国有企业公司治理亟须解决的三大问题

国有企业公司治理亟须解决的三大问题国有企业公司治理亟须解决的三大问题 目前在公司治理问题中被高度关注的仅限于很狭窄的诸如高管激励和董事会决策机制等方面 而实际上 公司治理所关注的问题和承担的任务远不止这些 公司治理本身既是一类需要面对的管理问题的总称 同 时也是解决这些问题的方法和任务的总称 公司治理问题产生的根本原因是信息不对称 所以也统称为委托代理问题 这个信息不对称事 实上存在于三种委托代理关系之中 股东与董事 会之间 实质上是小股东与大股东之间的委托代 理关系 董事会与经理层之间的委托代理关系 广泛地说也可以包括高层经理与下级经理之间的 委托代理关系 信息不对称只是产生问题的原因 而我们真 正关心的是其带来的后果 综合来说 后果主要 有两类 一类叫做受托人的管理腐败 另一类叫做受托人的管理无作为 那么对症下药 作为企业针对相 关问题的管理方法和控制途径 公司治理的根本任务自然就有两个 一是预防 监督 控制腐败 二是激 励 协助管理者实现业绩 剔除不作为的管理者和管理行为 明确了公司治理问题产生的根本原因和根本任务 我们来看看目前中国国有企业的治理亟须重视的三 个主要方面 协调小股东与国有大股东之间的信任关系协调小股东与国有大股东之间的信任关系 小股东和大股东之间的信息不对称所导致的公司治理问题 在我国国有企业的治理实践当中是相当严 重的 尤其是上市公司表现得更为突出 我国股票市场的最初定位是继财政 银行体系之后 国家为国有企业改制设计的新的资本源泉 对于 很多国有企业来说 这个源泉甚至比国家财政和银行更有吸引力 他们认为 企业上市融资所负担的资本 成本更加低廉 为什么低廉呢 因为国有企业可以以大股东身份控制全部的股东投资和整个公司的经营 最广泛的一个例子就是 几乎每个国有企业控股的上市公司都曾将融资所获得的资金大笔地借给其母公司 即所谓的集团公司 而集团公司在获得这些资金后 对于是否支付利息以及何时还款常常就没有了下文 不了了之 上市公司上市之初本来都是整合了最优的国有资产 但是因为长期的经营资本被挪作他用 企业正常 的经营 投资大受限制 上市公司实际上沦为集团公司的摇钱树 其战略得不到保证 何时融资 融资后 的资金用途都不是完全出于企业战略和核心竞争力的要求 久而久之 我们就痛心地看到 那些整合了最 佳资源的国有控股上市公司最终一个个濒临衰败 这样的例子 在中国真是不胜枚举 问题的本质在于国家对股票市场定位的错误 表现为国有大股东或其代表人借制度的便利侵犯小股东 利益 不过 这种侵犯并不是毫无成本的 表面上看国有大股东几乎可以不计成本 没有压力地获得股票 市场的资本 但是对于市场小股东长期的损害 最终将造成整个股市信用的沦丧 甚至表现出对国家信用 的高度怀疑 从长期来看 这样的代价对于整个国家经济的长期发展是非常不利的 没有良好的股市就不会有良好 的银行 没有良好的银行就不会有良好的金融 没有良好的金融 就不会有良好的国家经济 这样的损失 还不够大吗 因此 能否解决大股东与小股东之间的信任问题 直接关系到中国将来整个金融秩序的健康 和一大批国有及国有控股企业的兴亡 建立全新的董事 高管的选拔与考核机制建立全新的董事 高管的选拔与考核机制 国有企业大部分已经依据 公司法 进行了公司化改造 从而在形式上完成了国有企业治理结构框架 的设计 公司建立起了董事会和监事会 起草了相关的章程 但是仔细考察 会发现所谓的治理结构与实 际的控制方法貌合神离换汤不换药 很多改造为公司的企业 在实际运行的管理体系上仍然是机关行政化 的 仍是具有计划经济特征的管理系统 尤其是企业领导的选拔 任命与考核 国有企业领导人 尤其是大型国有企业的领 导 目前的实际身份还是政府官员 还是隶属于 国资委和组织部双重管理 这些企业领导人关心 的还是仕途 是否追求企业业绩的好坏实际上取 决于是否有利于升迁 如果业绩好 可以获得褒 奖 那么我当然追求业绩 但是如果我追求业绩 造成风险 比如组织改革或裁员可能造成内部的 短期不稳定从而影响个人在上级眼中的形象 那 么我就不会改革 企业领导选拔涉及到我们国家的另外一个很尴尬的事实 我们的公司治理理论更多的是借鉴欧美经验 尤其是美国经验 但是我们国家的法制环境和人力资源却与美国的公司治理经验相去甚远 比如与美国的 公司治理相匹配的 是美国高度发达的经理人市场 郭士纳离开了可口可乐的 CEO 岗位可以很方便地到 IBM 行情 论坛 去做 CEO 而且这种流动都是市场行为 并不是由美国政府指派的 而中国呢 人才资 源的配置仍然是国家的行政配置而不是市场配置 这样的制度妨碍了优秀的管理思想借助优秀管理人才在 流动中的传播 也成为孳生腐败和管理不作为的温床 比较好的公司董事和总经理的选拔方式 自然是要与所选择的公司治理模式相配合的方式 比如 美 国的治理结构模式的要点主要是体现在这四个方面 公司治理倾向于关注企业效率 集权倾向比较明显 董事会和决策者来源广泛 自由度高 收益高 控制腐败的主要是通过信息公开化实现的 美国的上市公 司是世界上被要求披露信息最多最严格的上市公司 国家法制环境完善 证券管理机构等政府部门法律地 位高 权力大 治理腐败能力强 相比之下 日本的模式又是另外的一种 日本企业的董事会没有美国那样集权的倾向 而是倾向于集 体决策 日本的高层管理人员流动率极低 外部人才市场不发达 日本政府相对于美国政府在控制自身腐 败上做得不好 因此 政府对企业的控制力度也相应减弱 日本企业是通过供应链上各个关联方相互持股 来改善公司治理的 比较之下 我们就会发现 我们在模式上模仿的是美国的公司治理模式 可是在董事产生 选拔 任 命和流动上却更接近日本 这样就成了邯郸学步 成了一个表里不如一的东西 严重影响了公司治理的效 率 针对目前的情况 改善的方法不难理解 但操作的阻力相当大 国有企业的管理者无论是董事会成员 还是经理人员 都不应该再按照政府官员的体制要求去考核 政府应该逐渐放松对这些管理者的管制 将 他们也视为企业经营所需的一种资源 把他们放到市场上去 让市场来选择 来决定他们的身价 这样一 来 国家减少了负担 不用再给那么多人留位置 企业的公司治理功能也才能真正发挥作用 公司董事要重视决策方法的学习公司董事要重视决策方法的学习 公司治理要解决的是控制腐败和防止管理者的不作为 管理者能否积极有效地作为 实际上既取决于 管理者的意愿也取决于管理层的决策能力 决策能力是通过学习过程来不断增强的 而决策能力的直接体 现就是管理者能够掌握什么样的决策方法 能走上国有企业高层管理岗位的领导 应该 说整体的素质水平是相当高的 但是 因为我们 国企改革还没有最终完成 国企公司化进程时间 也不够长 相当多的国企领导所掌握的知识系统 还是脱胎于计划经济体制 而他们熟悉和习惯使 用的管理控制办法也是带有机关化 行政化色彩 的管控模式 这样一来 虽然企业形式上是面对市场经济 但实质上担任董事长 总经理的这些人大部分都 是来源于国有企业或国家机关 使用的还是与原来相似的决策和管理方法 支配企业决策质量和运行效率 的决策系统和知识系统 还达不到新的形势对企业的要求 最终造成一个又一个决策失误 我接触过一个国内知名的农用车发动机制造公司 主业是为农用拖拉机 农用车和售后市场提供产品 曾经在业内以优质高价而获得很好的竞争力 是中国最早上市的公司之一 但当公司脱离计划体系 面对 市场后 公司董事会和管理层盲目追求收入增长指标 忽视质量建设 导致品牌退化 更严重的是 因为 计划经济中养成的习惯 公司对经营的现金流控制极不重视 没有建立很好的信用管理机制 结果造成大 量的应收账款呆账 额度达 10 亿元以上 几乎和公司的净资产相当 上面的这个例子就真实地发生在我们身旁 实际上 如果公司董事会对信用管理和现金流管理有全面 的知识 公司的应收账款就不会给公司造成那么大的压力 可以看出 公司决策的随意性很强 决策缺少 系统方法的支持 而这个公司的管理团队 包括董事会和经理层都是在公司内部成长起来的 几乎都是从 生产单元一步步走上来的 在计划经济时代 这些人都是生产能手和管理能人 为企业曾经的发展壮大做 出过巨大的贡献 但是在市场经济时代却缺少对市场风险 投资风险的认识 决策盲目草率 没有能力应 对相对复杂的市场环境 公司治理问题对于中国的国有企业来说 还处于探索阶段 我们在向别人学习的时候 既要学得完整 又要充分考虑中国实践的特殊之处 但是时不我待 若想不被时代抛弃 国有企业治理的完善还需要加快 步伐 摘要本文从公司董事会结构的独立性和双重性入手 指出我国国有企业拥有较之其他国家 更符合理论要求的内部治理结构的制度设计 因此认为 国有企业在公司治理上存在的诸 多问题 或是由于外部机制欠缺造成 或是需要外部机制校正 进而提出将解决问题的重 点转向外部治理机制 公司治理 飞诺网 FENO CN 关键词国有企业 公司治理 董事会 外部机制 一 引言 我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度 完善公司治理结构 但是由于国有企业内 部治理存在着股东大会流于形式 董事会 监事会功能弱化等问题 导致在对国有企业公 司治理完善的研究中 更多地关注公司内部治理结构 然而 我国国有企业的内部治理结 构较之其他国家却是最符合理论要求的制度设计 因此 将研究的焦点转向外部治理机制 对于完善国有企业公司治理结构更具现实意义 二 董事会结构的独立性与双重性 关于董事会职能与作用有三种理论 分别是监督理论 关系理论和管家理论 其中监督理 论主张董事会组织结构的独立性 关系理论和管家理论主张董事会组织结构的双重性 董事会组织结构的独立性 主要以代理成本理论与股东价值为理念基础 其基本熟悉是 公司董事越独立于公司经理 越能对公司经理实施有效监督 越能有效地防止公司经理的 机会主义行为 缓解代理成本问题 从而股东利益越得以保障 在英美法的一层结构 决策步骤合一 公司董事会集决策治理权与决策控制权于一身 但 董事会内部区分执行董事与非执行董事 执行董事负责决策治理 非执行董事负责决策控 制 在德国 荷兰的二层结构 监管会负责决策控制 经管会负责决策治理 决策控制与 决策治理分属两个完全不同的公司机构 在日本 意大利和我国公司法的三角结构 公司 经理和执行董事负责决策治理 监事会和非执行董事负责决策控制 显然 就董事会独立性而言 一层结构远不如二层结构 三角结构彻底 经验表明 非凡 是在董事会由绝大多数执行董事构成 或者公司 CEO 与董事会主席由一人担任的情形 一 层结构董事会的决策控制与决策治理难以分开 在一层结构下 董事会兼具决策控制与决 策治理职能 董事会独立性大打折扣 在二层结构 监管会与经管会属于完全不同的机构 职能与作用不同 各自的成员亦完全不同 监管会成员不得兼任经管会成员 公司 CEO 不 可能同时兼任监管会主席 因此 在二层结构下 决策控制与决策治理能够做到真正分开 董事会组织结构的独立性得以充分体现 在三角结构 虽然董事会独立性亦如英美一层结 构董事会存在不彻底问题 但另设完全独立于董事会之外的监事会专司监督职能 于是 在三角结构下 董事会兼具决策控制与决策治理职能 监事会起决策监督功能 从而得以 确保董事会组织结构独立性 从理论上讲 三角结构的独立性应不亚于二层结构 董事会组织结构的独立性强调公司决策治理与决策控制的分离 董事会组织结构的双重性 则意味着公司决策治理与决策控制的统一 董事会兼有决策治理与决策控制的双重身份 与董事会组织结构的独立性以契约理论为基础不同 董事会组织结构的双重性以管家理论 为基础 管家理论强调董事会组织结构的双重性 认为执行董事应当充分参与董事会 应当赋予执 行董事更大权限 让执行董事拥有更大的权利与能力参与影响公司决策 按照管家理论的 解释 非执行董事往往不具备执行董事所拥有的专业技能与内部知识 不能为公司决策做 出有效的贡献 执行董事才是公司决策的力量源泉 执行董事参与董事会有利于董事会决 策的科学性与合理性 按照管家理论的标准 董事会应当由绝大多数的执行董事构成 公司 CEO 与董事会主席应 合二为一 真正践行决策治理与决策控制的统一 显然 一层结构较二层结构更符合管家 理论提出的董事会组织结构的双重性标准 三角结构则与一层结构在董事会组织结构的双 重性要求上有着相同的品质 三 我国国有企业董事会 监事会制衡机制分析 从公平与效率的角度分析 董事会组织结构独立性着眼于公平价值 假定人性本 恶 强 调公司治理者权力运作的监督制衡 董事会组织结构双重性着眼于效率价值 假定人性本 善 否认监督制衡的重要性 用董事会理论度量现实世界中的董事会组织结构 英美一层结构最符合董事会组织结构的 双重要求 但却最不符合董事会组织结构的独立性要求 与英美一层结构相反 德国 荷 兰二层结构最不符合董事会组织结构的双重性要求 但却最符合董事会组织结构的独立性 要求 无论从监督理论还是关系理论 从董事会独立性还是董事会双重性看 三角结构是 最符合理论要求的制度设计 在三角结构下 形成董事 会 经理 监事 会 的三角关 系 董事会兼具决策控制与决策治理 即负责公司重大经营决策以及对经理经营行为实施 监督 监事会则专司决策监督职能 既对董事会议及董事会行为实施监督 也对经理行为 实施监督 监事会专司决策监督 与二层结构一样能够保障董事会组织结构的独立性 在 董事会组织结构的双重性要求上 三角结构董事会兼司决策控制与决策治理 则又与一层 结构有着相同的品质 然而令人遗憾的是 我国国有企业的内部治理结构虽然在理论上是最为完美的三角结构 但实际运行的效果却远不如一层和二层结构 突出表现为 大股东控制股东大会 董事会 独立性不强 决策 监督职能失灵 监事会有名无实 对控制股东 董事会监督制约不利 等 四 国有企业公司治理低效率原因分析 有人认为 我国国有企业公司治理低效益的原因是股权结构和激励机制等内部机制所致 但笔者对此不敢苟同 恰恰相反 笔者认为是外部机制不完善使然 这不仅因为三角结构 是最符合理论要求的制度设计 还因为以下几个方面原因 首先 我国虽然存在 一股独大 的股权结构 而且这种股权过分集中的结构确实存在着诸 多弊端 比如 不利于公司生产经营活动与各产权主体的期望目标相吻合 不利于中小个 人股东权益的实现 不利于使公司在更大范围内接受股东的监督等等 但是 一股独大 问 题的妥善解决只能依靠国家的相关法律法规和政府等外部机制的支持才能得以实现 甚至 当前十分棘手的产权问题也是如此 另外 值得一提的是 德国的公司治理结构同样是股 权高度集中 据统计 64 的大企业有占控股地位的大股东 而从实际运作效果来看 德 国公司历史上很少或几乎没有出现过重大恶性事件也没有明显觉察出德国公司相对于英美 公司在决策效率上的差异 MarkRoe 教授认为 公司结构既可能股权分散 也可能股权集中 因此可以肯定 无论是 美国的股权分散还是德日的股权集中 包括我国国有企业的 一股独大 都有其特定的历史 原因 可以说是经济 政治因素的必然 笔者认为 在我国国有企业 一股独大 的问题目 前不可能从股权结构上予以根本解决的情况下 构建和完善与 一股独大 相适应的外部机 制对于解决我国国有企业公司治理问题更具现实性和紧迫性 其次 我国国有企业在经理人员的薪酬问题上确实存在一些不足 但并没有想象中的那么 严重 一方面 国内对经理人员的薪酬的问题熟悉是不太符合实际情况的 我们现在谈高 管人员报酬 往往言必称美国 讲的也主要是美国大型公司 CEO 报酬情况 可以说 这样 的熟悉本身是相当片面的 实际上 美国之外的大型公司 CEO 们的报酬水平与美国同类公 司的 CEO 们相比 差别是十分显著的 再有 内部监管低效是外部监管不利的结果 毫无疑问 当没有外部监管的情况下 实施 内部监管的成本大于不实施监管的成本 这其实就是国有企业为什么在公司治理上屡出问 题的重要原因 外部机制不完善 比如 监事会是监督与检察公司财务状况及董事会业 务执行状况的常设机构 但在实际工作中其作用并没有得到发挥 仅从法律角度来说就存 在着立法不完善的问题 我国 公司法 只是规定了监事会作为一个整体的职权 对监事 个人的职权没有规定 同时 我国会司监事会的议事方式是由公司章程规定的 我国 公 司法 对此却没有规定 另外 公司法 规定 监事会由股东代表和适当比例的公司职工 代表组成 但具体比例却由公司章程规定 而正是这些不完善给企业留下了巨大的可操作 空间 试问内部监管又如何到位 五 完善公司治理外部机制的策略 1 完善相关法律法规 加强政府监管力度 由于众所周知的原因 国内法律的立法和建设 大大滞后于经济的发展水平 比如我们讨论公司治理问题的依据 公司法 就存在很 多问题 突出表现为 条文数量偏少 公司法法条的制定有很大的随意性和明显的缺乏操 作性 对有关权利的实现缺乏必要的救济方式等 公司治理从根本的意义上 是伴随融资 活动的权利保护问题 毫无疑问 维系投资者正当利益的最终力量只能是法律和有效的司 法体系 因此 完善公司治理的法律法规建立起一套高效的执法体系势在必行 在公司治理的外部机制中 一个有效的政府管制机构是非常重要的 尤其是在新兴市场经 济国家的早期发展阶段 政府的政策制定水平 管制过程的效率 机构的廉洁性 对于公 司治理体系的形成至关重要 正是一个有效的监管机构 才可以最大限度地缓解公司治理 上的种种问题 比如限制经理人员对信息披露的操纵 限制经理人员因追求自身利益而损 害投资者利益的行为 保证资本市场有效运转等 政府的管制不仅要设置一个管制机构 更重要的还要有比较好的管制质量 2 规范信息披露制度 加强舆论监督力度 现代经济的发展越来越倚重于资本市场 而资 本市场的有效性和融资活动的效率在很大程度上决定着经济生活中资源配置的优劣 在这 个过程中 信息扮演着非常重要的角色 显然 假如投资者和经理人之间的信息不对称 会扭曲资本市场上资金供给和投资机会之间的有效配置 而财务报告和信息披露制度 是 在资本市场中减少信息不对称问题的最重要机制之一 在投资者和他们的代理人做出最初 的投资决策之前 财务报告通过向他们提供基本信息来减少逆向选择问题 而当资本已经 被分配到特定投资上去之后 财务报告又通过提供关于投资结果的信息来减少经理人员和 投资者之间的道德风险问题 公司治理的有效性是和充分披露紧密联系在一起的 然而 政府监管部门 证监会不可能 对上市公司进行信息披露细节的核实 这时 公众舆论和专家意见却是消除治理腐败 的良方 发动舆论监督 维护投资者的知情权和他们的言论自由 应该是受到宪法保障的 权利 任何人不得压制 可以这样说 假如资本市场和公司运作不能受到公众的监督 就 永远没有希望 3 完善资本市场 引入卖空机制 有效的资本市场在公司治理体系中发挥着巨大作用 在 发达的资本市场上 存在着一批投资银行家和战略投资者 他们的重要工作就是纠正市场 中各种无效率的情况 并从套利活动中获取利润 主要表现为通过收购兼并 资产重组等 方式获取公司控制权从而实施对公司的资产重组或董事会 经理层的改组变换 也就是所 说的控制权市场 它是一个重要的外部激励和约束因素 可以说 资本市场的有效性提供 了有能力的投资者纠正治理不善公司的可能性 卖空 交易是指投资者在高价上卖出他们并不拥有的股票 然后再在低价上补进等量的股 票 从而获得差价收益的交易行为 在有 卖