土地整理在土地资源可持续利用中的作用(精)

地政管理 土地整理在土地资源可持续利用中的作用 郑凌志 国土资源部土地整理中心 北京 摘 要 指出解决土地整理存在的问题 可采取增加有效耕地面积 质量数量并重 稳定和 拓宽投入渠道 加大新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费 专款专用 健全土地整理 法律法规 配套政策 规范土地整理项目管理 加强基础建设等措施 关键词 土地整理 土地资源 可持续利用 中图分类号 F 文献标识码 A 文章编号 1006 9399 0027 02 土地是重要的基础性资源 土地资源的可持续利用是实现经济社会可持续发展 重要的基础保障 在我国人多地少的特殊国情下 只有通过对有限的土地资源不断调 整优化利用结构和利用方式 满足人口增加 经济发展和生态保护等对土地资源日益 增长的需求 才能实现土地资源在代内 代际之间 不同产业 不同地区之间的可持续 利用 进入21世纪 我国土地资源可持续利用面临的主要问题即耕地减少 后备资源不 足 利用方式粗放 土地的利用率和产出率低 土地退化严重 生态质量下降 目前 我国 已进入全面建设小康社会新的历史阶段 随着工业化 城镇化进程的加快 生态环境 保护和建设要求的提高和人口增长对农产品需求不断增加 有限的土地资源 尤其是 耕地资源承载经济活动的压力进一步加剧 耕地保护面临的形势十分严峻 解决这些 问题 迫切需要不断调整和优化土地利用结构 改变传统的土地利用方式 逐步增强土 地资源对经济社会可持续发展的保障能力 土地整理是指在一定区域内 按照土地利 用总体规划的要求 通过行政 经济和技术等措施对土地利用状况进行调整 改造 提 高土地利用率和产出率 改善生产生活条件和生态环境的过程 是调整和优化土地利 用结构和利用方式的重要方法和手段 土地整理在实现土地资源可持续利用中的作 用主要表现在以下几个方面 1 土地整理是补充耕地的重要途径 耕地减少 后备资源不足 是制约我国土地资源可持续利用的重要因素 要达到 未来人口增加对粮食安全的要求 必须从数量和质量上保护耕地的生产能力 补充减 少的耕地 长期以来 耕地补充主要依靠开发宜耕后备土地资源 新中国成立后 历经 数十年几度大规模的开发 我国宜耕未利用土地资源无论是数量还是质量都有较大 幅度下降 现有宜耕未利用土地资源主要分布在东北和西北地区 受水热条件和生态 环境等诸多因素限制 开发难度大 因此 仅仅依靠开发宜耕未利用土地资源 在数量 和质量上都难以满足全国补充耕地任务的需求 而长期以来我国传统的土地利用方 式比较粗放 土地的集约利用程度低 在农村 居民点用地普遍存在用地超标 北方农 村居民点 空心村 多 南方农村居民点布局零散 现有农田中普遍存在着田块分割细 碎 田坎过多 道路沟渠不整 农田基础设施不完善 零星未利用地和废弃地多等粗 放利用的状况 在城镇 存量土地和闲置土地大量存在 土地利用效益不高 在工矿区 生产建设过程中挖损 塌陷和压占废弃的土地不仅造成大量土地的浪费 也给矿区生 态环境带来严重的影响 据测算 仅农村地区通过对农田和农村居民点整理可以补充 耕地的潜力约有9000万亩 工矿废弃地复垦成耕地潜力约2000多万亩 而且这些具有 整理潜力的土地资源数量多 分布广 自然条件限制少 实践证明 通过大力开展土 地整理不仅可以有效地补充耕地面积 提高耕地质量 而且可以改善生产和生活条件 降低生产成本 增加农民收入 因此 从长远看 土地整理必将成为今年我国补充耕地 的主要途径 2 土地整理是改善生态环境的措施 我国现有宜耕后备土地资源大部分分布在西北和东北生态环境比较脆弱地区 受技术经济条件所限 目前 开发宜耕后备土地资源的整体水平不高 开发不当对生态 环境造成的影响不容忽视 因此 在现有的技术经济条件下 严格控制过度开发宜耕 后备土地资源 减少开发在补充耕地中的比重 对生态环境的保护和建设十分重要 而我国待整理复垦资源具有分布广 自然条件好 便于普遍开展等优势 也是一项促 进生态环境改善的手段和措施 特别是重点工矿区的废弃地复垦工作 更是矿区生态 环境恢复和治理的重要基础措施 因此 在土地开发整理中坚持大力推进土地整理 积极开展土地复垦 适度开发宜耕后备土地资源的基本原则 对于改善和保护生态环 境具有十分重要的现实意义 下转32页 第5卷第2期 资源 产业Vol15No12 2003年4月 RESOURCES作者简介 郑凌志 男 国土资源部土地整理中心副主任 面应有科学的分工和有机的配合 这样才能保证公共服务的质量和水平 2土地行政的公共产品在数量和质量上必须进一步丰富和提高 首先 土地调查 的内容要根据新形势的要求进行补充 增加满足公共需要的新项目 其次 要改变现 行标准规程体系不配套 不规范的落后状况 采用国家统一的基础标准 健全配套的 技术规程 建立对财产安全具有影响的技术法规 最后更值得强调的是要使土地行政 真正做到可持续发展 就必须保持公共产品中土地信息的事实性 可靠性和现实性 3土地管理的法制建设必须加速 公共行政的根基在于法律法规和制度的建设 目前 土地法律体系不完整 不系统 缺位和越位的问题比较多 部门法律冲突带来 的地政分割管理的现象长期没有得到纠正 土地依法行政的基础应当是由根本法 宪 法 基本法 如行政法 民法等 普通法或部门法 如土地法及其配套的法规 条例等 组成的法律体系 现在土地行政立法的质量和速度仍然难以满足土地行政的需要 特 别是与实体法配套的程序法不足 下位法律法规的操作性不强 反映了公共产品质量 有待提高的现实状况 LAN D MANAGEMENT SYSTEM ASSESSMENT BASE D ON THE PUB L IC ADMINISTRATION CHEN G Y e Chi na Instit ute of L and S urvey and Plan Beiji ng Chi na Abstract The paper proposes the three sub system in land management system with the same level namely administrative enforcement of law public services and public products and clarifies further perfection and arrangement to the overall system of land administrative service And it als o puts forward s ome important problems such as numerical quality of public products acceleration of legality construction and etc K ey w ords public administration land management management system 上接27页 3 土地整理是促进土地集约利用的方式 我国人多地少 实现土地资源的可持续利用 必须把资源的集约利用放在首位 土地整理的重要功能是对已利用和利用不充分的土地 按照土地利用总体规划确定 的用途进行调整和改造 使土地资源的利用更加充分 结构更趋合理 近几年来 各地 的土地整理实践表明 在农村通过大力开展 田 水 路 林 村 综合整治 农田向规 模经营集中 农村居民点向中心村和小城镇集中 乡镇企业向工业园区集中 的土地整 理模式 优化了农村土地利用结构 有效地提高了农田和农村居民点用地的集约化程 度 土地利用率的提高在很大程度上带动了土地产出率的提高 同时 土地整理也为 实现规模经营 降低生产成本 增强产品竞争力 改善农村的居住环境创造了条件 土地整理对实现土地资源可持续利用具有十分重要的作用 在实施可持续发展 战略中有着很大的发展空间 但是 在事业发展进程中也面临着挑战 主要是随着人 口持续增加 国民经济快速发展对耕地的需求不断加大 为实现耕地保护目标 通过土 地整理补充耕地的任务更加繁重 土地粗放利用的观念在短期内还难以转变 重开发 轻整顿和复垦 重数量 轻质量和生态 的问题比较普遍 引导土地开发整理向内 涵挖潜 集约利用转变还需要做出艰苦的努力 生态环境建设对土地整理的要求不断 提高 使土地整理的成本增加 在投入机制尚不完善 资金缺口较大的情况下 土地整理 的难度进一步加大 解决这些问题 一是要坚持始终把增加有效耕地面积 改善农业生产条件和生态 环境作为土地整理的重要任务 坚持集约挖潜 全面提高土地的利用率和产出率 坚 持 数量 质量并重 兼顾生态 在增加有效耕地面积的同时注重耕地质量的提高 正 确处理好土地整理与生态环境保护和建设的关系 坚持土地整理与基本农田建设相 结合 以建设促保护 二是要稳定和拓宽投入渠道 探索完善土地整理经济运行机制 按照 取之于地 用之于地 的原则 加大新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费 的收缴使用管理 做到收缴到位 专款专用 提高使用效率 按照 谁投入 谁受益 的原 则 建立适应市场经济要求的利益分配机制 吸引社会更多资金投入土地整理 推进土 地整理的产业化 三是要健全土地整理法律法规 尽快制定 土地整理条例 修订 土 地复垦规定 完善土地置换 土地整理新增耕地指标折抵等配套政策 逐步形成适 应市场经济体制要求的专项法律法规体系 四是要完善制度 规范土地整理项目管理 逐步形成土地整理按规划确定项目 按项目进行管理 按设计组织施工 按进度安排 资金 按效益考核验收的项目管理规范体系 五是要加强基础建设 全面开展土地整 理的资源调查 评价和监测 完善土地整理标准体系 加快实用技术的开发和推广 健 全专门机构 加强人才培养 全面提高土地整理专业队伍的整体素质 FUNCTION OF LAN D ARRANGEMENT IN SUSTAINAB L E USAGE OF LAN D RESOURCES ZHEN G Ling2zhi L and A rrangement Center of the Mi nist ry of L and and Resources Beiji ng Chi na Abstract S olving the problems occurring in the land arrangement can adopt the methods of increasing the area of arable land and its quality and quantity stabilize and broaden the conduits of investments increase the fees of com pensated land application for new construction projects and the fees of land s cultivation The law and regulation re