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有主管部门行业领域安全生产综合监管 安全监管二司唐琮沅 目录 一 二 三 四 怎么理解综合监管 为什么要实施综合监管 综合监管工作的着力点是什么 借力改革东风改进综合监管的几点建议 一 怎么理解综合监管 发达国家的监管模式一 英国模式 特点是专业化 精准化 效果是居世界领先水平 二 美日模式 特点是垂直监管 强制执行 美国采取联邦垂直模式 劳工部直接对总统负责 日本采取中央垂直模式 设立厚生劳动省 经济产业省分别负责职工健康安全监管和矿山安全监管 效果是避免交叉重叠和多头管理 政策执行力强 总体居于世界先进水平 三 德国模式 特点是政府 社会的二元化监管模式 政府部门的劳动保护机关 法定事故保险等社会机构并重 效果是形成了 共同合作 目标一致 经验分享 相互补充 格局 居于世界领先水平 3 一 怎么理解综合监管 我国与发达国家的监管模式不同一 我国模式 行业监管 综合监管 专业监管 三个责任 社会力量 市场功能缺位 交叉重叠和多头管理 缺位管理 职责边界模糊并存 但也能发挥制度优势 压实责任 集中力量 抗险救灾能力强 二 背景不同 政体不同 文化不同 法规完善程度不同 市场经济时间不同 经济构成体系不同 三 发达国家几乎没有综合监管 4 一 怎么理解综合监管 也可从组织行为学维度来理解 法律依据 法律职责 法律责任 制度安排 5 一 怎么理解综合监管 法律依据 1 法律依据 安全生产法 第九条 国务院安全生产监督管理部门依照本法 对全国安全生产工作实施综合监督管理 县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法 对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理 国务院有关部门依照本法和其他有关法律 行政法规的规定 在各自的职责范围内对有关行业 领域的安全生产工作实施监督管理 县级以上地方各级人民政府依照本法和其他有关法律法规的规定 在各自的职责范围内对有关行业 领域的安全生产工作实施监督管理 6 一 怎么理解综合监管 法律依据 体现出安监部门综合监管的特点一是监管内容不同 安监部门实施的是综合监管 其他部门实施的是监督管理 二是法律依据不同 安监部门实施综合监管依据是安全生产法 其他部门实施监督管理是依据安全生产法和其他有关法律法规 三是监管范围不同 安监部门综合监管的范围是全国安全生产工作 其他部门监督管理的是职责范围内的行业领域 7 一 怎么理解综合监管 法律职责 共同职责 特殊条款 专门职责 2 安监部门的法律职责 8 一 怎么理解综合监管 法律职责 共同职责 安全生产法在第九条规定 安全生产监督管理部门和对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理的部门 统称负有安全生产管理职责的部门 在整个安全生产法中 有30处提到了负有安全生产管理职责的部门的职责 9 一 怎么理解综合监管 法律职责 专门职责 第20条 财政部会同安监总局征求国务院有关部门意见后制定安全生产费用提取办法 第35条 安监总局会同有关部门制定严重危及安全工艺设备淘汰目录 第59条 安监部门制定和执行年度监督检查计划 第73条 安监部门会同财政部门制定举报奖励办法 第86条 定期统计分析安全生产事故情况并定期公布 第92条 安监部门对事故单位及主要负责人进行罚款 第59条 县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况 组织有关部门按照职责分工 对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查 10 一 怎么理解综合监管 法律职责 第62条规定 安监部门和其他负有监管职责部门的执法权 在全国人大法工委和总局编写的 安全生产法释义 中解释 这样是为了突出各级安全生产监督管理部门在安全生产行政执法工作中的核心地位 明确其是本级人民政府负责安全生产行政执法的部门 特殊条款 11 一 怎么理解综合监管 法律责任 3 法律责任 安全生产法的规定 第87条 负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员 有下列行为之一的 给予降级或者撤职的处分 构成犯罪的 依照刑法有关规定追究刑事责任 一 对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的 二 发现未依法取得批准 验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的 三 对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责 发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的 四 在监督检查中发现重大事故隐患 不依法及时处理的 第88条 负有安全生产监督管理职责的部门 要求被审查 验收的单位购买其指定的安全设备 器材或者其他产品的 在对安全生产事项的审查 验收中收取费用的 由其上级机关或者监察机关责令改正 责令退还收取的费用 情节严重的 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分 一 怎么理解综合监管 制度安排 国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知 三定方案 意见 中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见 4 制度安排 13 一 怎么理解综合监管 制度安排 三定方案 第二条规定 总局 承担国家安全生产综合监督管理责任 依法行使综合监督管理职权 指导协调 监督检查国务院有关部门和各省 自治区 直辖市人民政府安全生产工作 监督考核并通报安全生产控制指标执行情况 监督事故查处和责任追究落实情况 此外 在其他条款中还规定了组织起草安全生产综合性法律法规草案 承担工矿商贸行业安全生产监督管理责任 承担非煤矿山 危化品烟花爆竹生产企业安全准入管理 工矿商贸作业场所职业卫生监督检查 组织全国大检查 应急救援等17条职责 思考的问题 1 是不是只有这一条规定了综合监管职责 2 三定 的综合监管与安全生产法中的综合监管是不是一个概念 一 怎么理解综合监管 制度安排 统计分析 宣传教育培训等综合性工作 承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责 负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责 强化监管执法 严厉查处违法违规行为 党委和政府其他有关部门要在职责范围内为安全生产工作提供支持保障 共同推进安全发展 中央改革发展意见 第五条 明确部门监管责任 按照管行业必须管安全 管业务必须管安全 管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则 厘清安全生产综合监管与行业监管的关系 明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责 并落实到部门工作职责规定中 安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订 执法监督 事故调查处理 一 怎么理解综合监管 制度安排 第五条的内涵一是明确了确定部门职责的原则 即 管行业必须管安全 管业务必须管安全 管生产经营必须管安全 任何部门不能推诿卸责 二是明确了责任追究的原则 即 谁主管谁负责 不能把责任追究扩大化 三是明确了综合监管与行业监管的关系 形象地说 综合监管 就是 综合 监管 综合 就是综合性工作 包括 安全生产法规标准和政策制定修订 执法监督 事故调查处理 应急救援管理 统计分析 宣传教育培训等 监管 就是直接监管 也就是对职责范围内行业领域安全生产和职业健康进行监管 一 怎么理解综合监管 制度安排 中央改革发展意见 第九条 完善监督管理体制 加强各级安全生产委员会组织领导 充分发挥其统筹协调作用 切实解决突出矛盾和问题 各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作 负责指导协调 监督检查 巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作 履行综合监管职责 一 怎么理解综合监管 制度安排 第九条的内涵安监部门承担本级安委会的日常工作 职责是 指导协调 监督检查 巡查考核 要把握五个要点 一是这 十二字 职责的来源 是根据安委会的授权 二是履行安委会日常工作的重心也应放在指导协调上 三是正确理解监督检查的含义 其对相关部门的监督检查必须要履行相关程序 并且以安委会或安委办的名义开展 四是监督检查的内容应该是同级政府或安委会部署的工作落实情况 五是监督检查的方式主要是巡查考核 二 为什么要实施综合监管 调整时期 初创时期 改革时期 强化时期 1956 1982 1998 2005 1 安全生产综合监管历史背景及发展过程 19 二 为什么要实施综合监管 初创时期 初步提出了统一管理的概念 1956年 国务院批准劳动部组织简则 组织简则也就是今天的 三定方案 时 规定 劳动部统一管理全国劳动保护工作 监督检查国民经济各部门的劳动保护 安全技术和工业卫生工作 二 为什么要实施综合监管 调整时期 进一步提出了综合管理的概念 1982年 国家组建了劳动人事部 下设劳动保护局 矿山安全监察局 锅炉压力容器安全监察局 逐步建立了劳动保护监察机制 1985年 国务院成立了全国安全生产委员会 非常设机构 负责协调和指导涉及全局的重要安全生产问题 办公室设在劳动人事部 1993年 国务院撤销安委会 指定劳动部综合管理全国职业安全卫生工作 并内设安全生产管理局 这也是首次提出了安全生产综合管理的概念 21 二 为什么要实施综合监管 改革时期 1998年 安全生产综合管理职责划归国家经贸委 并组建安全生产局 综合管理全国安全生产工作 2000年 国家组建了国家安全生产监督管理局 由经贸委管理 综合管理安全生产工作 2003年 国家安全生产监督管理局升格为国务院直属机构 作为国务院主管安全生产综合监管的专门部门 这是第一次提出了 综合监管 的概念 国务院重新成立安全生产委员会 由国家安全生产监督管理局负责安委会办公室工作 22 二 为什么要实施综合监管 强化时期 2005年 国家安全监管局升格为总局 三定方案规定总局 监督检查 指导协调国务院有关部门和各省 自治区 直辖市人民政府的安全生产工作 依法行使国家安全生产综合监督管理职权 2008年 国务院机构改革 进一步加强了总局综合监管职责 规定总局 承担国家安全生产综合监督管理责任 依法行使综合监督管理职权 指导协调 监督检查国务院有关部门和各省 自治区 直辖市人民政府安全生产工作 监督考核并通报安全生产控制指标执行情况 监督事故查处和责任追究落实情况 二 为什么要实施综合监管 综合监管发展的新契机 二 为什么要实施综合监管 综合监管的系统性不断增强 协调经济 社会和安全生产同步发展 3 综合监管的权威性不断增强 监管机构的规格从政府部门内设机构转变为政府独立部门 职责得到极大加强 2 1 综合监管的整体性不断增强 国家更加重视从社会安全生产整体角度进行监管 综合监管体制改革与经济体制改革密切相关 随着计划经济转变为市场经济 安全生产必然要由综合管理转变为综合监管 4 综合监管发展趋势 二 为什么要实施综合监管 小结 一 历史原由二 法律赋予三 国情决定四 相互补充五 形成合力六 宏观指导七 综合协调八 监督检查 26 三 综合监管的着力点是什么 从道路交通 建筑施工 消防 水上交通等安监部门综合监管的19个行业领域来看 其事故起数占全国事故总量的90 以上 较大事故占总数的80 左右 重大以上事故占60 左右 安全生产形势分析 27 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 道路交通安全生产形势分析 占全国总事故情况 事故总起数 死亡人数 较大事故总起数 重大事故起数 80 60 70 40 28 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 1 近十年道路交通行业发展情况 120 单位 亿人次 单位 亿辆 140 单位 万公里 驾驶人员数量 机动车保有量 80 公路通车里程 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 2 近十年来道路交通安全形势 30 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 3 道路交通与国外对比情况 每万车死亡率 英国 日本 德国 法国 50 2 1 1 21 0 8 0 61 0 5 0 49 美国 中国 31 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 4 道路交通安全监管重点 区域 车辆 路段 重点地区 广东 浙江 江苏 四川 河北等省份道路交通事故数量和死亡人数据前列 占全国40 左右 重点车辆 长途客车 卧铺客车 旅游包车 危险品运输车辆 简称 两客一危 车辆 重点路段 农村道路 高速公路 特别是西南山区的农村公路 32 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 5 道路交通安全监管 影响安全重要因素 运输企业驾驶人员车辆公路 33 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 5 道路交通安全监管存在的五个问题 之一 有75 以上的事故与驾驶员违章超载 超速 违章占道 违章超车 疲劳驾驶 非法载人 操作不当等因素有关 在重特大事故中 驾驶员违法违规行为是导致重特大事故的主要原因 占总数的90 以上 驾驶人员的违法行为 34 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 5 道路交通安全监管存在的五个问题 之二 部分运输企业主体责任不落实 一些运输企业安全管理制度和安全管理机构缺失 安全管理混乱 对其所属驾驶人和车辆的安全管理缺失 日常安全培训教育针对性不强 应急演练培训流于形式 动态监控形同虚设 班线客车非法从事旅游包车经营活动 旅游包车长期违法开展包车业务等突出问题 如 2014年造成44人死亡的西藏拉萨 8 9 特别重大道路交通事故 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 5 道路交通安全监管存在的五个问题 之三 农村地区道路安全基础薄弱 十二五 期间 农村道路 县乡村公路 交通事故死亡人数占公路事故死亡总数的比重由2010年的32 3 逐年增长至2015年的37 2 农村道路上共发生31起重大以上事故 占全国同期重大以上事故总数的33 3 比 十一五 期间的占比 23 4 上升9 9个百分点 36 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 5 道路交通安全监管存在的五个问题 之四 高速公路护栏防护能力有待提高 我国高速公路总里程已达到13万公里 近年来道路运输车辆大型化 重型化趋势明显 我国早期建成的高速公路护栏防护能力明显不足 如 2016年云南红河 8 22 和内蒙古呼伦贝尔 9 24 2014年甘肃酒泉 8 26 事故都是因车辆撞开中央隔离带护栏与对向车道正常行驶的车辆相撞而导致的 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 5 道路交通安全监管存在的五个问题 之五 交通安全宣传教育亟需加强 全社会开展交通安全宣传教育工作格局尚未全面形成 交通安全公益宣传制度尚不健全 交通安全宣传教育系统性不强 持续性不够 交通参与者安全意识低 驾驶人文明素质不高 良好交通行为习惯尚未养成 超速行使 未按规定让行等交通违法行为大量存在 38 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 典型案例 湖南郴州宜凤高速 6 26 特别重大道路交通事故 事故直接原因 驾驶人疲劳驾驶造成车辆失控 与道路中央护栏和路边护栏发生多次碰撞 引起泄漏柴油和车辆起火 这起事故暴露的问题 一是客运企业未有效落实驾驶员休息制度和防疲劳驾驶制度 二是有关部门日常安全监管缺失 三是地方政府没有牢固树立安全发展理念 三 综合监管的着力点是什么 道路交通安全 1 推动严重道路交通违法行为纳入刑法规范范围 2 出台 道路交通安全 十三五 规划 3 加强道路交通安全的顶层设计和总体部署 4 构建道路交通风险分级管控和隐患排查治理体系 5 加大道路交通安全隐患排查整治力度 6 提升营运客车安全技术性能 7 持续开展 道路运输平安年 活动 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 十一五 十二五 期间 全国建筑业规模保持了高速增长 同比 十五 末 十二五 末全国建筑业总产值增长了5 36倍 从业人员增长了1 85倍 施工面积增长了3 52倍 2016年建筑业总产值同比2015年增长7 1 施工面积同比增长2 0 建筑业规模持续保持在高位 2016年全国建筑业事故死亡人数总量达3806人 在各行业中仅次于道路交通 建筑业概况 41 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 1 近十年建筑业发展情况 单位 万 单位 万亿 单位 亿平方米 建筑工人数量 建筑业产值 建筑施工面积 42 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 2 近十年来建筑施工安全形势 43 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 3 与国外对比情况 2016年死亡人数 澳大利亚 英国 日本 美国 50 3806 750 500 50 40 中国 44 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 4 建筑施工安全监管重点 地区 时段 类型 重点地区 江苏 四川 广东 重庆 江西 浙江 云南 湖南 湖北 重点时段 主要集中在每年的6月至9月 重点类型 高处坠落和坍塌占到总量的60 以上 特别是要加强桥隧 土方开挖 模板支撑体系 塔吊等环节和部位的安全监管 45 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 5 建筑施工安全监管 存在的四个问题之一 建筑业安全生产基础薄弱 全行业技术水平总体不高 存在大量的人工危险作业 安全监管力量薄弱 监管范围有盲区 特别是农村建房安全监管缺乏力量 如 2015年10月30日 河南省漯河市舞阳县 一栋二层民房改造施工现场 二层墙体正在顶升作业时整体坍塌 造成17人死亡 23人受伤 建筑业安全生产基础薄弱 46 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 5 建筑施工安全监管 存在的四个问题之二 施工现场安全管理混乱 施工现场大量存在不按专项施工方案施工和无设计 无施工方案施工的行为 凭经验盲目施工的现象严重 现场安全管理混乱 监理及技术人员脱岗现象严重 未有效指导和监督现场作业人员特别是劳务分包人员 如 2016年6月22日 河南中铝建设工程施工过程中发生槽体顶盖坍塌重大事故 造成13人死亡 6人受伤 47 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 5 建筑施工安全监管 存在的四个问题之三 建筑业70 80 左右的从业人员为农民工 大部分农民工受教育程度较低 安全意识差 缺乏自我保护能力 且违规违章行为普遍 如 2012年5月19日 湖南省株洲市炎陵县龙渣乡境内 湖南省炎汝高速公路第13合同段发生一起隧道爆炸事故 造成20人死亡 2人受伤 一线作业人员安全意识缺乏 48 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 5 建筑施工安全监管 存在的四个问题之四 建筑市场不规范 建筑市场中违法分包 转包 借用资质 人员无证上岗及未履行基本建设程序等问题依然突出 工程建设从源头上管理失控 造成隐患大量存在 49 三 综合监管的着力点是什么 建筑施工安全 2 开展 平安工程 创建活动 完善诚信体系建设 1 督促 协调住建部等部门持续推进专项治理 3 提升建筑业安全技术能力 4 强化建筑从业人员安全培训教育 5 加强农房建设安全工作 50 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 消防重点单位情况 全国有消防重点单位37万家 餐饮娱乐场所达到31万多家 全国共有高层建筑 住宅10层以上或高度超过24米 33万栋 超高层 100M以上 建筑3700多栋 城市集商住 娱乐 购物等为一体的大型综合建筑近2000个 大型集贸市场 批发市场 物流仓储仓库20余万个 这些场所工程复杂 人员密集 火灾隐患突出 51 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 2016年 全国共接报火灾31 2万起 亡1582人 与2015年相比 四项数字分别下降10 1 和16 7 其中 较大火灾64起 同比减少4起 下降5 9 未发生重大和特别重大火灾 新中国成立以来首次全年未发生一次亡10人以上的火灾 2016年火灾事故情况 52 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 1 中俄美火灾事故死亡人数比较 中国 美国 俄罗斯 美国 俄罗斯 中国 1517人 3940人 17223人 2113人 3468人 10548人 2006年 2013年 53 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 2 消防安全监管重点 地区 场所 重点地区 从2016年火灾事故情况看 事故死亡起数前五位省份江苏 山东 广东 浙江 辽宁 分别占全国生产经营性火灾总起数和死亡人数的37 31 和41 79 重点场所 高层和超高层建筑 以及餐饮娱乐 商场 大型集贸市场 大型综合体等人员密集场所 其中 生产场所 商业场所 宾馆餐饮行业火灾事故多发 分别占全国生产经营性火灾的33 93 28 25 23 36 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 3 消防安全监管存在的三个问题 之一 一些单位重经济效益 轻消防安全 消防安全制度不健全 设施不到位 教育培训不落实 应急准备不充分 违章作业 冒险蛮干 被动应付消防检查 想方设法拖延规避隐患整改 社会单位主体责任不落实 2014年台州大东鞋业有限公司 1 14 重大火灾事故现场 55 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 3 消防安全监管存在的三个问题 之二 生产经营单位消防安全隐患大量存在 主要表现在建筑结构 疏散通道 装饰装修材料等不符合消防安全规范 特别是部分生产经营单位未建立有效的安全用电检查制度 电气设备和电气线路的敷设 安装 使用不符合标准 私拉乱接电气线路 电气设备老化 电气火灾隐患突出 如2014年山东寿光龙源食品公司 11 16 重大火灾事故 56 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 3 消防安全监管存在的三个问题 之三 消防安全意识淡薄 社会公众和生产经营单位从业人员消防安全意识淡薄 疏散逃生技能和应急处置能力欠缺 57 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 典型案例 吉林宝源丰重特大火灾事故 事故直接原因 配电室电气线路短路 引燃周围可燃物 燃烧产生的高温导致氨设备和氨管道发生物理爆炸 大量氨气泄漏 介入了燃烧 这起事故暴露的问题 一是企业安全生产主体责任不落实 二是企业违规堵塞消防通道 三是企业未组织开展过职工安全宣传教育 四是有关管理部门对工程项目监督管理缺失 监督检查不到位 58 三 综合监管的着力点是什么 消防安全 2 督促生产经营单位要严格落实消防安全责任制和岗位责任制 健全消防安全管理制度 落实各项消防安全责任 1 督促各级公安消防部门严格消防审核验收 深化消防安全 网格化 和重点单位 户籍化 管理 推动健全消防安全治理体系 3 大力加强消防宣传教育 不断增强公众消防安全意识和自防自救能力 4 督促相关部门建立部门协调机制 在全国范围内联合开展电气火灾防范专项整治工作 59 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 1 近十年来水上交通安全形势 事故起数 死亡人数 60 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 2 与国外对比情况 每年平均死亡人数 加拿大 英国 中国 50 800 280 34 20 美国 61 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 重点水域 六区一线 水域 渤海水域 长江口水域 舟山群岛水域 台湾海峡水域 珠江口水域 琼州海峡水域 长江一线水域 重点船舶 四类重点船舶 客船 危险品船 砂石船和易流态化固体散装货物运输船舶 3 水上交通安全监管重点 水域 船舶 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 4 影响水上交通安全的主要因素 船舶碰撞和自沉商渔船碰撞客运船舶的监管不到位 63 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 5 水上交通存在的三个问题 之一 全球航运经济不景气 自2008年全球金融危机以来 全球航运经济长期处于低迷状态 近8年 波罗的海指数 BDI 从峰值的11771点断崖式下跌至目前的1000点左右 众多航运公司难以为继 2016年9月份韩国最大的航运公司韩进海运公司破产 在此背景下 许多航运公司大幅缩减安全投入 致使企业规模化和正规化的水上救生演习无法正常开展 船舶航行安全关键设备设施长期缺失或得不到及时更换 船舶最低安全配员不足 安全培训不到位等一系列安全隐患不断出现 64 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 5 水上交通存在的三个问题 之二 从业人员安全意识淡薄 近年来 大量内地农民从事水上运输活动 该群体缺乏系统的技能培训 不熟悉船舶关键设备设施操作 紧急情况或恶劣环境的应急处置能力欠缺 不能很好地履行岗位职责 部分从业人员自身安全意识淡薄 出现在航行中疏于瞭望 未保持安全航速 应急操作不当等一系列违规行为 也是导致水上交通安全事故发生的重要原因 65 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 5 水上交通存在的三个问题 之三 部门监管不到位 监管过程中执法不严 标准不统一等现象较为突出 致使部分航运企业管理者和从业人员具有侥幸心理 发现 利用政府监管的漏洞 在安全未得到有效保障的情况下进行营运 一旦发生事故即宣告破产 无力负担事故损失 更有甚者选择逃匿司法监督 涉水监管部门众多 职责不明确 执法模式 执法尺度和监管标准差异性较大 九龙治水 现象仍未得到有效解决 66 三 综合监管的着力点是什么 水上交通安全 1 进一步加强水上安全监管机制建设 2 以 六区一线 水域为重点 强化水上安全监管 3 进一步落实企业 船东 安全生产主体责任 4 进一步健全风险预警机制 5 充分运用信息化手段提升安全水平 6 加强事故预防 事故调查及典型事故案例分析 67 四 借力改革东风改进综合监管的几点建议 一 解决综合监管自身所面临的问题 二 把握综合监管行业领域发展趋势 三 提升综合监管四种能力 四 发挥政府监管和市场推动的双重力量 五 联合相关部门推动企业主体责任落实 六 正确处理综合监管与行业监管关系 七 积极构建全面安全文化体系 八 基于柔性领导力的工作方法创新 68 一 解决综合监管所面临的问题 1 法律规定与三定职责不匹配 三定规定 法律规定 69 一 解决综合监管所面临的问题 部门职责不清形成盲区 综合监管 违章违法整治分工 牵头负责 部门不愿主办 70 一 解决综合监管所面临的问题 责任 权力 71 一 解决综合监管所面临的问题 安监局 安委办 职责重叠化 72 综合监管定位 不是替部门干活 工作思路 定位高于部门 善于从经济社会角度去谋划 73 2 综合监管定位问题 一 解决综合监管所面临的问题 1 拟定综合性法规政策 职责清单 2 制定安全生产总体规划 3 实施安全绩效考核 4 组织综合性督查检查和巡查 5 组织开展事故调查 6 安全形势统计分析和预判评估 7 统筹协调解决重大问题 广义综合监管定位 74 一 解决综合监管所面临的问题 狭义综合监管定位 发挥综合性优势 在安全生产宏观上 方向性上进行指导 建立工作协调机制 推动各部门落实责任 形成工作合力 强化监督考核 用好事故调查权和工作建议权 75 一 解决综合监管所面临的问题 二 把握综合监管行业领域发展大势 行业领域安全监管将是未来安全生产工作的主战区 综合监管体制机制和能力建设不适应的矛盾将更加凸显 4 1 2 3 战略上要把握 行业领域继续高速发展 综合监管任务将更加繁重 影响安全的因素将更加复杂 76 三 提升综合监管四种能力 1 政策执行能力 综合监管优于专业监管的地方就在于 综合 综合监管是代表同级政府对本辖区安全生产整体工作进行宏观监管 在安全生产综合性法律法规 总体安全规划 宏观安全政策的制定等方面 具有得天独厚的优势 我们必须要充分利用好 发挥好这些优势 因此 要抓好三个方面 一是要善于抓好顶层设计 二是要善于抓好政策解读和宣传 三是要善于抓好各项安全政策措施的督促落实 77 三 提升综合监管四种能力 管理学中提出的 有效沟通的三个60 原则 即 管理上60 的问题是由于没有有效沟通造成的 管理上的问题通过有效沟通至少可以解决60 的问题 领导干部60 的时间和精力要放在有效沟通上 因此 这就要求我们必须当好 统领者 指挥者 的角色 一是要善于用好安委会办公室这个平台 二是要健全完善沟通协调工作机制 三是要注重协调工作技巧 2 统筹协调能力 78 三 提升综合监管四种能力 3 数据分析能力 大数据在安全生产中的应用 最基本的功能就是通过对海量安全生产事故数据进行分析 分析和查找事故发生的季节性 周期性 关联性等规律 特征 从而找出事故根源 能够有针对性地制定预防方案 提升源头治理能力 降低安全生产事故发生的可能性 通过收集分析各类相关数据 来寻求安全生产规律 找出工作的着力点 一是要对本地区行业发展做到心中有数 二是要对安全趋势做到心中有数 三是要对工作着力点做到心中有数 79 三 提升综合监管四种能力 4 事故调查能力 事故调查是综合监管最有力的抓手 也是推动安全生产工作最有力的武器 近年来我们通过事故调查 加强事故警示 推动教训吸取 从事故教训中及时找准保护生命的硬措施 推动了很多重大政策的出台 同时通过严肃事故查处 也体现了综合监管部门的权威 促进了其他各项工作的有效开展 一是发挥好安监部门的主导性 二要提高事故教训对安全生产工作的推动力 三要发挥好事故警示教育作用 80 事故启示 防微杜渐避免错误链条的连接 案例分析2000年7月协和式超音速客机坠毁案例宾夕法尼亚大学沃顿商学院教授RobertMittelstaedt Willyournextmistakebefatal Avoidingthemistakechainthatcandestroyyourorganization 81 事故启示 防微杜渐避免错误链条的连接 飞机超重1 8吨 燃油1 2吨 行李0 6吨 飞行员请求最长的跑道 美国大陆航空公司客机从该跑道起飞过程中 发动机外表的一个金属紧固件脱落 掉在了跑道上 5分钟后 法国航空公司的协和式客机也从这条跑道起飞 一个轮胎垫片没有装上导致飞机滑行向左偏离轨道 左起落架的一个轮胎压在大陆金属紧固件上 导致轮胎爆 一块很大的轮胎碎片恰好击中飞机左翼下方 产生的冲击破坏了位于飞机左翼上方的一个油箱密封口 导致燃油外泄 82 事故启示 防微杜渐避免错误链条的连接 而另一块轮胎碎片碰巧击中起落架控制系统的一根电源线 电源线的断头打出火花 点燃外泄的燃油 导致飞机起火 此时飞机尚未离开跑道 塔台指挥人员发现情况 立即警告协和客机机长 机长未能判明事故状况 在飞机已经超过折返速度的情况下决定继续升空 飞机超重 2号发动机关闭 原因不明 导致飞机大大低于正常飞行速度 起飞70秒后 飞机失控坠毁 83 西方管理实践给我们带来 墨菲定律马太效应