社会风险管理与突发事件应对案例.doc

.社会风险管理与突发事件应对案例资料案例一：南京728爆炸事故7月28日上午10时11分左右，江苏省南京市栖霞区迈皋桥原南京塑料四厂（现已停产）地下丙烯管道泄漏发生爆炸事故，现场弥漫着刺鼻的气味，火光冲天，浓烟滚滚，消防人员正在紧急救援，沿街门面房玻璃被震碎，一辆中巴车已经烧得只剩车架，距离爆炸现场200米左右范围内的房屋几乎倒塌，98辆机动车玻璃被震碎。附近居民告诉记者，事发地附近是化工厂，也是拆迁现场。 据目击者孙女士称，爆炸发生后，有两人当场死亡，面部模糊不堪，随即被赶到的消防人员拉走，约有七八十人伤情看上去挺严重，浑身是血，被随即赶到的救护人员送往附近医院；目击者出租车司机周季财回忆说，他在3公里之外都听到了巨响，整个迈皋桥地区有震感，以为地震了，10时20分时他到达迈化路附近时，看到火光有15层楼房高。 本报记者了解到，爆炸是因为拆迁工人挖断南京烷基苯厂通往金陵塑胶厂的丙烯管道遇到明火引发的，事发地周围是居民集中居住区，均遭波及。截止到28日下午6时，明火才被控制。 11时30分，中国经济时报记者赶到与爆炸现场仅一条马路之隔的燕华花园小区，该小区的综合楼及住家户共计6栋，记者看到每栋6层的房屋门窗几乎全部扭曲，居民家里全是玻璃碎片，天花板几乎掉落，家用电器也被掀翻在地上，伤者都是被爆炸震落物砸伤，大都伤在腹部以上。 14时40分，在燕华花园社区支部委员会门口，住该小区1栋的贾姓父子等30多位居民情绪较为激动：“爆炸4个多小时了，街道和居委会没有一个干部来安置我们，我们连中饭都没吃，附近的饭店、超市也被震翻了，根本买不到东西填肚子，这房子一片狼藉，晚上不敢住了，万一倒下来怎么办？” 燕华花园社区居委会杨主任告诉本报记者，事故一发生，他们已经安排了10个小组入户统计安置，受灾居民在1000户以上。但记者在该居委会只看到四名工作人员，受灾居民都是来主动提出要求安置的。在接下来的两个小时内，记者不停地在该小区走访，没有发现一名社区或街道干部入户安抚。 16时10分左右，综合楼的李先生告诉记者，街道有人来安排吃住了，晚上会带他们住宾馆，也会调遣警察巡逻，保护他们的财产。这一点，记者在几个指定安置宾馆得到了证实。案例二：大连716输油管爆炸事件年月日，位于辽宁省大连市保税区的大连中石油国际储运有限公司原油库输油管道发生爆炸，引发大火并造成大量原油泄漏，导致部分原油、管道和设备烧损，另有部分泄漏原油流入附近海域造成污染。事故造成作业人员人轻伤、人失踪；在灭火过程中，消防战士人牺牲、人重伤。据统计，事故造成的直接财产损失为万元。经查，这起事故的直接原因是：中石油国际事业有限公司（中国联合石油有限责任公司）下属的大连中石油国际储运公司同意、中油燃料油股份有限公司委托上海祥诚公司使用天津辉盛达公司生产的含有强氧化剂过氧化氢的“脱硫化氢剂”，违规在原油库输油管道上进行加注“脱硫化氢剂”作业，并在油轮停止卸油的情况下继续加注，造成“脱硫化氢剂”在输油管道内局部富集，发生强氧化反应，导致输油管道发生爆炸，引发火灾和原油泄漏。这起事故的间接原因是：上海祥诚公司违规承揽加剂业务；天津辉盛达公司违法生产“脱硫化氢剂”，并隐瞒其危险特性；中国石油国际事业有限公司（中国联合石油有限责任公司）及其下属公司安全生产管理制度不健全，未认真执行承包商施工作业安全审核制度；中油燃料油股份有限公司未经安全审核就签订原油硫化氢脱除处理服务协议；中石油大连石化分公司及其下属石油储运公司未提出硫化氢脱除作业存在安全隐患的意见；中国石油天然气集团公司和中国石油天然气股份有限公司对下属企业的安全生产工作监督检查不到位；大连市安全监管局对大连中石油国际储运有限公司的安全生产工作监管检查不到位。讨论题1、上述案例给我们带来那些启示？2、如何提升政府风险管理能力？答案如下1、 上述案例给我们带来那些启示？针对案例就事论事上述两个事件虽然具体原因各有不同，但深层原因大致是相同的：经分析,造成南京728爆炸事故及大连716输油管爆炸事件既有诸如违反操作规程等表面原因,又有诸如事件暴露出的生产技术方面基础管理薄弱,没有很好的形成全面、系统、长效安全生产管理机制,安全教育不到位,安全信息封闭,环境影响及安全评价机制不健全,评价结果欠客观,事故预警及应急系统不健全以及政府监管不到位等深层次原因。 为避免类似事件再度发生,在充分吸取爆炸及污染事件所获得的深刻教训基础上,主要建议采取以下几项“痛定思痛”之对策:强化安全意识;全面落实安全责任制;提倡人本管理;加强生产安全监管、环境安全与事故管理以及控制管理等。同时通过采取必要的、切实可行的整改措施,确保安全生产,实现可持续发展,构建合谐社会。关于案例扩展（1）突发公共事件凸显当前社会的高风险性，但政府官员普遍缺乏风险意识。这两起事件，从我们的角度来看，都属于突发公共事件，（重大突发事件是指在国家政治经济文化生活中，突然发生的能引起社会连锁反应和严重后果，并可能危及社会稳定的恶性危害，并造成常规处置方法和手段失效，需要社会众多部门进行紧急协同的事件。）这些事件的出现不是偶然的。这些事件的发生都印证了一个判断，这个判断是德国著名社会学家贝克提出的概念我们现在正处在非常脆弱的风险社会。 （贝克按照社会形态区分了三类危险，这三类风险在我们社会都存在，是并存的。第一类是前工业社会的风险，主要是自然力作为所致，如地震、旱灾、传染病等；第二类是工业化社会早期的风险，如劳资纠纷、安全事件等；第三类是工业化晚期的风险，又被称为现代风险，如环境污染、生态恶化、核技术威胁等等。）但是在常态管理的环境下，经济快速发展阶段，人们往往容易盲目乐观、麻痹大意；一旦风险事件爆发，就只能仓促上阵，匆忙应对。比如在南京南京728爆炸事故中，作为城市的管理者，却不清楚地下的管网线路不但应该知道自己城市地表上的图形地貌，对于地下的管网线路一样需要铭记在心。像在拆迁地下有丙烯管线的地方，无论如何都要做到安全的。但现在把城市GDP作为主要任务的来说，政府之所以启动拆迁，却是因为城市的发展使得原南京塑料四厂已经被居民生活区包围，并且，拆迁之后可形成一定规模的商业用地。因此目前最主要的任务是房子如何拆得快，至于安全问题，就不再官员的考虑范围之内的，到最后出了这么严重的安全隐患，出了这么大的事故，最后才追究中间行贿的事情，整个事件的安全规范的不完整，拆迁方急于求成，把需要安全手续的程序简化并包给私人。这才是整个事故的起因。城市的发展不能以房地产为主线。GDP的增加更不能以拆迁作为手段，做事情不能图方便，事前必须想得细致，整个事件必须按程序来办而不是随便承包给个人。这一切的一切就像是事后诸葛亮一样的，一切其实都有自己的条文的，但是否能按着做却是个未知数。此外南京527事故，也就是2个月前，栖霞区和燕路390号南京金陵塑胶化工有限公司的外围工地上，一根丙烯输气管被施工机械挖断，造成大量丙烯泄漏。事发后，险情威胁整个迈皋桥地区，警方紧急排险长达6小时，疏散了上千名居民，整个现场严禁抽烟，严禁使用手机，以防止丙烯发生爆炸。幸运的是，这起事故没有造成人员受伤。虽然两起事故的发生地点不同，也没有任何关联，但527事故并没有带来警醒作用，也没有触动相关部门对全区范围的化工原料运输管道进行摸底排查。条款的制定就是需要人们来执行的，但在某些情况下，为了达成某些目的，往往会使人产忽视条款的重要性，时间一长，成了贯例，就行成了麻痹思想，所谓不怕一万，就怕万一，条款的存在就是为万一所准备的，九千九百九十九次的安全，足以让人的思想麻痹，但第一万次的安全事故，真的可以说是偶然吗？（2）突发公共事件应对需要相关体制机制的健全，但政府管理体制不健全且高度协调的快速反应机制尚未建立。我国现有的政府危机管理体系，主体依赖于各级政府的现有行政设置，缺乏专门机构和完善体系，尤其缺乏统一的危机管理综合协调部门。在重大风险发生时，机构的缺失，无法有序整合不同的部门和机构，更无法高效地协调各职能部门的联系和协作，不能有效地反应，必然导致局势失控。由于长期实行计划经济体制，我国政府一直采用分部门、单一灾种的救援体制和危机管理模式，各部门相互独立、各自为政。这种模式在应对简单、单一的危机时尚能游刃有余，但在面对复合危机事件需要各种资源协同运作时，就显得捉襟见肘，而政府反应迟钝极易导致严重后果。比如在南京728爆炸事故中因相关部门组织不力对受伤居民的安置迟到了6小时 。（7月28日上午10时11分左右，发生爆炸事故， 上午10时40分，中国经济时报记者闻讯赶到了事发现场。11时30分，中国经济时报记者赶到与爆炸现场仅一条马路之隔的燕华花园小区，该小区的综合楼及住家户共计6栋，记者看到每栋6层的房屋门窗几乎全部扭曲，居民家里全是玻璃碎片，天花板几乎掉落，家用电器也被掀翻在地上，伤者都是被爆炸震落物砸伤，大都伤在腹部以上。14时40分，在燕华花园社区支部委员会门口，住该小区1栋的贾姓父子等30多位居民情绪较为激动：“爆炸4个多小时了，街道和居委会没有一个干部来安置我们，我们连中饭都没吃，附近的饭店、超市也被震翻了，根本买不到东西填肚子，这房子一片狼藉，晚上不敢住了，万一倒下来怎么办？” 燕华花园社区居委会杨主任告诉本报记者，事故一发生，他们已经安排了10个小组入户统计安置，受灾居民在1000户以上。但记者在该居委会只看到四名工作人员，受灾居民都是来主动提出要求安置的。在接下来的两个小时内，记者不停地在该小区走访，没有发现一名社区或街道干部入户安抚。16时10分左右，综合楼的李先生告诉记者，街道有人来安排吃住了，晚上会带他们住宾馆，也会调遣警察巡逻，保护他们的财产。这一点，记者在几个指定安置宾馆得到了证实。）在大连716输油管爆炸事件中，在该事故大火扑灭后，从19日7时开始，依据官方制定的“围、追、堵、清”方案，大连市调集各方力量，全力开展了清污工作。据官方消息，清污中，大连累计出动专业船只266艘次，8550辆车次，大小渔船8150艘次，累计参加清污人员45000人次，使用编织袋12.1万条，塑料垃圾袋46.6万条，草帘43万米，塑料桶5万余个，开口铁桶6927个，围油栏4万余米，吸油毡65吨。期间，国家交通运输部出动各类船艇137艘次、人员近2千人次、救助直升机12架次，并火速调集吸油毡、围油栏、吸油机、撇油器、消油剂等各类清污急需物资装备；国家环保部、辽宁省环保厅分别调集国家环境监测总站、省环境监测中心专家赶赴现场，开展环境监测；国家海洋局派出3艘船舶在清污现场附近进行监测作业。这需要各部门的协调和配合，涉及众多部门：大连市环保局、大连市保税区消防大队、大连市公安消防局、大连市公安局、大连海事局、大连海事局监管处、大连市海洋渔业局、大连市安监局、海事局船舶监督处等。（3）突发公共事件应对风险沟通和公众理性的确立。在风险社会中，信息沟通问题变得日益复杂，全球化和信息多元化使得政府的信息控制能力弱化，囿于传统的“外松内紧”宣传策略，甚至试图掩盖事实真相，不但无法达到目的，反而容易陷于被动，置自身于合法性危机和权威性危机之中。同时，在风险社会中，比风险事件本身更为可怕的是社会公众对风险不确定性的恐慌。实际上一旦政府采取主动，及时地披露信息，反而有助于人们对风险的客观合理的认识和评估，并据此采取理性的行为。因此，风险沟通和公众理性的确立尤其重要。比如南京728爆炸事故中因散布“7.28”爆炸事故谣言，南京一男子受到警方治安处罚。7月29日，暂住南京的黄某，其在没有事实根据的情况下，在互联网上捏造和散布爆炸造成数百人死亡的谣言，故意扰乱公共秩序，被警方查获。鉴于本人能深刻悔过，7月30日，警方根据中华人民共和国治安管理处罚法，依法对黄某治安处罚。但是我们经历了很多谣言却给我们的生活工作造成一定的影响，要避免谣言需要政府采取主动，及时地披露信息，不掩盖事实真相。另外关于南京728爆炸事故，公众迫切希望彻底查清几点：从职业和专业角度讲：如此大规模的拆迁一定是需要有资质的拆迁施工队承接的，产权单位（建设单位）必须在拆迁施工前向施工队提供地下管网图，并必须有重大危险源的应急预案，且在施工过程中此应急预案必须有专门的部门监管，该应急预案必须报市级安监部门备案。产权单位（建设单位）有没有向施工单位提供真实的管网图？丙烯原料输送管在拆迁过程中有没有被列入重大危险源？有没有在南京市安监部门备案？有没有人对该危险源进行监管？是谁在监管？如果这些没调查清楚如何论责任？上述在建筑安全生产法里都明确规定，调查小组的人员组成里必须要有该方面的专业人员，否则无法查明事故真实的真相，也会导致真正有责任的人逍遥法外，只会让几个开挖机、收拾废旧建筑垃圾的农民工当替罪羊。下列人员将有责任对此次事故负责：该地块的产权单位、拆迁施工单位、当地拆迁办、当地安监部门、南京市安监部门等。南京政府是否能够清请楚楚、明明白白的给公众一个满意的答案，不仅关系南京政府的公信力，而且对我党的执政能力构成一定的威胁。比如在大连716输油管爆炸事件中受污染海域约430平方公里，其中重度污染海域约为12平方公里，一般污染海域约为52平方公里。事故发生后，昔日湛蓝的海面被大片油污侵袭。在三山岛海域，大片的油带和油块在海面漂浮；大窑湾港区航道附近，一段段条状污油带，随着潮汐的变化，阻断了船舶通航；傅家庄、棒棰岛、金石滩等沿线的海滨浴场及滩涂养殖区附近也面临着严重威胁。大连市官员告诉记者，为鼓励清污人员的积极性，大连市政府开出高价，每桶回收油污的收购价格是300元。知情人士告诉记者，仅金石滩一个点，一天的清污费用就高达300万元。据了解，大连海滩的清污点在10个以上，按照一周的保守清污作业时间计算，仅这一块的花费便达到2.1亿元。而这仅仅是清污费用的一部分，运输油污的人工费、汽油费，其他清油设备如吸油毡、消油剂、清油机也要花钱，还有污染监控费等，以及一些后续的处理，最终的花费可能超过10亿元。但是如果最终的主要责任被认定为两家受托方，那么这两家受托方毫无疑问将面临重大的事故赔偿。调查后发现，辉盛达公司做的生意就是倒买倒卖，当地人俗称“骑驴”。蹊跷的是，记者遍寻了大港油田二号院街及周边，均没有发现辉盛达公司的存在，亦几乎没有人知道这家公司，但公司的电话号码归属地确实又在大港油田。而负责现场作业的祥诚商检工商资料显示，该公司注册资本金285万元，为内资公司，经营范围为进出口商品检验鉴定及其相关的咨询服务，似乎并不包括相关工程的现场作业。知情人士称，这是一家轻资产公司。在整个事件之中，使用脱硫剂脱硫的创意者是中石油，而且中石油在信息传达过程中也很有可能负有责任。另外中石油委托的辉盛达公司实力堪忧，且辉盛达又将现场作业分包给了一个做商品检验的公司，这种做法也没被中石油禁止。一旦被认定为这两家公司，那么可能高达十数亿的赔偿，很快将“要了两家的命”，但作为有限责任公司，两家公司的破产将是事件最快的结束方式。一旦出现这样的结局，那么中石油很有可能再一次如“鲶鱼”般在其造成的环境污染事故中脱身。早在2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸事故，黑龙江省水产局统计，渔业一项损失就高达18亿元。中石油100万元罚款了结了“1113”事故，原因是现有法律规定，“环境污染造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不得超过100万元。”此后，中石油只字不提赔偿二字，仅拿出区区500万元“捐赠”给当地政府，帮助吉林治理污染。今年年初，陕西省华县中石油地下输油管道发生泄漏，尽管各方已全力以赴做好事后处置工作，但是泄露的100多吨柴油在渭河形成的污染还是带入了黄河，沿黄的多地群众不得不暂停饮用黄河水。在此次事故中，事故原因被初步确定为第三方施工破坏，因此中石油至今未谈赔偿二字。中石油在一次次事故发生之后没有进行赔偿，由国家环境保护总局办公厅一份文件可以窥见中石油处理类似事故的态度。国家环保总局政策法规司于2007年4月4日，就实行环境污染责任保险与中石油、中石化、中海油等集团公司代表会谈。中石油、中石化集团公司代表表示，对推行环境污染责任保险的工作予以支持，但是都认为目前不宜把大型化工企业纳入环境污染责任强制保险的范围内。中石油等公司给出环境污染不能纳入强制保险的理由是：公司财力雄厚，可自行解决污染赔偿问题；与现有的保险和基金制度不好协调，如中石油、中石化设有“安全生产保证基金”，该基金已经涉及环保方面；一些污染责任损害，如油污损害的赔偿限额很大，担心国内保险公司不具有承保能力；建议将环境污染责任险计入企业生产成本。” 公众希望关于这种现象有个合情合理的解释。如上所述，传统的政府社会风险管理本身存在诸多问题，原因首先在于其管理对象的性质已经发生了重大变化，人造风险取代传统社会中的自然风险在当今社会占据了主导地位。当下的风险性质迥异于以往社会的风险，但政府管理的理念和措施却未跟上时代发展的步伐，大为滞后于时代，与现实脱节。其次，原有的政府危机管理主要侧重于危机爆发后的应对和恢复，而对危机的预测与预防工作做得不够。只重视事后的补救性管理，缺少对风险事件发生前可能性阶段的预防性管理。缺乏对风险的预测，使政府在风险来临时处于被动的撞击式反应而不是主动出击。第三，对管理缺乏动态的整体性进化和非线性发展的分析，管理本身的过程性和复杂性也受到了不同程度的忽视。在风险社会中，风险事件的复杂性、高度不确定性、跨越时空性、关联性等特征，必然要求政府转换思维方式，坚持非线性思维、整体思维、过程思维、关系思维等复杂性思维模式，这样才能有效应对社会发展提出的挑战。2、 如何提升政府风险管理能力？（1）加强风险管理意识。（2）建立风险全过程监控机制。（3）整合社会资源，提高风险处理能力。（4）规范风险管理过程。（5）提高风险管理效率。当今时代,随着各种突发公共事件的频繁发生,我们的社会正在变成一个风险社会。特别是进入21世纪以来,越来越多的“天灾人祸”不断撞击着人们的神经,严重威胁着人类的安全与社会的和谐稳定。这对于作为公共管理核心主体的各级政府来说,必然提出了强化其执行力建设,以有效应对各种突发公共事件的客观要求。可以说,在当今风险社会,能否有效应对面临的突发公共事件,是衡量一个政府执行力强弱的重要标志,也是检验政府有没有能力对人民高度负责的重要标尺。 （1）我国突发公共事件发展态势对政府执行力提出了严峻挑战 当前我国面临的国内国际形势,使得我国处在突发公共事件的多发期和高发期,而且在未来很长一段时间里,我国都将遭遇突发公共事件频发带来的严峻考验。具体而言,我国突发公共事件呈现出以下一些发展态势: 一是引发因素增多。从自然因素分析,我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,灾害种类多,发生频度高,每年由于受灾影响的人口大体在2亿人左右,占全国总人口的七分之一以上。而建国以来兴建的大量基础设施又年久失修、老化严重,安全隐患大量存在,加上许多地区生态环境恶化,潜在的危机随时都有可能爆发。从社会因素分析,目前我国正进入经济社会发展加速转型的关键阶段,既是黄金发展时期,又是矛盾凸现期,许多深层次的矛盾和问题逐渐显现,社会矛盾多样化与社会控制力下降之间的矛盾不断激化。如果处理不好,有可能诱发多种类型的突发公共事件,妨碍社会安全运行。 二是种类越来越多。我国是一个发展中的大国,发生突发公共事件的种类日渐增多,特别是进入新世纪以来,突发公共事件发生的种类和频率都呈明显增长态势,各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件屡屡发生,除传统突发事件外,新的非传统突发事件不断凸现,包括能源紧张、智能犯罪、恐怖主义、贩毒走私,严重传染性疾病、海盗活动、环境安全、经济金融安全和信息安全等。而且,传统突发事件与非传统突发事件相互交织、相互影响、相伴而生,具有明显的互动性,处置起来难度较大。 三是波及领域多元化。这些年不仅接连发生重大的自然灾害,而且在经济、政治和社会等各个领域都发生了程度不同的突发事件。在经济领域,由于“三农”问题突出、移民安置不当、城镇拆迁纠纷引起的群体性事件时常发生。在政治领域,转型期政府职能履行存在着某些偏颇之处,公共服务严重不足,加之违法行政、腐败渎职等案件的发生,损害了党和政府的公信力。在社会领域,由于贫富分化不断加剧,引发诸多负面效应,各种社会治安案件增多,黑恶势力在局部地区有所抬头。在国际上,我国驻南斯拉夫大使馆被炸、中美撞机事件等,都预示着可能面临的种种外交危机。 四是连锁反应不断增强。近年来,我国由于一种突发事件引发的次生、衍生事故有所增多,连锁危机不断凸现。诸如,台风引发暴雨,进而导致城市被淹、交通中断、水库大坝开裂倒塌、山体滑坡等;工矿企业爆炸导致人员伤亡和空气污染,并可能引发水污染事件,进而给沿海、沿江、沿河附近居民的生产生活带来严重影响等。现代社会随着人际之间、地区之间、国与国之间联系的日趋紧密,各个地区乃至整个地球愈益成为一个有机的整体,彼此之间的联动性大为增强,使得有些突发性事件的扩散力和影响力迅速增大,在极短的时间内成为社会舆论关注的热点和焦点,处置不当就可能引发新的社会恐慌和无序现象。 五是危害性与破坏性加强。各种突发事件的频频发生,在造成重大的人员伤亡和财产损失的同时,也对经济发展、环境资源、社会秩序造成了严重损害,对公共安全构成了巨大冲击。损失在一定程度上减少或抵消了我国经济增长和投资的效益。问题的关键还在于:这种危害性与破坏性呈现出不断加强的趋势,值得引起足够的重视。 显然,我国突发公共事件的上述发展态势,必然对政府的应急管理能力提出新的挑战。因而,能否正确应对和及时处置各类突发事件,就成了对各级政府执行力的重大考验,同时也直接关系到政府在社会公众心目中的权威地位和良好形象,直接关系到一个国家的政治经济稳定和社会和谐安宁。 （2）政府应对突发公共事件执行力的构成要素 就应对突发公共事件而言,政府执行力是政府机关为实施应急管理所需要的有效执行能力和执行时所具有的执行力量。在处置突发事件中,政府执行力的有效运行,必须具备相应的前提条件和构成要素,包括素质优良的执行主体、高效协调的执行机制、先进完备的执行工具、充足适用的执行资源、求真务实的执行文化等。 一是素质优良的执行主体。执行主体(这里主要是指应急管理者)是执行行为的重要因素和执行力量的重要来源,是政府执行力的核心要素。因此,培育和造就优秀的执行主体是提高政府执行力的关键环节。优秀的执行主体,除了要有高度的责任感和敬业精神外,必须具备良好的心态,心态是影响行为的首要因素,是人的心理活动外化为实践的一个动力源泉。此外,在职业技能方面,政府执行者必须具有应急管理中所需要的管理思想、技术、方法甚至应急艺术等。在这一点上,应急管理的经验至关重要。 二是高效协调的执行机制。执行力只有存在组织之中,才能发挥其强大的综合力量的效应,因此一个优秀的执行主体应当也是一个优秀的执行组织及其运行机制。执行是实现危机决策的重要途径,任何一项决策都不能离开准确有效的执行。对于应急管理来说,正确的决策需要有高效协调的执行机制来作保证。应对突发公共事件的执行机制一般是指决策执行的计划、指挥和协调等过程。 三是先进完备的执行工具。执行工具,就是在执行过程中所采用的执行手段和技术。俗话说:处理危机,有道亦有术。处理危机的“术”是一门操作性很强的技术,需要通过专门的仪器设备以及专业的执行人员的学习和训练才能掌握。要以科学的知识和专业的技能为武器,采用最新的信息搜集处理方法、电子政府手段、先进的交通通讯工具和沟通媒体技术等,为科学预测、预警、评估、救援、处置突发事件提供有力的支撑,提高政府执行力。 四是充足适用的执行资源。政府执行力的实施和体现,需要相应的执行资源,包括人员、经费、物资、信息、时间及其他各种自然资源。否则,政府将无法开展执行工作,或出现执行无力、执行效率低下等现象。因此,政府应当做好资源的准备和筹划工作,争取到足够适用的执行资源,并优化执行资源配置,提升执行资源利用率。在突发公共事件处置中,需要提供的执行资源保障包括人力资源保障、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障和公共设施保障等。 五是求真务实的执行力文化。执行力文化是政府机关内全体执行主体所共享的关于执行的价值观念、信念以及行为规范的总称。拥有好的执行力文化的政府部门,能够以强大的影响力影响执行者的思想意识和执行行为,并逐步成为执行者自觉的执行思维惯性和行动惯性,最终形成良好的执行传统习惯。 在应对突发公共事件中,政府的执行力文化主要体现在人本化的执行理念、危机的执行理念、刚性化执行理念和效能化的执行理念。 （3）政府应对突发公共事件执行力建设的基本途径 当前我国突发公共事件的发展态势,要求各级政府必须强化应急管理职能,建立健全社会预警体系,形成统一指挥、功能齐全、反应灵活、运转高效的应急机制,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。其中,非常重要的一点,就是要有科学的执行理念和强大的执行力,以保证各项应急决策和措施的贯彻落实。大体来说,应对突发公共事件的政府执行力建设可以从以下几个方面考虑: 第一,科学确定执行目标,合理选配各种执行主体。大量的事实表明,正确决策是有效执行的基础和工作成效的前提。由于应急管理是政府对于有可能给国家和社会的安全、稳定、发展构成严重影响进行处理的过程,在这一过程中,政府担负着保护国家利益不受损害、保障公民生命财产安全、维护社会稳定等一系列重要责任,所以,政府在筹划每一项应急活动、布置每一项应急工作前,都应当围绕工作职责,提出总体目标和具体任务,明确实施步骤与计划要求,指出执行不力的严重后果,阐明坚决执行的积极意义,以科学的目标激发斗志,以明确的任务凝聚力量。在执行目标确定之后,就要认真选配执行主体。应当把那些政治坚定、业务娴熟、决策果断、敢负责任的人选作不同任务的执行主体,委以重任,让其发挥更大的作用。 第二,着力提高执行者素质,增强防范与处置突发事件的能力。政府执行力的强弱,最终要通过公务员个人素质的高低和能力大小体现出来的。因此,提高政府执行力,首先要提高公务员个体的执行力。要通过各种有效途径,强化对各级执行者的危机管理理论和能力技巧的培训,使他们具备相应的应急管理能力。综合国内外危机管理的长期实践经验,一个有效的执行者应当具备的应急管理能力主要有: 超前的预测防范能力。应对突发事件,事前预防是关键,正所谓“未雨绸缪”,“防患于未然”。虽然突发事件具有突发性、紧迫性的特点,但并非是“空穴来风”,在其孕育、发生、演变过程中,总有一些可以察觉的迹象,而作为高明的执行者,就要善于捕捉那些初露端倪的表面现象,采取有效措施,把问题解决在萌芽状态,避免事态扩大造成的恶果。从以往应对突发事件的经验教训来看,正是有些执行者缺乏危机意识,对事件始发状态的信息掌握不准,漫不经心,从而错失良机,酿成大祸。准确的识别判断能力。现阶段突发事件的起因,有的是由某一个单纯的因素,有的则是几种因素相互交织在一起,造成有时很难。辩明其性质。加之应急管理往往是非程序化决策,常规的办法对于突发事件是不适用的。所以,要求执行者对突发事件要有敏锐的洞察力,迅速判断事件性质和危害程度。只有准确快速定性,才可能有针对性地确定处置的策略和方案,及时控制局面。 有效的社会动员能力。无论什么性质、哪种类型的突发事件,都会对发生地的各个方面产生广泛的影响,因而仅靠政府部门的力量是无法成功应对的,现代应急管理需要有全社会的参与、支持和配合。联合国国际减灾组织总结十年减灾活动(19902000年)的主要经验之一,就是要与社会建立合伙关系,“发展以社区为核心的减灾战略”。我国群防群治的成功经验也为政府应急管理中扩大社会参与提供了重要启示。当然,政府要具备在很短的时间内迅速动员、组织和影响公众的能力,离不开公众对政府及其执行者的广泛信任。而公众对政府及其执行者的信任,又来自于政府的公信力,包括执行者在危机来临时的分析、判断和处理能力,政府执行者只有切实履行职责,增强公共服务能力,才能赢得公众的信赖,关键时刻得到公众的鼎力相助。 良好的信息沟通能力。面对突发事件,人们对信息的需求比任何时候都更为强烈。国内外的经验都表明,突发事件发生期间与公众的有效沟通至关重要,信息传播失误所造成的真空,会很快被各种流言蜚语所占据。“报喜不报忧”式的信息公开,也容易导致公众的猜疑和小道消息的泛滥,直至引发社会恐慌。所以,突发事件发生后,政府执行者应当尽快开放传播通道,在被社会传媒“揭发”之前把政府掌握的真相主动地、尽可能准确地公之于众,让公众知道,政府关注所发生的事件,正在采取有力措施处置危机,并随时提供更新的信息,让大家相信一切都在有序运作,以此来争取公众的理解、信任和支持。必须清醒地意识到,在今天信息化时代,“谣言止于智者”。信息封锁不仅是徒劳的,而且会让各种谣言四处传播,最终出现混乱的局面。紧急关头,政府执行者应当具备良好的媒体应对能力,掌握对外报道的主动权,使自己成为危机信息披露的权威渠道,从而有效地控制和引导信息传播的走向。 快速的协调联动能力。协调联动主要是指应急管理执行者的行动要围绕同一个目标相互配合,步调一致,做到快速有序。当代突发事件大多具有影响的广泛性、冲击的连续性和强烈的破坏性,如果得不到及时处置,往往会由一个事件演变成另一个事件,甚至衍生出一系列连锁危机,还可能由一个区域扩散到另一个区域,甚至可能超越国界,由一个国家波及另一个国家。其后果,会影响经济发展、社会稳定,甚至危及一个政权的前途命运。可见,危机不等人,快速处置是关键。应急管理的执行者要站在维护社会稳定的高度,从全局出发,按照应急管理的预案和模式,快速行动,整合资源,调动各种社会力量,上下联动,协同作战,努力发挥整体功效,最大限度地降低危机的损失。 第三,提供相应的执行条件,为应急管理准备必要的保障。 突发事件一旦爆发,执行的任务、执行的责任就要马上启动,执行者的权力及相应的人力、物力、财力、时间、空间及法律法规等保障条件就必须同时跟进。由于突发事件发生后,社会资源不仅会遭到严重破坏,而且危机处置中对资源的需求非常大,同时,训练有素的应对人员毕竟有限,而更多的人会对突发事件感到惊恐和压力,因此,突发事件中的各种资源会相对匮乏。在这种情况下,政府执行者要有效开展应急工作,就必须具备相应的执行条件,如交通、通信、消防、信息、搜救、公共设施、物资支持、医疗服务等,甚至军队、武警官兵等都要作好准备。这就要求政府强化公共财政的应急能力,建立适度的包括人员、物资、技术、信息等在内的战略储备,特别要有备用系统或方案的储备,即为那些对国家安全、人民生活极为关键但又比较脆弱的系统或操作方案预备一套甚至两套可替代系统或方案,以备在原系统因故瘫痪或原方案失灵时能及时启动备用系统或方案。 第四,加强执行力文化建设,为强化政府执行力提供支撑。 执行力是一种自觉的理性力量,是一种理性的服从精神。科学的执行力文化产生持久的执行力,它使执行者清醒地意识到决策执行的重要性,进而会全力以赴去执行任务,讲究执行的速度和方法,注重执行的效果和质量,最终有利于政府执行力的提升。从应对突发公共事件的角度看,政府应急管理应当把握的基本原则,应急管理的领导体制和工作机制,以及相应的考评制度、监督制度、责任追究制度等,都是执行力文化建设的重要内容。同时,增强执行者的学习力,使其用新的思维、新的理念去科学判断新的事物,有良好的工作态度和敬业精神,能够识大体、顾大局,增强使命感和责任感等,也是完善执行力文化的题中应有之义。总之,对于突发事件的应急管理,凡有利于执行的因素都要充分而科学地运用,所有不利于执行的因素都要立即排除,该褒奖的褒奖,该惩处的惩处,以强有力的监督措施和奖惩制度,保证各项决策的贯彻执行,形成一种目标明确、快速高效、监督有力的执行文化。相关链接1、北京市人民政府 于二一年四月九日颁布北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见 来源： 北京市人民政府办公厅 日期： 2010-05-17 首都之窗京政发201010号 各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构： 为深入贯彻落实中华人民共和国突发事件应对法及北京市实施中华人民共和国突发事件应对法办法，建立健全本市公共安全风险管理长效机制，着力提高风险控制和应急管理水平，维护首都的安全稳定，现就加强公共安全风险管理工作提出如下意见： 一、充分认识加强公共安全风险管理工作的重要意义 2007年至2009年，在市委、市政府和市应急委的领导下，本市圆满完成了2008年北京奥运会、残奥会期间城市公共安全风险评估控制工作和新中国成立60周年庆祝活动风险评估控制工作。实践证明，风险管理作为一种创新的科学管理手段，是深化科学发展观，实现城市安全协调发展的必然要求；是维护公共安全，完善政府社会管理和公共服务职能的重要方面；是落实预防为主，常态与非常态管理相结合原则的具体体现；是创新公共安全管理理念，做好突发事件预防与应急准备工作的重要抓手；是建设世界城市，实现“人文北京、科技北京、绿色北京”三大理念的基础性工作。各区县政府、各相关部门和单位要进一步提高认识，把公共安全风险管理工作作为一项重要政治任务，给予高度重视，切实抓紧、抓好。 二、明确公共安全风险管理工作的目标、原则和范围 （一）工作目标。通过建立科学、规范、系统、动态的公共安全风险管理长效机制，健全本市“各级政府分级负责、政府部门依法管理、责任主体认真履责，社会公众积极参与”的公共安全风险管理工作格局，完善风险管理工作体制机制，规范标准体系和工作要求，明确配套保障制度，实现风险识别、风险评估、风险监测、风险控制、风险预警、应急准备和应急处置全过程综合管理，切实增强应急管理工作的预见性、针对性、科学性和主动性，强化全面预防与应急准备，实现对公共安全风险的有效控制和应对，保障人民生命财产安全和首都社会和谐稳定。 （二）工作原则。在市委、市政府和市应急委的领导下，发挥应急体系统筹协调作用，依托常态行政管理体制，坚持“统筹组织、条块结合，分类管理、分级负责，依靠科技、重点突破，动态评估、综合控制，政府主导、社会参与”的原则，扎实开展公共安全风险管理工作。 （三）工作范围。本市公共安全风险管理工作服务市委、市政府工作大局，全面覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等4大类突发事件，贯穿城市规划、建设、运行、发展等各个环节。工作重点包括城市生命线（水、电、气、热、交通、通信）安全、传染病疫情防控、食品安全、社会稳定、能源保障、生活必需品市场秩序、大型社会活动安全，以及政治、宗教、教育、商业、旅游、文化、体育等敏感场所和人员密集场所的各类风险管理。各区县政府、各相关部门和单位应当根据工作实际，进一步明确风险管理的具体工作目标和内容。 三、进一步完善公共安全风险管理体制机制 （一）建立健全风险分级分类管理体系。逐步建立“横向到边、纵向到底”的公共安全风险管理体系，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件以及各专项风险实施分类管理。完善市、区县两级风险分级管理机制，重点推进专项风险管理体系、区域风险管理体系和综合风险统筹协调机制建设。 （二）建立健全专项风险管理体系。市相关部门应当根据职责分工，按照“谁主管、谁负责”的原则，牵头建立健全本领域、本行业、本系统的专项风险管理体系；建立并完善风险管理工作体制、机制、规范、流程、标准和要求；按照市应急委的统一要求，组织做好相关风险评估、控制与监测工作，并对区域风险管理相关工作进行指导与检查。 （三）建立健全区域风险管理体系。各区县政府和天安门地区管委会、北京西站地区管委会、北京经济技术开发区管委会（以下统称重点地区管委会）应当建立健全区域风险管理体系，组织开展行政（管理）区域内的风险管理工作，强化重点区域的风险管理；配合市相关部门开展风险评估，并落实相关风险控制任务。 （四）建立健全综合风险统筹协调机制。市应急委建立全市综合风险统筹协调机制，市应急办具体负责统筹、组织、协调、督促和检查各单位开展风险管理工作，并协调全市综合风险评估与控制工作。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会要加强沟通协调，及时解决工作中存在的问题和可能出现的职责不清、职责交叉、管理缺位等现象，确保风险管理工作落到实处、取得实效。对于确实难以协调解决的重大问题，应当及时报告市应急委。 四、认真做好风险评估与动态监测 （一）全面开展风险识别和隐患排查。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会要认真分析可能发生的各种突发事件，全面梳理各种风险，掌握风险源、风险点、危险源、事故隐患的种类、数量和状况，建立排查、登记建档制度，准确掌握本领域、本行业、本系统和本地区各类风险情况。 （二）系统开展专项风险评估和区域风险评估。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会要按照系统性、专业性、综合性和实效性并重的原则做好风险评估工作。市级专项风险管理牵头部门负责在风险识别与排查结果基础上开展市级专项风险评估工作，综合分析风险承受能力、控制能力等要素，评估风险的可能性及后果，确定风险等级和风险管理策略，完成专项风险评估报告并上报市应急委。各区县政府、各重点地区管委会负责在市相关部门的指导下，结合市级专项风险评估结果，开展区域风险评估工作，完成区域风险评估报告并上报市应急委。 （三）统筹组织全市重大风险综合评估。市应急委统筹组织相关单位和专家，对各专项和区域风险评估报告中提出的重大风险进行综合评估，结合全市经济社会发展总体形势和市委、市政府中心工作，分析本市面临的主要风险，确定若干项市级重大风险，明确全市风险控制和应急准备工作的重点，提出相关工作建议，并报市委、市政府。 （四）推进重大活动和重要时期风险评估。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会应按照市委、市政府和市应急委的要求，针对市委、市政府主办或承办的重大活动和重要或敏感时期，开展安全风险评估并制定风险控制方案，并可在涉及民生、社会关注度高的政策、规划、工程项目出台或启动时，参照开展相应的风险评估工作，采取控制措施，做好预案准备，将风险控制在源头。 （五）完善风险监测与动态更新机制。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会应当建立专项和区域风险的监测和定期更新制度，根据情况的变化和风险控制的成效、存在的问题，密切监测相关风险变化，调整风险等级和风险控制策略。原则上，应每季度完成1次风险动态更新，并根据市应急办具体要求，向本市公共安全季度形势分析会议或应急体系每周视频例会汇报风险管理工作情况。要在做好各专项和区域风险监测的基础上，进一步强化城市运行综合监测能力，建立综合风险动态更新制度。 五、切实抓好风险控制与应急准备 （一）明确风险控制责任。市级专项风险管理牵头部门应根据风险的等级和常态管理责任，逐项划分市、区县两级风险控制责任，并在市级专项风险评估报告中明确。市级风险由市级专项风险管理牵头部门负责制定风险控制方案，并督促、指导有关主体责任单位采取风险控制措施，在规定时限内有效控制风险；区县级风险由属地区县政府或重点地区管委会负责综合控制，市相关部门给予支持、配合。对于跨区域、跨领域的风险，原则上应列为市级风险，由市相关部门协调管理；对于确需协调国家相关部委、其他省区市政府的风险控制工作，市相关部门应报请市委、市政府和市应急委协调解决。 （二）落实风险控制措施。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会应当坚持“边评估、边控制”，根据风险等级和可控性，科学、详细地制定风险控制工作方案，扎实落实每一项风险控制措施。要建立风险管理台账，根据风险控制责任、完成时限、控制措施和风险更新结果，对风险控制工作进度和落实情况实施监控。 （三）做好应急准备工作。对于确实难以消除、难以控制的风险，要及时发布风险预警信息，并全面做好预案、演练、队伍、物资、资金、技术等各方面的应急准备工作。 （四）重点做好市级重大风险控制工作。市级重大风险控制工作列入市政府折子工程或市应急委年度重点工作，由市应急办统筹、协调、检查、督促，市相关主责部门具体负责、相关单位密切配合，全力落实风险控制措施。市应急办建立健全市级重大风险控制工作的进程监控、反馈、督查、警示、上报等各项制度。市相关主责部门要定期向市委、市政府和市应急委报告工作进展情况。 六、加强配套制度和保障机制建设 （一）加强风险管理组织和人员保障。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会应高度重视公共安全风险管理工作，由主要负责同志任第一责任人，加强领导、理顺机制、统筹力量、落实责任，要指定工作机构并配备专人具体承担风险管理相关组织协调工作。加强专业培训，推进风险管理专业人才队伍建设。逐步推行在风险管理重点部门成立或明确风险管理专门机构的工作。 （二）研究建立全市风险管理规范和标准体系。市应急办牵头组织制定公共安全风险管理实施指南；市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会结合各自的风险管理工作特点和实际情况，研究制定相应的风险管理实施细则与工作规范。市应急办牵头研究制定全市综合风险评估标准；市级专项风险管理牵头部门负责研究制定专项风险评估标准，推进风险评估地方标准体系建设。逐步探索建立城市公共安全指标体系。 （三）建立风险管理资金投入保障机制。根据各级政府分级负责的公共安全风险管理工作责任，风险评估与控制相关经费按照现行财政管理体制，由市、区县财政部门分别负担，确保风险管理工作的顺利实施。市相关部门开展风险评估与控制的工作方案，经市应急办审核后，按现行资金渠道在各相关单位部门预算中统筹安排经费。市级重大风险中的综合性、跨区域、跨领域风险控制工作，由市应急办牵头组织，按照职责分工确定控制方案，经市应急委领导批准后，按现行资金渠道在各相关单位部门预算中安排经费。涉及政府固定资产投资的建设项目，按政府投资项目审批的相关管理规定由市发展改革委安排建设资金。 （四）强化风险管理科技支撑。依托市应急委专家顾问和各领域有关专家，组建本市公共安全风险管理专家组，指导本市公共安全风险管理工作。市相关部门、各区县政府、各重点地区管委会应结合各自工作实际，依靠专家、依托科技，组建相关专项、区域风险管理专家组。市科委要积极整合资源，支持公共安全风险管理相关标准、规范及技术研究和示范等工作。鼓励和培育一批能够为风险管理工作提供有效专业支撑的科研机构；探索建立依托相关科研机构、专家团体和企业的第三方专业化风险评估机制，研究建立相应的资质认定机制。 （五）搭