近五年我区的财政收支基本状况分析及对策建议

1 / 23近五年我区的财政收支基本状况分析及对策建议按照分税制财政体制的要求，健康、稳定的县级财政必须具备稳定的收入来源，合理的支出结构，良好的资金效益和完善的财政体制。随着构建和谐社会目标的建立，县级财政的任务更加繁杂艰巨，基础地位亟需加以巩固。受经济发展水平、财源结构和传统体制的影响，目前*财政收支状况呈现出财政自主性收入增长乏力、刚性支出膨胀、债务负担过重等诸多问题，不仅严重制约了区乡经济的发展，甚至危及基层政权建设和社会的稳定。鉴于此，我们对*近五年的财政收支基本状况进行了认真分析，查找了困难成因，并就完善收支管理、夯实地方财力、促进区级财政早日走出困境提出了具体思路和对策建议。 一、基本现状*是 1993 年经国务院批准在原县级孝感市基础上一分为三后设立的一个县级农业经济大区，是孝感市唯一的市辖区,全国产粮大县之一。全区国土面积 1020 平方公里，其中耕地面积万亩，辖 3 乡、8 镇、2 场、4 街和 1 个经济开发区共 1 8 个乡级建制单位，总人口万人，其中农业人口近 50 万人。*成立后，承担了原县级孝感市的绝大部分债务，1993 年”分家”时，*财政负债即高达亿元。同时县区分2 / 23家时绝大多数离退休人员留在了*，再加上以前按政策需安置的大中专毕业生和复退军人，导致财政供养人数居高不下。2002 至 XX 年间，*GDP 环比增长，财政一般预算收入年均增长，地方可支配财力年均增长，财政一般预算支出年均增长。从这组数字看，区级财政可支配财力增长幅度低于一般预算收入的增长，更低于 GDP 的增长幅度，增加的财力主要用于维持高速增长的经常性支出。据统计，XX 年，全区财政预算内可用财力为 42001 万元，而当年财政保障的工资性支出就高达 29052 万元，占可用财力的，可用财力中地方一般预算收入提供的财力仅占，而上级各项转移支付及补助占可用财力的比例高达。全区财政必要的支出基本上是依靠上级各类转移支付及补助维持，属于典型的”吃饭财政” 。二、近五年财政收支状况(一)收入2002 年，全区完成财政收入 15535 万元，地方一般预算收入 8499 万元。XX 年，全区完成财政收入 16651 万元，比上年增长；地方一般预算收入 9044 万元，比上年增长。XX 年，全区完成财政收入 16456 万元，比上年下降(均指自然增长，未考虑可比口径，如出口退税政策调整和农业税降率等因素。下同)；地方一般预算收入 9524 万元，3 / 23比上年增长。XX 年，全区完成财政收入 21100 万元，比上年增长；地方一般预算收入 10822 万元，比上年增长。XX 年，全区完成财政收入 27165 万元，比上年增长；地方一般预算收入 12541 万元，比上年增长。(二)支出2002 年全区地方一般预算支出 22850 万元，其中区直财政支出 16352 万元。XX 年全区地方一般预算支出 25535 万元，比上年增长，其中区直财政支出 18630 万元，比上年增长。XX 年全区地方一般预算支出 27827 万元，比上年增长 9，其中区直财政支出 20367 万元，比上年增长。XX 年全区地方一般预算支出 35017 万元，比上年增长，其中区直财政支出 27026 万元，比上年增长。XX 年全区地方一般预算支出 45819 万元，比上年增长，其中区直财政支出 37221 万元，比上年增长。三、财政收支的主要特点 近几年来，*财政经济发展及预算收支执行面临的有利条件和不利因素并存。一方面，区域经济的协调发展促进了重点税源企业、重点工程建设项目的增收。恒安、维达、孝襄高速公路等一批大型项目相继扩能，烟草企业改变结算方法带来的增收因素，都为财政收入的增长创造4 / 23了良好的条件。另一方面，农村税费改革的实施及政策性减收增支因素的相继出台，导致收入增速趋缓，支出居高不下。XX 年取消除烟叶外的农业特产税、XX 年农业税率降低 3 个百分点、XX 年全面免征农业税、个体工商税收多次提高起征点、出口退税机制改革、XX 年增资及 XX 年调整津补贴等政策性减收增支因素的相继出现，导致收支平衡难度不断加大。收入在连续几年高增长的情况下，税源呈现萎缩趋势。尽管存在诸多困难，全区收支预算执行仍成效明显，有力地促进了区乡财政经济的发展。突出表现在： 上一篇：对唱响学在城西,打造教育名县的思考 下一篇：关于农村党员队伍老龄化的调查与思考 (一)收入方面一是收入规模连年攀升。1993 年建区时，*财政收入仅为 3746 万元(含农业四税 1200 万元)。1998 年财政收入突破亿元大关，到 XX 年财政收入突破 2 亿元，达到建区时的倍，年均递增。从近五年的情况看，XX 年，全区财政收入达到 27165 万元，比 2002 年的 15535 万元增加11630 万元，增长，年均净增 2907 万元，年均递增15。二是收入质量逐年提高。XX 年全区完成工商税收19117 万元，占总收入 27165 万元的；实现一般预算收5 / 23入 12541 万元，占总收入的。五年来,工商税收占财政收入的比重每年提高个百分点，一般预算收入年均增长。财政收入中列收列支、外调、空转大幅压缩，占财政收入比重由 2002 年的下降到 XX 年的以内。三是收入结构不断改善。区直收入占全区财政收入的比重逐年上升，由 2002 年的提高到 XX 年的，在全区财政收入中发挥着带动和支撑作用。工商税收的四分之三以上来源于区直。四是收入秩序日趋规范。切实推行依率计征、查帐征收、应收尽收、无收禁收，建立健全了“自行申报、微机管理、集中征收、重点稽查”的税收征管模式，征缴秩序明显好转，税务部门执法权威性逐年增强。XX 年全区工商税收自行申报率达 90，其中区直达 95以上。(二)支出方面一是支出规模不断扩大。2002 年，全区财政支出22850 万元，XX 年财政支出达到 45819 万元，比 2002 年增长，年均净增 5742 万元，年均递增 19，较好地满足了社会各方面对财政资金的需求，维护了社会稳定的大局。二是支出结构逐年优化。(1)工资性支出大幅增长，兑现标准逐年提升。XX 年支出额为 29052 万元，比 2002 年增长，年均递增。自 XX 年起，实现了区直财政全额供养单位在职人员基本工资及国家和省人事部门出台的津补6 / 23贴全额兑现、离退休人员基本工资及国家、省、市出台的津补贴全额兑现、乡镇基本工资及国家出台的津补贴全额兑现。并确保了区乡工资按月同步拨付。公用经费按年初区人大、区政府通过的实施方案按月进行拨付。(2)社会保障支出逐年增加。XX 年，财政专项用于干部职工养老保险、医疗保险、企业改革、职工解困和提高三条保障线水平的支出，仅区直就达 7094 万元，比 2002 年增长倍。(3)其它支出比重逐年下降。特别是动用财政资金修建”楼堂管所”等非生产性支出、参观考察等消费性支出得到有效控制，支出比重由 2002 年的 下降到 XX 年的。三是支出效益明显提高。坚持以人为本，建立财政支出的优先次序，积极推进财政改革，大力压缩不合理支出，把节约的资金投向有效益的财源建设，提高资金使用的经济效益。随着工业园区建设步伐的加快，项目入驻条件日趋优越，产业聚集效应日益明显。截止 XX 年底，已有15 个投资过 5000 万元的工业项目入驻园区，形成了 20 亿元以上的生产能力，已入园企业 XX 年实现税收 6000 万元以上，占全区税收收入的。四、存在的主要问题近年来，*财政状况虽有较大改善，但仍存在一些突出的困难和问题，保工资、保运转、保稳定的压力依然很大。突出表现在：7 / 231、地方可用财力增长滞缓。近五年来，*财政收入每年净增 2900 万元以上，尤其是近两年，随着全区财政收入规模的不断扩大(XX 年财政收入首次突破 2 亿元，XX年国税部门收入首次突破 1 亿元)，财政收入质量明显提高(XX 年全区税收收入完成 19509 万元，占财政收入的比重为)。与此同时全区地方一般预算收入逐年增加，XX 年首次突破 1 亿元，XX 年全区完成地方一般预算收入 12541 万元，比上年增长。但是，与收入的连年大幅增长不相适应的是，全区财政实际可供分配的财力与其他县(市)相比差距却逐年加大。XX 年，全区共完成工商税收 19117 万元，而其提供的地方可用财力仅为 6880 万元。从国税部门来看，全区招商引进发展工业经济的成效主要体现在国税增收上，XX 年国税比上年增收 1000 万元，XX 年增收 2200 万元，XX年增收 2500 万元，但国税部门提供的一般预算收入还不到全区一般预算收入总量的 20。从地税部门来看，近年来地税收入的增长主要依赖路网、电网、基建重点工程等“机遇性”税源，约占地税总收入的 13以上，收入增长缺乏常规性、稳定性的税源支撑。此外，近年落实下岗失业人员优惠政策、个人所得税起征点提高等政策性减收因素均主要集中在地税部门。种种因素的存在，导致地方可用财力在收入大幅快速增长的情况下相对滞缓。 上一篇：对唱响学在城西,打造教育名县的8 / 23思考 下一篇：关于农村党员队伍老龄化的调查与思考 2、财政支出压力逐年加大。极为有限的可用财力，在首先确保人员工资、保政权稳定、保机构运转的前提下，必须确保各类政策性支出需要。随着国家对教育、政法、科技、新农村建设、计划生育、社会保障等各类重点支出的刚性保障政策相继出台，政策性提标晋级、增人增资以及财政各项改革的深入推进，区级财政的投入力度逐年加大，配套保障水平和范围不断扩展，已经使区级财政不堪重负。仅以人员经费为例，从 2002 年到 XX 年，区级财政一般预算收入由 8499 万元增加到 12541 万元，年均增长；而人员经费支出则从 17460 万元增加到 29052 万元，年均增长。工资性支出的不断增加，使区级财政收入增长幅度已经无法满足财政的一般性支出。与此同时，按照财政支出“向事关群众切身利益的工作倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向改革创新倾斜”的原则，区财政集中财力办大事，投入大量资金用于区委区政府重大决策支出保障，尤其是工业园区建设。自 2002 年以来，已累计筹措资金亿元投入孝南经济开发区基础设施及相关建设。支出的刚性增长与地方财政收入特别是可用财力的不定性增长形成了强大的反差，使区乡财政收支难以平衡，财政运转承受着巨大的压力。XX 年，全区实现财政支出 45819 万9 / 23元，与当年可用财力相比，收支缺口为 3818 万元。3、财政保障水平较为低下。由于财政收入增长较政策性支出增长缓慢，中央和省出台的增资政策无力及时和全额兑现，拖欠额度较大。庞大的人员支出和脆弱的税收能力使*的财政运转承受着巨大的压力。多年来，省、市出台的众多涉及干部职工个人利益的政策都无力兑现。区直机关除政府大院及个别单位安排了部分仅能维持水、电、通讯等保障运转的公用经费外，其他单位的公用经费财政均未能列入预算。XX 年，全区工资性支出为 29052 万元，占财政总支出的；一般公用经费支出为 4074 万元，仅占财政总支出的。此外，城乡最低生活保障面小，保障水平较为低下。由于无力支持工农业生产的发展，致使孝南财政陷入“越保吃饭困难越大无力搞发展越不发展越难保饭吃”的恶性循环怪圈。4、财政运行风险日益显现。在财力极为有限的情况下，区乡两级为加快经济社会发展，政府只能举债投入建设。据调查统计，到 XX 年底，全区区乡两级(不含村级)财政负债高达亿元。剔除粮食、供销企业政策性挂账亿元，区乡两级政府负债仍高达 亿元(其中区级债务亿元，乡镇债务亿元)。由于财力增长缓慢，财政运转艰难，XX 年区乡两级又新增债务 7315 万元。区直负债中原县级孝感市遗留下来的债务还占有相当比重。近几年为了减轻农民负担出10 / 23台的一系列政策，进一步增加了乡镇运转和还债的难度。巨额的历史欠账使财政不堪重负，严重制约了区乡两级政府职能的正常发挥，并已成为影响区域社会安定的最大隐患。五、原因分析1、经济发展滞后，收入渠道过窄，财源建设后续乏力区级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体来讲，一是自然条件差，滞留传统农业经济，制约了第一产业的发展；二是基础设施差，工业经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业 的发展；三是思想不解放，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响了财政收入的快速增长。一是财力增长受制约。*国税的主体税种是增值税，而增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比计算，严重制约了基层财力增长。二是地方税收体系薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，区乡财政获取的可支配财力进一步减少。在与中央、省、市的“分灶” 、 “切块”中，区乡级财政拿了个“死面团” ，仅有的税源分布零散，征收难度大，增长弹性小，难以成为地方财政收入的主要来源。11 / 23三是收入结构不合理。主要是区级财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。 上一篇：对唱响学在城西,打造教育名县的思考 下一篇：关于农村党员队伍老龄化的调查与思考 2、主体税种缺失，基础税源薄弱，税收成本居高不下一方面，由于区乡经济基础薄弱和收入结构上的不合理，随着农业税的全面取消，区乡自有财力增长的空间进一步缩小。加之体制和历史原因，留给区级的税收大多是规模小、税源散、稳定性差、征管难度大、成本高的小额税种。据统计，XX 年，全区各类登记纳税户中提供税收5 万元以上的纳税户 141 家，实现税收 13190 万元，占全区工商税收的，而占全区纳税户总数 90以上的纳税户，所缴税款不足总收入的 40，群体税源比较薄弱。另外，随着下岗人员再就业政策的落实和个体经营户起征点的提高，有 3700 多户登记纳税人退出征收范围，年减收 350 万元。全面取消农业税后，乡镇税源呈逐渐萎缩的趋势。近几年全区财政收入增量的 80以上由区直承担，乡镇财政收入占全区财政收入的比例逐年下降，XX 年 18 个乡镇场街提供的工商税收仅占全区工商税收的四分之一，大部分乡镇仅靠预算内收入难以维持正常运转。虽然区乡两级全力12 / 23以赴培植新的经济增长点，但由于地域环境所限及主客观因素制约，收入来源单一，主体税种缺失，可用财力十分有限，在很大程度上只得依靠税收返还、转移支付和向上争取资金来勉强维持职能运转，区级财政经常处于“等米下锅”的尴尬境地。另一方面，财政管理体制与税收征管体制的不协调，造成地方税收征收成本过高。由于区级政府税收体系不完善，收入自主权小，不仅增加了征收成本，同时也产生了许多矛盾。据统计，仅工商税收就以征管业务费、代征手续费、稽查业务费、超收奖励等名义支付给征收或代征部门达 10以上的费用，如加上征管人员的正常经费，税收成本占税收总额的比重一般都在 20以上。为完成本级预算，基层不得不付出高额成本，甚至花钱“买税” 、借钱垫税，严重影响了政府行为。3、发展根基不牢，债务负担沉重，财政潜在风险较大农村税费改革前，区级财政的债务缺口可以通过预算外资金或自筹资金的渠道进行弥补，而预算外资金或自筹资金的缺口又可以通过集资、摊派或收费的方式予以解决。税费改革后，取消了“三提五统”和面向农民的集资、摊派及各项收费，从而区乡政府积淀的大量历史性债务缺口难以弥合。早在*成立时，本已承担了原县级孝感市的债务。如为建设开发区和承办第二届全国农运会，原县级13 / 23孝感市向银行借款 3 亿余元、原县级孝感市“亿元县(市)财源建设资金”借款 1542 万元、 “普九”建设形成的债务亿元、解决农金会问题向省财政借款 5400 万元、 “城市防洪外国政府贷款”6500 万元等等。资料显示，截至 XX 年 底，*累计应承担的直接债务及或有债务总额为亿元，相当于当年地方一般预算收入的 7 倍。其中区级债务占、乡镇债务占。债务总额已经达到相当惊人的程度。历年的债务积累，加上数额庞大的粮食亏损挂账和专项配套等，平均每个乡镇负债 1400 万元债务的严峻现实必然波及到原本就不宽松的区级财政，加大潜在风险，并严重侵蚀财政的根基。当勉强维持政府运转的基层财力在不得不用以偿还债务的情况下，必然挤占预算用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的挪用、违规和错位，严重影响县域经济发展，制约基层财政职能发挥。随着政策性增资、基础教育支出、公共卫生、农村基础设施建设、社会保障等资金的不断增加，使得区级财政缺口不断加大，财政风险不断增加。近年来，区乡在防范债务风险方面投入了大量的资金和精力，但与此同时，政府的债务风险却仍在不断累积，上级预算扣款、行政诉讼追债、债主上门逼债等尴尬局面屡屡出现，不仅扭曲了政府形象，而且严重影响了区乡社会稳定和财政的稳固平衡。4、支出管理软化，社保投入不足，供养包袱积重难14 / 23返1993 年地改市时，原县级孝感市的离退休人员全部留在了*，加之按政策安置的大中专毕业生和复退军人基本上都由区级安置，导致财政供养人员急剧增加。近年来，虽经多方努力加大区乡机构改革和精简人员力度，到 XX 年底，全区财政供养人数仍高达 20453 人，财政供养系数为。五年来，区级财政供养人口虽逐年有所减少，但几乎每年的新增财力都用于逐步兑现中央和省出台的津补贴等“人头经费” 。但因财力所限，中省出台的增资政策仍不能及时和全额兑现，拖欠额度较大。同时，近年来中央不断出台的一些政策性调资、增资政策，也是加大区级财力缺口的重要因素。此外，地改市时原县级孝感市的多家骨干企业特别是大型的“三线”调迁企业如 066 厂、238 厂、4404厂等均上划市级，原有的直属国有集体的中小企业留给*。留下的这些企业近几年迫于市场竞争压力，纷纷破产倒闭，造成大量企业人员下岗失业，大大加重了*社会保障的支付压力。由于财力拮据，一方面，区乡在基础建设和公共投入上力不从心，另一方面，通过条条下达的资金配套指标不断增加，相当一部分法定支出都要求按规定比例逐年增长，甚至实行”一票否决” ，粮食企业亏损挂账贴息、城镇居民最低收入保障补助、医疗改革补助等大量政策性资金需要区级财政兜底。同时工资性支出、行政性支15 / 23出、政策性支出和社会保障支出不断上升，客观上导致区级财政对上级财力倾斜的过度依赖，财政平衡的责任随之弱化，甚至形成”倒逼”机制，从而不利于区乡因地制宜调节经济、组织收入和配置资源。 上一篇：对唱响学在城西,打造教育名县的思考 下一篇：关于农村党员队伍老龄化的调查与思考 5、财权事权分离，权利义务失衡，管理体制不够健全县级财政收支状况之所以举步维艰，其制度根源在于当前对县级的财政体制和管理方式与改革和发展的新形势不相适应。受”财政自利”观念影响，一方面财权逐级上收，财力向上集中；另一方面事权及责任不断下移，改革赋予的责任与义务最终都落到县级财政头上。政府间的事权及支出划分没有随财权的划分进行相应的调整。一是部分中央事务由县级财力安排。如属于基本国策的义务教育、计划生育等。以*为例，至 XX 年底，义务教育支出平均占到区总支出，占可用财力的以上，且年年呈刚性增长之势，仅此一项耗去地方近三分之一的财力。二是中央安排给地方的支出项目，要求县级配套的项目过多、过杂、过滥，与实际情况脱节，使县级财政难以统筹安排，进一步加剧了县级财政的困难。三是市县(区)征管体制与16 / 23事权不对等，社会事业发展资源缺乏统一规划，整合、利用不足。以*为例，由于历史和现实的原因，一些本应由市区共同参与的社会事务如城区治安、老城区改造、城区防洪安全、城区子女就业、复员转业军人安置、农民进城务工培训、城区居民最低生活保障、计划生育管理、城区居民九年义务教育、医疗保障与公共卫生等绝大部分均由*承担。而按照市区税收征管体制，与房地产交易相关的税收以及土地出让收入等区级未征收管理，其征管权和利益在市政府。但与此同时，*需每年对市按理论算账上划城建税，其中区直、城区四街及少数乡镇上划比例高达100。在区级税源本就十分紧缺的情况下，对包括烟草企业所得税、城区范围内的契税、耕地占用税等在内的一些区域主要税种*却不具备征收管理权限。市区利益分配的不均衡还集中表现在一些政策的出台制订和实际操作上，如投资主体、纳税对象与征收机关的确定划分缺乏依据、尺度不一， “同城不同税赋” 、 “同城不同酬”等现象长期存在。造成财权制约事权、事权脱离财权，权利与义务不对等的不合理分配格局。六、措施及对策建议1、规范预算体制，细化预算编制，提升预算管理水平规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部17 / 23门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能，从法律上形成预算编制、执行、监督既相互制约，又相互分离的预算管理和制衡机制。一是应加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善，从法律的高度对政府预算的性质、管理体制、部门与机构间的职能等进行科学界定，构建民主理财的管理体制，把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。二是要完善复式预算体系，提升政府资源配置效率，逐步建立政府经常性预算、国有资本预算、社会保障预算和债务收支预算，在划清资金性质和明确资金分类的基础上，加强人大对预算外资金、社会保障基金、专项资金和政府性债务的监督；在规范化的基础上，将部门的职责加以量化，将各部门预算收支数额、资金支付方式和到位时间在年初的部门预算中清晰反映。预算一经确定，确保其严肃性，不得任意追加和变更，不打赤字预算，并加大依法执行预算的力度。三是构建一套科学合理的政府公共账户体系，实现预算与执行、决算的有效衔接。通过政府收支分类改革的深入实施、财政总预算会计及行政事业单位预算会计的合理调整，形成一套能够全面、及时、准确地反映政府收支情况的公共账户体系，着重解决预算、执行、决算之间管理脱节、信息不畅的问题，切实提升预算管理水平。四是以项目预算评价为起点，逐步建立区级财政运行评价体系，对财政18 / 23收支全过程进行总体绩效评价，以期用尽可能少的征管耗费，筹集更多的财政资源；用尽可能少的财政支出，提供更多、更好的社会公共服务。2、拓宽增收渠道，完善调控手段，夯实地方可用财力 上一篇：对唱响学在城西,打造教育名县的思考 下一篇：关于农村党员队伍老龄化的调查与思考 要把财源建设的重点转移到增强财政发展后劲上，把财政收入的增长建立在稳定的经济发展之上。一是加强税收征管、税源评估和级次稽查，挖掘政府非税收入潜力，完善责任考核办法，实行主要领导抓收入负责制，对应纳入国库管理的资金做到分文不少，坚决杜绝财政收入的“空转、截留、坐支”等现象，从机制上确保财政收入的稳定增长。二是本着“多予、少取、放活”的原则，牢固树立公共财政和城乡协调的理财思想，做好财源建设的项目选择工作，努力提高项目科技含量，逐步形成工业、农业与第三产业协调发展，区乡全面推进的多元化、多层次、多渠道的新型财源体系。同时进一步完善财源建设管理机制，实行重点财源项目调度制度，克服和杜绝低层次、低水平的重复建设。三是充分发挥财政杠杆作用，全面整合发展资金，实行政府引导、财政牵动、多方出资、市场化19 / 23运作的新机制，拓宽财源建设投入渠道。并在资金整合的基础上完善资金的调控手段，避免资金多头管理、分散投资或撒“胡椒面”的现象。四是加强土地资源的资本运营。抓住建设社会主义新农村的战略机遇，统筹城乡土地利用，以出让土地使用权换取资金、技术、先进管理经验和管理人才向本地的聚集。五是突出工业在县域经济中的主体地位，以信息化带动工业化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。六是积极支持金融体制改革和创新，尽快建立农业保险体系和中小企业投资担保体系，促进中小企业和非公有企业快速发展。努力调整和优化税源结构，使区域财源建设项目对财政收入的贡献逐年递增，地方一般预算收入占财政总收入的比重进一步提高，不断增加地方可用财力。3、严格支出管理，加大保障力度，提高资金使用效益要不断完善财政分配方式，提高公共财政保障能力，从满足社会公共需要出发，调整和优化财政支出结构。一是大力精简财政供养人员，遏制行政经费的过度扩张。建议将财政供养的行政事业单位人员编制管理和工资审批上收一级，从源头上控制财政供养人员的极度膨胀。在完善财政供养人员数据库管理的同时，建立财政供养人员底账，20 / 23对在职人员进行定期登记。对行政机关事业单位的人员经费，按编制内实有人员和国家规定的工资、福利标准据实安排；差额补助单位的补助经费，分别按标准安排；对超编人员、无编人员，一律不予供给，从预算内取消经费列支；对非财政供养人员实施企业化管理，尽早与财政脱钩，以减轻财政压力。二是加强公用经费和项目支出管理。要严格按照人员经费公用经费一事业发展经费的先后次序，据实安排支出。在零基预算和部门预算的基础上，推行“定额包干，超支不补，结余留用”式公用经费管理，按照确定的一般公用经费支出定额标准，从严控制“人、车、会、话”等非生产性支出，严格控制公用经费支出不断膨胀、其它经费向公用经费转嫁的现象。与此同时，逐步收缩项目支出范围，压缩财政投入项目建设的规模和力度。三是在确保工资及津补贴发放、保稳定和机构运转的前提下，对教育、政法、科技、新农村建设、计生、社保等政策性支出需要视财力状况安排和保障，努力提高支出效益。四是做好区乡财政基本保障需求分析，逐步提高区乡政权运转保障程度，使财政支出结构渐趋合理和优化。4、改革财政体制，完善税收体系，合理界定支出责任现行分税制下县乡政府承担的支出范围和内容比较宽泛，而留给县乡财政的收入项目和征管职能却极为有限，21 / 23体制性矛盾集中反映在县一级。因此，迫切需要在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级政府间的主体税种和财权与事权。在事权划分上，县级财