消防安全社会化管理的责任良性互动机制

消防安全社会化管理的责任良性互消防安全社会化管理的责任良性互 动机制动机制 如前所述 单位是自身消防安全管理的责任主体 同时其 责任又不能绝对局限于自身私权作用的范围之内 基于消防安 全的公共性要求 单位有义务在其能力范围内承担相应的消防 安全社会责任 因此 责任主体和社会责任的认识成为 61 号令 立法起草的基础理念 接踵而至的是 在此基础上 国家行政 权在单位消防安全领域又如何定位 如何配置呢 这是一个值 得深思的问题 国家行政权在传统消防管理领域实行的是包揽 式直接管理 管理与监督 行政管理与单位自身管理界限模糊 消防行政管理和监督几乎等同于对消防安全重点单位一对一的 死看死守 把国家行政公权的行使变成为对社会小部分单位私 权的守卫 随着单位 尤其是企业 市场主体地位的明确 国 家行政管理由微观管理转向宏观管理 由直接控制退向间接调 控 单位管理逐渐走向充分意义上的自主管理 消防安全管理 同样如此 因此 61 号令自起草论证时就面临着行政权通过规 章制度干涉单位自主管理 尤其是企业自主经营管理的质疑 其实 这些顾虑的产生主要源于对消防安全社会化管理 尤其 是单位与政府 包括相关部门 在消防安全中的责任机制认识 含混所致 消防安全作为一种公共产品 事关社会每一成员 无论是组织还是个体 具有极强的公共性与公益性 整个社会 消防安全的提供绝非某一政府或某一行政部门 某一个单位或 个体单枪匹马能完成的 它需要以政府为主导 动员全社会各 方力量形成社会合力予以系统化协作方可能实现 消防安全社 会化的前提是明确各参与方 主要是单位与政府及其部门 的 职责义务 并相互制约 相互协作 相互推动 形成责任良性 互动机制 所谓机制 原指机器的构造和工作原理 后泛指一个工作 系统的组织或组成部分之间相互作用的过程和方式 消防法与 其他法一样 客观存在消防法律体系的构成 结构与运行原理 必然有一个 或几个 性质不同的机制贯穿其中 就消防安全 责任领域而言 构建各责任主体之间良性互动机制是消防法律 机制的下位延伸 是消防法治的客观要求 在该互动机制中 政府 含行政机关 与单位这一对相对方的责任互动是其重要 组成内容 它意味着政府及其部门与单位的消防安全责任与其 说是一个相互分离或者孰轻孰重的问题 毋宁说是一种相互促 动的关系 也就是说两者应同举并重 不能顾此失彼 片面强 调一方责任 同时 双方责任不是静止 对立的 而是相互制 约 相互增进 能动发挥作用 共同促进单位及社会消防安全 的良性发展 在此 可以借用经济学的两个基本理论帮助我们 认识建立消防责任良性互动机制的必要性 其一 市场失灵论 按经济学家的观点 市场失灵论点指 认为当出现市场失灵时政府可以具有经济作用的理论 而市场 的失灵 主要是指由于许多因素使市场在资源配置方面呈现出 低效率运行的一种非理想状态 迄今为止 市场是资源配置中 可供选择的最优方式 但市场不是万能的 市场由于其内在的 经济人自私的动力 非计划的安排 短期的目标定位等因素 它总会产生自身无法克服的缺陷 如公共产品缺位 负外部效 应 信息不足或信息偏差 巨额交易成本等等 这些缺陷在消 防安全领域同样大量存在 如社会消防安全提供不足 单位在 与相关的人消防安全事项上自私自利 损人利己 只产生负外 部性不产生正外部性 整个社会消防安全信息缺乏 或者某些 单位对火灾隐患隐而不报 剥夺公众知晓权 以及各单位在消 防宣传 培训 火灾隐患整改等方面各自为政 造成社会资源 浪费 等等 市场失灵是国家干预市场的现实基础 即使是在 市场经济条件下 由于市场失灵的客观存在 国家公权从市场 的退出也是有序退出 而非全面放弃 是有所为 有所不为 而非无所作为 是适当 均衡干预 而非亚当 斯密之所谓国家 只充当 守夜人 之角色 即国家的公权只停留在发生违法行为 的事后制裁或事后救济上 事实上 现代行政权也正经历着 既扩权又削权 放权 既限权 控权又参权 分权 还权的复 杂演变 那种认为市场经济条件下国家通过行政立法干预单位 自身的消防安全管理是侵犯单位自主权的想法过于狭隘 片面 是在我国社会主义市场经济建立初期对私权保护意识的倡导过 程中走向泛化和另一极端的表现 单位作为市场经济的主体 既是市场动力又是市场缺陷的制造者 通过制定法律规范来明 确其消防安全管理责任及社会责任 约束其在消防安全领域极 端自利的动机和行为 使其趋于遵守消防义务并与其他市场主 体 政府合作 这应当是行政公权发挥其价值与功能所在 此 外 对于单位在市场机制中自发 盲目 感性的消防行为而言 政府自身拥有专业和信息优势 而且社会主义国家的政府应当 是各个市场主体的代表 应当以追求公共 长远利益为己任 因此政府包括有关部门通过立法对单位消防管理的职责予以进 一步明确 对其管理要求予以细化 进行合理干预 指导具有 远视的优势 可以弥补市场主体的短期性目标定位缺陷 因此 政府 包括行政机关 制订法律规范性文件进一步明确单位在 自身消防安全管理的责任以及消防安全社会责任 用法律手段 界定其责任范围 是国家通过行政权力克服因市场失灵而给消 防安全带来的种种消极行为的必然对策 其二 政府失灵论 正如市场不是万能的一样 政府同样 也会失灵 对政府失灵的一般认识是指导政府的局限性 政府 失灵以政府有限理性假设为前提 政府有限理性的基本含义是 指政府是由个人组成的 个人理性在认识社会生活方面存在着 很大的局限性 人不可能完全洞察并精确计算社会发展的各种 变数的 因此 政府的理性也是有限的 有限理性的认识与前 述之国家万能 或称政府万能 认识针锋相对 它认为政府不 可能是无所不能的 即使是一个 好政府 也有政府自身的缺陷 也会出现决策失误 运行效率低下 提供信息不完全 干预过 度等情况 事实证明 有限理性假说比之于国家万能观点更符 合客观实际 政府失灵与市场失灵一样 是一种客观存在 造 成政府失灵的原因很多 如信念不对称 决策成本过大 决策 智慧限制 决策的自我利益约束 以及行政偏好等等都可能引 起政府失灵 认识到政府理性的有限性和政府失灵的可能性 就不应再出现全能国家状态下将单位 公民变成一个毫无主动 性的管理对象 消极被动地按部就班履行国家指定的消防行为 的局面 而应在通过法律的制度安排理清双方在诸如消防安全 等具体领域的责任的界定均衡配置相应权利 发挥单位的能动 的作用 自觉履行安全义务 以自身积极的作为实践并探索更 为科学的管理模式 并及时反馈公众信息 使政府集思广益 顺乎民意 促进权力运行与责任承担的优化 弥补政府失灵而 可能造成的消防安全领域管理的低效率 从而改变长久以来消 防安全单纯依靠政府或某一部门的局面 从立法角度构建消防安全责任的良性互动机制具有以下几 个方面的功效 1 增加了消防安全的预见性控制 消防传统行政权的控 制过多地注意事后或事中的救济 对预见性控制 尤其是单位 自身消防管理的预见性控制一直没有一部专门 系统的法律规 范文件予以关注 虽然近几年来 消防行政执法机关不断强化 行政执法力度 加大对消防违法行为的制裁 但是火灾事故的 上升势头并未得到有效扼制 这是因为 消防安全问题的增长 总会超过消防行政执法机关的承载量 也就是说 消防行政执 法机关所需资源的配备 如警力 执法手段和执法措施等 总 是赶不上消防安全形势的需要 如果对单位等安全责任主体自 身的行为不予以先期的引导 规范 面对无孔不入 无处不在 的消防违法活动 只靠消防行政机关的执法监督 只能是杯水 车薪 挂一漏万 只有从责任源头明晰单位等安全主体的职责 义务 为规范和加强单位自身管理提供法律依据 在立法上增 加消防安全的预见性控制 才能在消防安全问题的治理中事半 功倍 弥补大而化之的普法宣传不能完全将权利 责任意识植 入单位 公民头脑中的遗憾 2 矫正政府及其部门在消防安全领域的权力错位 根据 权利义务对称性原则 明确单位自身消防安全管理的责任的同 时也应明确单位消防安全自我管理的权利 单位自身消防安全 管理责任不明 同时意味着其消防安全自我管理的权利模糊 这使得行政权力在干预单位的消防安全管理时处于一种弹性 乏范的状态 对消防行政执法权来说尤为如此 实践中 权力 任由权力主体伸缩 而其伸缩的尺度 往往与权力主体利益之 取丧相应 利之所在 其权力无限伸张 利之所失 则权力萎 缩至无 缺乏规范制约 消防行政执法实践中部分地方支队 大队为列管单位的管辖划分扯皮不清的现象即源于此 此外 单位消防安全管理的权利 责任的缺位或含混还会导致权力错 位的另一种情形的发生 即使权力推定成为可能 权力不得推 定 应是法治的一条基本原则 但现实中的权力缺席和权利缺位 含混使权力推定不可避免 一些行政部门往往在消防安全治理 中 推定法外权力 越位行政 滥用权力 粗暴干涉单位内部 管理 甚至包办代替单位的自主决策 人为造成消防安全环境 治理的无序 混乱状态 当然此类问题的产生有多方面原因 但就制度安排的角度而言 主要在于单位自身责任的法律设计 不明或不具体 3 为建立新的消防安全社会化管理机制奠定了基础 我 国社会主义市场经济建设虽已初具成效 但市场发育仍不充分 政府行为也尚待优化 在行政权力领域 存在变革社会中行政 权威的相对削弱和法治环境尚未确立的现实矛盾 因此 消防 安全社会化管理的社会基础十分薄弱 目前 现有的行政执法 监督管理模式正在经历势在必行的变革 从对消防安全重点 单位一对一 包揽式定期监督检查的方式改变为扩大消防安全 重点单位范围以及执法监督面 进行抽样式监督检查模式 优 化消防执法监督行为 提高行政执法的实效 强化消防执行的 辐射功能 以最大幅度缓解消防行政执法资源配备不足与消防 安全形势发展的需求之间的矛盾 应当看到 此项改革的基础 和前提在于单位 公民的消防安全自我管理的责任意识和能力 的提高以及由此而形成的良好的消防执法环境 只有在单位或 个人明了自身消防安全责任并积极履行义务的现实基础上 消 防行政执法监督模式的变革