渔船作为被处罚对象的适格问题探讨-终稿

渔船作为被处罚对象的适格问题探讨渔船作为被处罚对象的适格问题探讨 1 1 褚荣良 江苏省海洋渔业指挥部 江苏 南通 摘要摘要 目前海洋渔业行政执法中 仍存在不少将渔船作为被处罚对象来进行处理的情况 笔者通过分析 认为渔船并不能作为被处罚对象 而需渔船背后的操作人来承担相应法律 后果 但鉴于目前执法条件限制 以船长作为违法行为的被处罚对象较为合适 关键词 关键词 渔船 行政处罚 处罚对象 适格 目前在海洋渔业行政处罚实践中 我国不少渔政执法机构仍然沿袭传统习惯 将渔船 作为违法行为主体和处罚对象 即将船名号列在当事人一栏 由于海上仍有大量的现场处 置情况 加上船名号又容易查明 这一做法受到不少渔政执法机构的追崇 究其政策依据 这一做法来源于农业部 1997 年制发的 关于渔业系统贯彻 实施意见的通知 该通知要求 对渔船实施处罚时 按照 行政处罚法 第三十三条中的 法人 或 其他组织 实施处罚 并在行政处罚决定书中载明船名船号 船籍港 船长 姓名 地址等基本情况 那么 除却执法便利性的因素 从法律适用的角度而言 将渔船作为被处罚对象 或 者说被处罚主体 是否适格呢 一 渔船并不具备一 渔船并不具备 法人法人 或或 其他组织其他组织 的主体资格的主体资格 目前在我国法律体系建设中 法律关系主体 主要包括国家 机构和组织以及自然人 国家仅有在特定法律关系中才成为主体 机构和组织则主要指国家机关 各种企事业组织 和在中国领域内设立的中外合资 合作及外资企业 政党和社会团体 这类通常被称为 法人 或 其他组织 自然人则包括中国公民及在我国境内居住或活动的外国公民和无 国籍人 很明显 渔船不属于国家 机构和自然人 其争论点在于渔船是否符合 法人 或者 其他组织 的相应要素 所谓法人 是指具有民事权利能力和民事行为能力 依法独立享有民事权利和承担民 事义务的组织 其法律要义在于 法人具有独立意志 独立财产 并能独立承担法律责任 根据 民法通则 第三十六条 三十七条 其应当具备如下要素 一 依法成立 二 有必要的财产或者经费 三 有自己的名称 组织机构和场所 四 能够独立承担民 事责任 渔船是用以从事捕捞和采收水生动植物行为的船舶 是依附于捕捞权 养殖权两大用 益物权的工具 其虽具有一定的居住功能 但其主要功能在于参与进行水生动植物的捕捞 养殖及加工 运输等辅助功能 笔者认为 尽管渔船经过渔港监督机构登记 取得了船名号 但这并不表示其取得了 法人 资格 渔船登记仅仅是财产登记和国籍登记 即物的登记 首先 渔船不具备独 立意志 没有具有相应决策机构 没有相关章程 其只是属于自然人 法人或其他组织的 资产 例如某渔轮公司 其旗下有多艘渔船 这些渔船仅仅是该渔轮公司的资产 并在该 渔轮公司的决策下用以从事活动 而渔船本身不是渔轮公司的子公司 不参与决策 亦不 能作出决策 其次 其没有自己的组织机构和场所 尽管渔船有驾驶员 轮机员等 但这 并非属于与法人一样的组织机构 其仅仅是船舶设备的操纵人员 另外渔船虽然登记了船 1此文经江苏省海洋与渔业局王均柏建议 做了修改 感谢王处的帮助 籍港 但其作业场所 日常停靠场所 运卸渔获物 补给物资场所与船籍港相差甚远 因 而其场所也不固定 其三 渔船没有自身的财产或者经费 渔船经营并不进行独立核算 也不缴纳税收 而全部归属于其所有人进行核算 渔船价值也不属于渔船本身 而是作为 资产属于其所有人 第四 基于第三点 渔船本身不能独立承担责任 一旦发生侵权或者 行政违法 并不以渔船的价值来承担责任 而是由船东或者渔船运营一方来承担责任 故 而 渔船登记 类似于汽车登记 仅仅是财产登记和国籍登记 而非法人登记 根据最高人民法院 关于适用 中华人民共和国民事诉讼法 若干问题的意见 的通 知第 40 条 民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立 有一定的组织机构和财 产 但又不具备法人资格的组织 包括 1 依法登记领取营业执照的私营独资企业 合 伙组织 2 依法登记领取营业执照的合伙型联营企业 3 依法登记领取我国营业执 照的中外合作经营企业 外资企业 4 经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会 团体 5 法人依法设立并领取营业执照的分支机构 6 中国人民银行 各专业银行 设在各地的分支机构 7 中国人民保险公司设在各地的分支机构 8 经核准登记领 取营业执照的乡镇 街道 村办企业 9 符合本条规定条件的其他组织 很明显 渔船并不属于上述 9 种类型 即便是多个自然人共有渔船的情况下 类似于 个人合伙 也不具备 其他组织 的三要素 即合法成立 有一定的组织机构和财产 不 具备法人资格 由上所述可知 法人 抑或是 其他组织 成为法律关系主体之要素 除却法律规 定的必备外在条件 关键在于其需具有独立意志 独立财产 并能独立承担法律责任 而 渔船却并不具有此一法律特性 再从现行法律规定来看 农业部下发的 农业行政执法文书规范 第十条中明确规定 当事人为法人或其他组织的 填写的单位名称 法定代表人 负责人 地址等事项应与工 商登记注册信息一致 另外 中华人民共和国渔业港航行政处罚规定 江苏省渔业管理 条例 江苏省渔业港口和渔业船舶管理条例 中对于安全管理问题 管理对象多为船舶 所有人或经营人 倘若渔船可以作为法人或者其他组织 那明显其首先当是被管理对象 很明显 在现有法律框架下 也没有将渔船认定为法人或其他组织 故而也有学者建议将渔船注册成农业合作专业社或个体工商户 以便实践 1 二 没必要引入二 没必要引入 船舶拟人化船舶拟人化 理论理论 虽然在海商法的历史经验及实践中 存在一种将船舶进行拟人化处理的理论 且有相 应的司法判例予以支持 其要义是将船舶当作人或法律主体来看待 即船舶人格化 当船 舶对他人造成伤害时 可以被受害人起诉及扣押抵债 甚至是对姊妹船舶提起诉讼 形成 了特有的对物诉讼制度 这一理论主要是早年为保障海上航运业 对抗船东逃避责任 而 船舶易于查明并便于受害方得到尽快赔偿 但随着现代通讯的发展 公司制度的完善 船 舶拟人化处理正逐渐被收窄 而由其他相关制度所取代 2 并且 船舶拟人化主要限于海 商法领域的船舶优先权和船舶碰撞 鲜有及于其他法律领域之先例 渔船仅仅是 物 而不能成为法律关系主体 如果渔船能够成为法律关系主体 则 与之相类似的汽车 飞机 商品房等都能类推为法律关系主体 这将非常不可思议 同时 如将渔船作为法律关系主体 执法实践中势必会出现无被处罚对象的法律尴尬 例如目前 在海上仍然有不少 三无 船舶 即无船名船号 船籍港 无船舶证书 船检证书和捕捞 许可证 如果将其作为被处罚对象 则当事人将无法确定 导致执法困惑与混乱 另外 渔业法 法律责任一章 有吊销许可证及没收渔船这一内容 吊销实际上是将其从捕捞 业中剔除 实质性的终止其捕捞权 目前 渔业法 吊销捕捞许可证为永久性吊销 与一 般吊销证照一段时间相比 更为严格 其捕捞权依附的是人 而非船 而没收渔船实际上 是追加的财产罚 如将其渔船视为法律关系主体 势必就出现了没收法律关系主体这一不 可思议的 人身罚 除了有 没收渔船 的罚则 渔业法 第四十八条也明确规定可以 暂时扣押渔船以督促案件办理 其条文明显是将渔船作为一项特殊的捕捞工具 即 物 来阐述的 因而在我国目前的海洋渔业执法中 没有必要将渔船拟人化处理 而且 拟人 化处理的结果 是推卸渔船背后违法人员应当承担的责任 三 三 共同违法共同违法 理论追究渔船背后责任人的实践尴尬理论追究渔船背后责任人的实践尴尬 渔船不具备法律关系主体资格 自然也就不能成为被处罚对象 目前比较集中的观点 是船舶所有人来承担渔船因渔业违法行为所带来的法律责任 即根据船舶所有的情况来确 定当事人 如属个人 则由个人承担责任 如属法人 则由法人承担责任 如属合伙 则 由合伙人承担连带责任等 尽管这一理论得到了广泛赞同 并在一些渔政执法机构中得到 推广 但实际上 此一观点仍然没有明确船舶所有人在海上违法行为中的作用 而其不加 区别地将违法行为的法律后果统归于船舶所有人 显有与 无过错即无责任 基本法理相 悖之处 无过错责任原则的适用须有明确的法律规定 同时在实践中也有一定的执行难度 海上的现实情况是 一艘渔船因违法作业被查获时 首当渔船船长 该船长可能是船 舶所有人 或者是船舶所有人之一 或者是船舶所有人所雇佣 或者是船舶承租人或其所 雇佣 即该船背后可能存在可控制该船舶的三种人 即船东 经营者 船长 如三者混同 即船东就是船长 其责任也十分明确 而如果三者并不是同一个人 就出现了责任分歧 如果简单将责任全部推给船东 这一现象类似陆上电子警察 在拍到违规行为后以按车牌 索人 以登记在册的汽车所有人作为首先被追责任人一样 并不合适 亦与行政处罚的过 罚相当原则相违 由于目前的渔业法律法规对后一情形并没有明确规定 故而存在一些不同的理论 但 诸多理论都指向共同违法行为说 即认为如果出现类似情况 船东 经营者 船长等人经 调查可认为共同违法 并对其均进行处罚 这一理论的优势在于能够区分共同违法人在一个违法行为中的所担负的责任 更能起 到处罚惩戒作用 但在现实中具有很大的难度 一是取证难 共同违法行为是指 2 人以上 共同实施的违反行政管理秩序的行为 其构成要件包括主体必须是 2 人以上 客观上必须 有共同的行政违法行为 共同违法主体主观上必须具有共同的主观过错 在共同主观过错 这一主观要件认定上难 且如果存在船舶租赁情况 很难说船东实际参与了违法行为 甚 至船东都未必知晓违法行为 二是处罚难 目前对共同违法行为 法律法规并没有明文规 定 更多的存在于理论研究及执法实践中 但如何处罚大致有以下几种观点 3 共同处罚 说 将各违法主体作为一个共同体 进行处罚 法律责任由各违法主体间自行分担 分别 处罚说 对各违法主体分别依据法律进行处罚 共同处罚区分担责说 将各违法主体作为 一个共同体进行处罚 并区分每个人在违法行为中的地位作用 并分别量罚 而对于渔业 行政执法来说 在法律法规没有明示之前 采取任何一说进行处罚都不妥当 四 以船长为首选处罚对象的可行性四 以船长为首选处罚对象的可行性 目前海上渔业执法实际中 执法成本高 加上没有像公路交通执法一样实行各省联网 全国联网 导致渔船海上监控缺位 考虑到行政经济 效能等原因 大多渔政执法机构在 办理大多案件时会考虑选择现场处置 海上科技手段的局限也导致不易查明渔船背后的控 制人 有鉴于此 建议在目前现有条件下以船长作为被处罚对象 较为合适 其一 海上 违法行为的实际执行人是船长 其二 船长尽管可能受雇主影响 但其是船舶的现场控制 人及指挥人 当对自己的行为负责 其三 船上其他渔业船员受制于船长 其行为为船长 行为的延续 除非有相反的证据证明 其四 由于船长必在现场 更容易查明身份并进行 证据收集 对其进行处置 更有宣警效果 在一些国家和地区 针对海上违法捕捞行为 也多有将船长作为被处罚对象的实践 尽管其可能不是唯一的被处罚对象 如 英国 1967 年海洋鱼类 保护 法案 4 1992 年修订 明确规定船东 租船方及船长均被认定为有罪 法人或团体犯罪 其有关责任人 一并处罚 但对于外籍渔船 则仅船长被认定为有罪 目前新闻中报道的日本 韩国等对 抓扣的我国渔民进行处罚时 也主要是针对船长个人 我国台湾地区 渔业法 则规定对 违法行为人进行处罚 并对违法行为人的雇主一并进行处罚 处罚种类有不同 五 相关建议五 相关建议 鉴于我国海洋捕捞业的发展状况 随着船舶租赁 捕捞组织化 商业化的发展等等 有必要借鉴一些其他国家或地区的做法来化解海上执法进退两难的窘境 1 当加强海洋渔业立法 应当将海上违法行为的幕后操作者 如水产收购企业 拥 有渔业权的船东 纳入到被处罚对象中来 即如渔业权人 通常为捕捞许可证持证人 船 东 在享有权利的同时 其有义务对自己的行为 包括雇佣他人捕捞 出租船舶以供捕捞 等行为进行负责 即如水产收购企业 其有目的的规避法律仅针对海上违法行为进行处罚 而组织不法渔民违规捕捞 其当一并被追究责任 只有让所有参与违法的相关人员得到法 律惩戒 才能有效打击并遏制各类海上违法捕捞行为 保护海洋渔业资源 2 当加强海洋执法及陆上监管手段的提升 海上现场处理 究其原因是执法手段的 局限性 各执法机构为了避免事后难以查处而在海上办理案件 这一方面有违法律程序正 义 根据 行政处罚法 除简易程序外 一般案件办结至少需要 3 天以上时间 另一方面 办案仓促也造成了调查 取证不足 给予当事