寻求行政诉讼和解在法律规范上的可能性

1 / 21寻求行政诉讼和解在法律规范上的可能性【摘要】 行政诉讼不适用调解，但行政诉讼法并没有禁止行政诉讼和解。行政裁量是行政诉讼和解的规范基础。基于实践的需要，可以在不修改行政诉讼法前提下，通过法律解释的方法，借用民事诉讼法的相关规定以支持行政诉讼和解，并使之成为其合法性的法律依据。 【英文摘要】Mediation is inapplicable in administrative procedure, but reconciliation in administrative procedure is not prohibited by Administrative Procedure Law. Administrative discretion is the criterion foundation of reconciliation in administrative procedure. Due to the practical needs, without modifying Administrative Procedure Law, reconciliation in administrative procedure can be valid as a result of legal interpretations of the relative regulation of Civil Procedure Law, which makes it legitimate as a legal basis. 【关键词】行政诉讼；调解；和解；行政裁量 【英文关键词】Administrative procedure; 2 / 21mediation; reconciliation; administrative discretion 【写作年份】2016 年 【正文】 一、引言 中华人民共和国行政诉讼法第 50 条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。 ”在行政诉讼法施行的早期，这一规定被一些学者们提炼成为行政诉讼法基本原则之一，即“行政诉讼不适用调解” 。1但是，行政诉讼中当事人之间是否能够就争议进行和解， 行政诉讼法没有禁止性规定。然而，在多年来的行政诉讼实践中，法官们却一直明里暗地做着“协调” 、 “庭外和解”等活动，有的法院还专门制定行政诉讼“协调”工作的指导性意见。2据报道，有的法院通过“协调”方式结案的行政诉讼案件已高达 90%。3不过，法官们心里都非常明白，这些“协调” 、 “庭外和解”等活动是没有法律依据的，之所以用“协调” 、 “庭外和解”等字眼，是因为要规避行政诉讼法的禁止性规定。尽管这种活动的合法性在行政诉讼法的效力时空中显得相当可疑，但法官们仍然在不停地寻找时机，尝试着用“协调” 、 “庭外和解”等方法解决手中的行政案件，尤其是在被告可能败诉的行政案件中，使用“协调” 、 “庭外和解”等概率更高。这一切的所作所3 / 21为都是因为存在着刚性的“客观需求” 。 XX 年 2 月 1 日最高人民法院发布的最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定正式实施。从产生的背景看， 撤诉规定显然是回应政治需求的产物，它并没有为当下盛行于行政诉讼实践中的“调解”提供合法性依据。我以为， 行政诉讼法明确禁止在行政诉讼中适用“调解” ，最高法院无论如何都不可能在行政诉讼法的某个条款中解释出行政诉讼可以适用“调解”之立法本意来，且读遍撤诉规定 ，我们难以找到其中有“调解”或者相近之类的文字。如果我们真的想为解决行政诉讼案件寻找裁判之外的另一途径，那不为行政诉讼法所禁止的“和解” ，倒有可能成为我们选择的对象。 “和解”是中华人民共和国民事诉讼法确立的解决民事争议的一个法律制度。4行政诉讼法是民事诉讼法的一个“特别法” ，如果我们能够借用法律解释方法在两个法律之间构筑起一个管道，那么今天行政诉讼诉讼实践中所遇到的难题之一能否和解可能能够获得比较好化解。所以，下面将要论证的基本观点是：行政裁量是行政诉讼和解的规范基础。在不修改行政诉讼法前提下，通过法律解释的方法，借用民事诉讼法的相关规定以支持行政诉讼和解，并使之成为其合法性的法律依据。4 / 21二、强制与合意之间的紧张与消解 在国家治理中，权力对权利的强制历来是国家统治的基本手段之一，不管是民主国家还是专制政体，统治者在治理过程中是从不放弃这一手段的。行政作为国家基本职能之一，其实现的基本路数也是如此，无论是在“管得最少的政府就是最好的政府”年代里，还是在“政府该做的必须做好，不该做就不能做”的当下。虽然这一手段使社会秩序稳定成为一种常态，但局部时段社会秩序的“变态”也让所处的那个时代的人们支付了沉重的代价，其中的原因之一大概与国家的强制过度有关。 “有一个说明是在经验基础上可以提出的理论：只有这样一种法律秩序，它并不满足这一利益而牺牲另一利益，而是促成对立利益之间的妥协，以便使可能的冲突达到最小限度，才有希望比较持久地存在。只有这样一种法律秩序才能在比较永久的基础上为其主体保障社会和平。 ”1所以，统治者在一定程度上与被治理者进行合意，可以避免社会秩序的过度恶化，惠及于芸芸众生，也使统治者自己受益。 “强制”的行政法 中国传统文化上奉行“国家本位” ， “皇权”独傲众生；即使帝王们有“民为贵，社稷次之，君为轻”之觉悟，5那也是为了加固自己的皇权而已。在上个世纪 50 年代5 / 21之后，尽管国家政治体制已经“改天换日” ，但这一历史文化现象却没有获得根本性的改观。其中的原因政治学家、历史学家、法学家们都已经有过许多精辟的论断，这里不再复述。所以，在以苏联行政法为样本下建立起来的中国行政法中，因国家主义的高昂与激荡，行政机关与行政相对人之间关系的不对等性一直是构建行政法制度的逻辑基点。尽管迟至上个世纪 80 年代初，我们绝大多数人还不知道行政法是一种什么样的法律，但是这种思想观念的基因却一直流淌于国家行政的血脉之中。我们不愿意承认某种自然属性的“自由” ，导致了国家权力被推崇到了个人之上，此种做法与国家主义的精神神通暗合。正是在这样的经验基础上，行政法其实我们所有的法都被当作了国家治理的工具。 这种不对等性确保了行政机关在行政中的优势地位，可以强制行政相对人履行行政行为所设定的义务，可以单方面通过意思表达引起、变更和消灭行政法律关系。 “如果处处都讲共同意志，事事都得征得相对一方的同意，行政机关才能行为，那么社会马上就会陷入瘫痪。这种想法是荒唐的。 ”2的确，在国家主义视野中，除国家之外不可能存在可以与国家“讨价还价”的组织与个人。时至上个世纪 80 年代末 90 年代初中国行政法理论架构初步形成时，这种思想观念也就随之被接纳到其中，成为它的基础理论6 / 21之一。 在这样的行政法理论框架中， “强制”一直是其理论背景上的厚重底色，在其所映衬的行政法制度中强制要素可以说四处可见。如将行政机关作出的行政行为推定为合法，具有执行等法律效力，除非“重大且明显违法”因素的存在。即使行政相对人不服行政行为提起行政救济，也必须先履行该行政行为所设定的义务，除非有法律规定的另外情形。等等。之所以有这样的行政法制度安排，是因为以国家强制力为后盾的行政权基于公共利益的需要，理所当然地要求行政相对人服从旨在形成良好的行政秩序的各种规则体系。行政法必须具有“强制” ，否则行政机关就不可能完成行政法的任务，问题是，我们一直在过度地诠释“强制” ，并据此创设了许多不尽合理的制度。 “合意”的行政法 现代行政法中因民主、宪政理论与实践的发达，国家主义的张扬态势有所收敛。6随着行政相对人主体地位的复归，行政机关与行政相对人之间关系的不平对性也渐渐消减，基于传统行政法理论构建的各种行政法制度或迟或早地发生了合法性危机。同时，在现代行政法中，法律授予行政机关行政权中的裁量成份比重越来越大，以至于行政裁量构成了现代行政权的核心，现代行政法的许多制度无不围绕着行政裁量而展开。行政机关利用行政裁量可7 / 21以自如地应付行政过程中各种疑难杂症，但也诱惑了行政机关做了许多背离行政目的、原则的“坏事” ，加重了行政合法性的危机。 20 世纪中叶世界范围兴起的“行政程序法典化”运动，在一定程度上缓解了这一行政合法性的危机。我国自上个世纪 90 年代起也试图挤入这场运动，从中寻找解决我国行政合法性危机的良方。 行政处罚法 、 价格法以及21 世纪初的行政许可法等引入行政听证制度，都可以看作是这种努力的具体化。行政程序的功能在于它弱化了传统行政法的“强制” ，并试图抹平它的“不对等性” ，消除行政机关和行政相对人之间那种时常出现的剑拨弩张气氛。通过行政程序，行政机关和行政相对人可以“协商”地讨论行政权应当如何行使，甚至可以就行政权的内容达成合意，形成共识重叠，以提升行政活动为行政相对人可接受性的程度。日本大桥洋一教授也有类似的看法：“在德国的行政实务中，行政机关在决定作出行政行为之前，经常在行政与私人之间进行意见的交换。在我国，也经常可以看到行政机关在决定作出之前，为了使私人能够遵守该命令而同私人进行协商的现象。 ”3(P7)在另一方面合意可以被看作是国家对异议的一种制度化处理，消减异议对当下秩序的冲击力，使异议的威胁收缩在国家可以容忍8 / 21的限度内。 兼容了“强制”与“合意”的行政 尽管如此，现代行政法中针对行政相对人的国家强制仍然存在；没有这样的国家强制，社会基本秩序的确可能难以维持，也正是这样的强制，使得现代行政法在性别上仍然归属于公法，它并没有因为吸收了合意而变性为“私法” 。作为一种法律发展的趋势，公、私法之间发生的这种现象，是因为公法已看到了自己在调整社会关系的功能上正在弱化，从而向私法求援所致的结果。私法在功能上所具有的柔性，可以软化公法的刚性功能，从而使得作为公法的行政法满足了主体意识已经恢复且正日益增强的行政相对人的要求。 行政法对私法功能的吸收，并没有融合两者之间的界线。我们还是可以清楚地看到， “私法的出发点，粗略地说，是自利优先的行为；而行政法与此不同的出发点是公益优先行为。 ”4(P5)不过，一个不可逆转的趋势是，私法中的“合意”对行政法的影响越来越大，比如行政合同已牢牢地嵌进了现代行政法学理论体系，且它的适用范围也在不停地扩展。7由此，在现代行政法中强制与合意这一紧张关系始终存在。 当我们不能抹去现代行政法中的强制和合意这两个特性时，就必须认真对待解决行政争议方法上的选择或者9 / 21由此可能会引起的变革。在单纯的“强制”行政法之下，作为引起行政争议主因的行政行为一旦摆到法官前面，在法官的思维逻辑中，它要么合法，要么违法，没有第三条道路可循。8在这种司法审查判断基准的“二元结构”中，通过“合意”解决行政争议是没有合法空间的。但是，如果我们把行政裁量纳入观察范围时，我们的视野可能会蓦然大开：行政行为在合法与违法之间还存在着一条长长的灰色地带，正是这一个灰色地带，使我们在解决行政争议方法上，摆脱了非此即彼的选择，第三条道路和解便豁然在我们的脚下延伸出来。9 三、 “调解” 、 “协调”与“和解” 在行政诉讼体制度内探索解决行政争议的多元机制是一种现实的需要，这种需要多少反映出行政诉讼法存在着某种滞后性。但是，在行政诉讼法不作修改的前提下，我们的探索脚步不能走得离它很远，使它无法顾及我们行走的方向。如前所述，现代行政中行政裁量的大量存在，已为我们寻找解决行政争议的多元机制提供了可以获得支持的“事实”依据，现在的问题是，在给定的法律框架内，哪一种解决行政纠纷机制与行政诉讼法的规定最相宜，并使之为我们寻找解决行政争议的多元机制提供“法律”依据？ 被禁止的“调解” 10 / 21自 1990 年 10 月 1 日行政诉讼法施行以来，在行政诉讼中出现的居高不下的撤诉率一直为人们所诟病。10在一件件行政诉讼撤诉案件的背后究竟发生了什么样的故事，局外人，即使是行政诉讼的当事人有时也往往不得而知的。但是，谁都能依生活常识想象在法庭内外所发生的一些事情，而这些事情围绕着“调解”所发生的在当下法律规范上却是难以找到合法性依据的。 我们知道， “调解”是民事诉讼法中一个法定的纠纷解决制度。111982 年中华人民共和国民事诉讼法 ）第 3 条第 2 款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法的规定。 ”由此可以获得一个结论：在民事诉讼法中，人民法院审理行政案件是可以“调解”结案的。但是，1985 年 11 月 6 日最高人民法院发布了关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知 ，它规定“经济行政案件不应进行调解” 。121987 年 7 月 21 日最高人民法院在关于审理经济纠纷案件具体适用(民事诉讼法(试行)的若干问题的解答中，再次就经济行政案件不适用调解明确作了规定。13在这里，我对这两个司法解释是否符合民事诉讼法规定不展开讨论，但一个不可改变的立法事实是，1989 年制定的行政诉讼法第 50 条写上了“人民法院审理行政案件，不适用调解” 。至此， 行政11 / 21诉讼法将“调解”拦在了法庭之外。 至少从 1990 年 10 月 1 日起，法院对行政案件进行调解是违反行政诉讼法的。这是任何一个法官无论他的法律知识背景如何都不需要经过复杂的法律解释方法就可以获得的办案准则，但是， “调解”仍然时隐时现于各级法院的法庭内外。对于这类现象，姜明安教授指出：“行诉法禁止法院调解，但行诉法并不禁止法院外的其他第三人，如行政机关的上级机关、社会公益组织、或律师等，对行政诉讼双方当事人进行调解。行诉法禁止法院审理行政案件时调解，但行诉法并不禁止法院在非审理行政案件时进行调解。而且，行诉法规定的“不适用调解” ，其立法原意是不能以调解书结案，而并未排除法院通过对案件事实、证据及法律的分析影响争议双方和被告受此分析启发而自觉改变被诉具体行政行为和原告受此分析启发而自愿撤诉。 ”14姜明安教授这一解决问题的方案显然是想缓和行政诉讼的实践与法律规定之间的紧张关系，但他也明确肯定“行诉法禁止法院调解” 。至于新近最高法院颁布的撤诉规定也不能为行政诉讼“调解”解禁，因为最高法院没有权力修改行政诉讼法 。 无根基的“协调” 法院因为诸如“政治”等因素作用，有时它并不当然一定会“依法”办案。在法院看来，既然行政案件不能12 / 21调解，那么“协调”解决行政争议在当下法律上至少是没有明示的否定性规范。所以，在最高法院或者一些省、市高级法院的默许甚至公开鼓励下，各级地方法院便将“协调”当作一条行政诉讼的潜规则，作为解决一些疑难杂症式的行政案件的良药妙方。15更为重要的原因是，以“协调”这样的方式了断行政争议，有时可以使法院、原告和被告三方利益获得最大化，也契合了我国的诉讼文化与传统。 为了寻求“协调”的合法性，一些行政法学者们开始为“协调”辩护，并出示了如下若干理由：行政裁量的存在是行政诉讼案件得以“协调”的法律基础。16行政诉讼法第 51 条规定，被告改变具体行政行为，且原告同意并申请撤诉，是否准许由法院裁定。这是都是“协调”的法律依据。17除此之外，还有从诉讼文化、法律传统、当下国情、政策导向等方面，陈述行政诉讼“协调”的正当性。18 但是，上述理由并不能完全回答如下几个问题：行政裁量的空间并不是行政权自由翱翔的“天空” ，行政裁量附有公正作为义务乃是行政法学人皆知的基本规则。所以，通过行政机关和行政相对人之间的合意，以消解行政机关裁量所随附的强制性的公正作为义务是否具有可得性仍然13 / 21是令人生疑的。如果行政诉讼法第 51 条的规定内含有“协调”之意，那么它与行政诉讼法第 50 条关于“人民法院审理行政案件不适用调解”的规定之间构成了同一法律文本内的法律规范冲突。这显然不是当时立法者的本意。 行政诉讼法第 51 条应当解释为：在行政诉讼中，行政机关认识到被诉的具体行政行为违法，依职权作出改变。它是“有错必纠”政策的法律化。所以，立法者在这一法律规范中丝毫没有表达出允许行政诉讼“协调”之意。唯有这样的解释，才能在内容上与行政诉讼法第 50 条规定相兼容。 所以，如果把“协调”等同于“调解”的另一表述，那么“协调”仍在行政诉讼法所禁止的范围内；如果把“协调”理解为有别于“调解”的一种纠纷解决机制，那么它是“无根基”的，更何况在诉讼法上，根本没有所谓的“协调”之说，本质上，它是我们中国人为了规避法律禁止性规定而显现出来的一种“聪明才智”罢了。所以，张君劢先生曾说过：“中国人太聪明，因为太聪明，纸上的黑字，实在不够拘束他们，无论条文如何的束缚，他总有他的巧妙方法来遁逃于宪法之外，所以犹之乎纸上画刀，丝毫无补。 ”5(P7) 受冷落的“和解” 其实，诉讼法上的“和解”制度，才是我们真正值14 / 21得关注的，但与“调解” 、 “协调”相比，它明显受到了冷落。 “和解”是当事人之间在法庭之外通过“合意”了断他们之间的法律争议，所以，只要在法律上存在可以“合意”的空间，那么在法律程序上就有“和解”的可能性。 我们知道，尽管在行政裁量中存在着这样的“随附的强制性公正作为义务” ，但是只要这种“随附的强制性公正作为义务”没有将行政裁量空间收缩为零，那么行政机关和行政相对人之间“合意”的可能性仍然存在。日本南博方教授也认为：“高权性的行为，只有在有法规依据,并且适合法规而作出时，在这种限度内才是合法的，而不是由于其与当事人达成的合意之意思及意见一致而合法。根据当事人的合意的法律之具体化，除法律特别允许的情况外，意味着客观的法规之排除。 ”6(P102)这一“合意”的法律空间，为行政诉讼中的“和解”提供了生存条件。XX 年肖扬院长在全国高级法院院长座谈会上明确指出：“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律、不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式促使当事人和解。 ” XX 年 1 月 15 日最高人民法院发布关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见 ，再次提出了要“探索构建行政诉讼和解制度” 。由此可见，在行政诉讼中设立和解机制，也是最高人民法院一直欲破行政诉讼困境的一种努15 / 21力。 四、路在何方？ 那么，行政诉讼和解之路应当从何处起步呢？在行政诉讼法没有修改之前，我的首选方案是可以通过法律解释方法，从现行法律规范体系中寻找合法性依据。 也许是因为我们苦于“无法无天”久矣，所以，在过去 30 年中我们对“立法”的崇拜可以说已经达到了登峰造极的地步， “立法” 、 “修法”成了我们解决社会问题所制定的方案中不可缺少的关键词。在国家治理中一旦出现什么难以解决的问题，我们总是首先想到立个什么“法” ，或者修改哪个“法” 。19如果在国家基本法律体系尚未健全时提出这样的“建设性意见”还具有一定合理性的话，那么在今天仍然遵循这样的解决问题之路径，就极为不当了。法律并不是万能的，法律需要稳定，变来变去的法律是没有权威性的，稍有法律常识的人都能接受这个命题。所以，为了确保法律的稳定性，我认为，当需要新的法律规范来调整社会关系时，我们首先应当借用法律解释方法从现存法律规范中寻找答案，而不是动辄立法、修法与废法；只有当法律解释方法不能给出答案时，立法、修法或者废法的条件才成就。解释法律的任务首先应当交给法官们尤其是最高法院的法官来完成，因为“法官不是机械地适用普遍性的规范，而是通过大胆的解释进行法律16 / 21规范的创造。 ”法官在解释法律时，他应当“从规范文本出发却又并不完会受制于文本。 ”7(P223)如果我们想真心实意地建一个法治国家，那么法官必须要有从事法律解释的制度空间与保障机制。 行政诉讼的和解制度是可以在不修改行政诉讼法的前提下确立于行政诉讼之中，其基本方法是法律解释。这一法律解释的基本理路是： 12000 年最高人民法院发布实施的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 97 条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。 ”这一司法解释将我们解决问题的思路引向了民事诉讼法 。也就是说，行政诉讼和解的法律依据我们可以从民事诉讼法中寻找。 2 民事诉讼法第 51 条规定：“双方当事人可以自行和解。 ” 该法第 85 条又规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。 ”据此，我们可以看到民事诉讼法建立了“民事诉讼调解”和“民事诉讼和解”两种解决民事争议的法律机制。前者是在法院主持下双方当事人协商解决争议，后者则是在法院不在场的情况下由双方当事人自行协商解决争议。因为行政诉讼法明确禁止行政诉讼17 / 21调解，所以，留给我们可以解释的法律空间是，以司法解释 98 条的第 97 条规定为媒介，把“民事诉讼和解”制度导入行政诉讼中，以满足行政诉讼的需要。 3虽然行政诉讼案件与民事诉讼案件之间具有不同质的属性，但是在诉讼和解上，我们仍然可以将民事诉讼法的相关制度导入到行政诉讼法之中。我的理由是：行政裁量空间的存在以及行政程序观念的普及化，行政机关与行政相对人之间平等地位已逐渐为现代行政法所认同。20世纪以来现代行政中发出来的“给付行政” ，使行政机关不再是仅仅以一个管理者而同时也是一个服务者的身份面对行政相对人，两者之间的平等地位更加显著。作为民事特别法的行政诉讼法，在行政诉讼法没有规定的情况下，适用民事诉讼法的相关规定，在法理上是能够获得自圆其说。五、结语 行政诉讼制度在中国的确立对于行政机关来说的确是革“命”性的；它对于法院的法官们来说至少在初期它是一个“洋玩艺” ，不知道怎么玩它；它对民众来说多了一条权利诉求的“道路” ，但并不真的相信它。 行政诉讼法禁止法院对行政案件进行调解，但法院很快发现行政诉讼真的“需要”调解，否则有的行政案件根本无法下判；即使下判了也解决不了问题。于是把“调解”改18 / 21头换面成“协调”或者“庭外协调” ，以为这样做没有了法律障碍。这是一种典型的“驼鸟政策” 。 其实，通过适当的法律解释方法是可以在行政诉讼中找到另一条合法的纠纷解决机制，即“和解” 。行政诉讼需要和解，行政案件也可以和解，这在比较法上也可以找到支持的立法例。20因撤诉规定并没有解决上述问题，所以，建议最高人民法院通过司法解释权，制定和发布关于行政诉讼和解制度的司法解释，以满足当下司法实践的需要。 【注释】 1 如马原主编：中国行政诉讼法教程 ，红旗出版社 1995 年版，第 62 页；皮纯协、胡锦光主编：行政诉讼法教程 ，中国人民大学出版社 1994 年版，第 58 页；胡建淼主编：行政诉讼法教程 ，杭州大学出版社 1990年版，第 63 页。 2 如江苏省徐州市贾旺区人民法院审判委员会 XX年第 18 次审判委员会讨论通过了行政诉讼协调工作指导意见 ，并于 XX 年 7 月 28 日起试行。 。 3 山东宁津法院九成行政诉讼案件协调结案 。 4 参见中华人民共和国民事诉讼法第 51 条。 19 / 215 孟子尽心下 。 6 比如，我国 XX 年宪法修正案，把“国家尊重和保障人权”写入宪法，就具有这样的宪法功能。 7 我国的私法学者一直坚持“政府采购合同”为私法合同，反对政府在采购合同中享有某种“特权” 。这样的学术观点反映出我国的私法学者至今仍然没有走出古典私法的樊蓠，而无视 20 世纪以来公、私法在功能所发生的重大变化。 8 中华人民共和国行政诉讼法第 5 条规定：“人民法院审理行政案件