要采用不同的强化措施 选准强化物是实现预期强化目的的关键 2 正强化应不定期 不定量地进行 而副强化应维持其连续性 3 及时反馈 使被强化者及时了解其行为后果 及时兑现相应的报酬或惩罚 4 以正强化为主 副强化为辅 27 二 行政领导方式 行政领导方式是指行政领导者在其活动过程中遵循的比较稳定的领导模式 按照不同标准 可分为不同的类型 一 按照行政领导者运用行政权力的不同方式或程序 分为 1 专断型行政领导方式 2 民主型行政领导方式 3 放任型领导方式 二 根据行政领导工作重心的不同 分为 1 重人式行政领导方式 2 重事式行政领导方式 3 人事并重式行政领导方式 28 三 行政领导艺术 行政领导艺术是行政领导者在领导活动中为达到一定的领导目标而灵活运用各种领导理论 方法而形成的技能和技巧 主要包括 一 授权艺术授权是指由行政领导者授予直接被领导者一定的权力 使其在领导的指导监督下 享有在本职范围内的处理事务的自主权 但事关全局目标 政策方针的主要权力不能全部授予 在授权过程中 应该遵循权责统一 逐级授权 视能授权 用人不疑 疑人不用 单一隶属的原则 此外 应该把授权和行政授权区分开来 行政授权是指法律 法规将行政职权及行政职责的一部分或全部授权给非行政机关的社会组织来行使的法律行为 二 用人艺术行政领导者在用人时要了解下属的具体情况 做到知其长短 用养结合 合理激励 奖励有度 具体说 就是要做到知人善任 任人唯贤 用人所长 敢用新秀 三 理事艺术行政领导者有条不紊地办事是一种艺术 现代行政事务非常复杂 多变 组织的领导者应该学会 弹钢琴 即领导者要全面地看问题 同时 应把间题分清主次和轻重缓急 最高行政领导者应该只抓重中之重 急中之急 只需要管理那些没有授权的例外的非日常事务 按照 例外原则 办事 29 同步强化练习题一 单项选择题1 我国公务员非领导职务分为 个职位等次 A 13B 8C 10D l22 重庆市市长的职位等次名称是 A 省部级正职B 省部级副职C 厅局级正职D 厅局级副职3 国