中国农村城镇化进程中的改革问题研究

1 / 56中国农村城镇化进程中的改革问题研究一、背景描述：农村小城镇发展面临的体制与制度环境1、改革前的城乡二元体制和国家资本原始积累制度50 年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制：一大二公的人民公社制度，指令性的城市生产计划和生活保障制度，城乡之间粮食统购统销制度；再加上一系列旨在把农村和城市、农业人口和非农业人口严格区分、并用户籍制度加以固定的配套制度和体制，如户口迁移、城市居民粮油计划供应、城市居民就业计划安排、城市居民社会福利保障等，最终形成城乡分割对立的二元体制。改革开放前，中央政府在上述制度与体制下进行了近 30 年国家资本原始积累。主要积累方式是：全面占有城乡各种资源，全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余，来保证城市工业所需要的低价原材料；通过非商品交换的内部分配体制下的低工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余价值；然后通过国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。正是农业的巨大贡献保证了中国在解放后不到 30 年的时间，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系和由2 / 56县市以上地方政府各部门控制的地方国有工业体系。上述制度与体制安排，虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度，但后果严重：一是在推进以重工业为主导的国家工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口 80%多的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；二是在中央政府初步完成国家资本原始积累的同时，并没有给县以下（包括大批国有工业空白县）地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能，地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力受到极大限制；三是使我国城镇化、尤其是农村小城镇的发展出现了停滞、甚至萎缩的趋势。四是利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。2、农村改革暴露了人地关系高度紧张的基本国情矛盾农村改革以后，基本核算单位由几百万个生产队、生产大队变成亿个农户，形成了双层经营的组织体制。这一重大改革的直接效果，一是农业劳动生产率大幅度提高，粮、棉、油、肉等主要农副产品连上新台阶，解决了农民的温饱，增加了城乡市场农副产品供给。二是农民收入快速增长，使农民对技术含量低的工业消费品需求增加，提供了巨大的工业消费品市场。三是农民家庭作为生产经3 / 56营主体和财产主体，有权自主安排劳动时间，收入增长成为农民就业的最重要动力。同时，随着人口的增加和耕地的不断减少，上述制度变革，使久已存在的剩余劳动力问题一举由隐性越变为显性，在人口绝对过剩背景下劳动力形成无限供给，人地关系高度紧张的矛盾日趋尖锐。有限的耕地已无法为规模巨大的农业剩余劳动力提供充分的就业机会，难以满足农民增收欲望。农民收入的进一步增加，农业效益的进一步提高，有待于减轻耕地上的人口压力，有待于在农业以外为农民创造非农就业机会和生活空间。否则，农业劳动生产率低、商品率低、积累率低、农民收入低的不利局面就不可能根本改变，农业现代化将无从谈起。3、乡镇企业的迅速崛起与分散布局农村改革为乡镇企业的发展创造了一系列初始条件：一是农产品的增加，为非农产业的发展奠定了丰富的原材料基础。二是农业劳动力获得了身份和择业自由。在城农民进城就业的体制障碍和制度环境没有任何改变的情况下，农业剩余劳动力迫切需要在农村内部寻找农外就业机会。三是农业和农村分工分业的发展，专业户、重点户以及各种类型的经济联合体大量涌现，再加上集体化时期依靠集体农业的微薄剩余初步发展的社队企业，为农业剩余劳动力转移和非农就业提供了坚实的载体。四是大量廉价劳动4 / 56力和集体土地可以使乡镇企业大幅度降低成本，具有较强的竞争力。上述条件虽然使乡镇企业迅速壮大、成绩显著：行业门类齐全，企业数量庞大；其创造的价值，已经占国内生产总值的 1/4，外贸出口总额的 1/3，农村社会增加值的2/3，全国税收的 1/5；平均每年有 600 万农民就业，累计吸纳了亿农村剩余劳动力，占农村剩余劳动力总数的%，同比比 1978 年增长个百分点；有效地提高了农民收入，1997年，全国乡镇企业从业人员人均年工资达 4138 元，农民人均纯收入中，来自二三产业的收入所占的比重已由 11%上升到 34%.2但是由于乡镇企业是在人们还没有来得及仔细研究和制定发展规划的情况下在农村社区范围内迅速崛起的，难免带有以下特征：一是以社区血地缘关系和行政权力为纽带；二是以社区就业最大化和福利最大化为最高目标；三是基层组织只注重各自社区范围内的乡镇企业发展，追求就业、福利和财政收入的增长，以满足其政绩和升迁的需要。就是说，乡镇企业具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局。高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力离土不离乡、进厂不进城的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳5 / 56定转移，乡镇企业劳力大都是亦工亦农的两栖人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾；有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出 8 倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多 3 倍以上。3三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。4、农村基层组织管理体制的改革与调整改革前人民公社体制的特点是：一大二公，即区域规模大、公有化程度高：三级所有、队为基础，即公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单位：政社合一，即人民公社既是经济组织，又是政权组织。在这样一种组织管理体制下，农民无身份、就业、经营自由，个人无法脱离公社而独立存在，对公社是一种全面依附关系。大包干改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除人民公社体制，取消一大二公、政社合一。二是 1983-1985 年完成了撤社建乡即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由 5 万多个人民公社、镇改为 92000 多个乡、镇；同时，全国大多数6 / 56地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的区级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了 82 万多个村民委员会，并下设 500 多万个村民小组。四是国家于 1985 年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了以乡建镇建制镇设置模式。需要说明的问题是：（1）虽然改革了人民公社体制，但乡、村、组三级组织管理体制，是对人民公社时期组织管理框架的继承。 （2）虽大多数地区都建立了乡、村、组三级集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是人民公社时期社的翻版，并没进行实质性的改革。 （3）撤社建乡之后，以乡建镇模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原7 / 56始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着撤社建乡改革和财政分灶吃饭体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一级形成的集体积累，作为启动资本，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。在升迁和增收双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了 80 年代末，尤其是进入 90 年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是 90 年代以来各地方政府重要的行为特征。1992 年全国范8 / 56围内发生的开发区热以及后来部分地方政府提出的以地生财、以地兴镇等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。1987 年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使规划、征用、开发、管理、出让权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的征用-出让中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取 40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任9 / 56何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政与经济工作。三是自上而下政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足政绩考核和自己升迁的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受以乡建镇模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生块块矛盾。尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999 年底，全国乡镇政府数量减少到 44741 个，比 1985 年减少 50%多。但由于 80 年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了以乡建镇模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992 年为 14135 个，1999 年为 19184 个，分别比 1985 年的 7965 个增加%、141%.4增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是10 / 56不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为建制镇，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，会占用大量的土地尤其是耕地资源。3、部门垄断权力与垄断利益的结合：条条分割与条块矛盾对农村小城镇镇政府功能的影响不可否认，目前有一大批区位条件好、经济势力强、人口规模大的建制镇，具有极强的发展潜力。但其管理体制和政府职能大多数与一般乡镇一样，主要是沿袭了人民公社的管理框架和运行模式，受计划经济体制的影响较深，对小城镇的健康发展极为不利：一是机构设置条块分割，政府职能不健全。小城镇的机构，除镇党委、政府的内设机构外，还有县（市）直部门在小城镇的派出机构和企事业单位，而且大部分派出机构的人、财、物管理权限都在县（市）级主管部门（虽然个别单位属于双重管理，但以执行部门政策和接受上级部门业务指导为主） ，它们不仅实际控制着小城镇建设中的各种要素资源，而且掌握着小城镇各领域的调控权力和执法手段。这些机构，对小城镇镇政府来说，看得见、管不着，在处理具体事务时，反而会11 / 56受其权力和手段的制约，小城镇丧失了必要的权威性和灵活性，降低了镇政府有效、灵活、独立地处理行政事务的能力。而有一些机构如农机、农技、畜牧、兽医、植保、经管、统计、文化、广播等站、所，虽然也是县（市）级主管部门的派出机构，但由于权力和手段较弱，又需要镇政府负责其人员工资和机构运行费用，其管理权限大都已下放给镇里。二是部门利益倾向严重，条块之间有利益冲突。在目前部门立法的大环境下，各部门制定政策，带有很强的部门利益倾向，并通过条条管理，利用下一级的延伸机构去贯彻落实，一直到乡镇一级；尤其是那些三权在上的部门，很多机构还承担着很重的为其上级主管部门和上级政府创收和上缴任务。这必然会弱化了小城镇镇政府对本镇经济发展的调控和协调能力。部门与小城镇镇政府之间存在条块利益冲突。三是部门与部门之间也存在利益冲突。由于各部门具有不同的行政职能、管理权限和执法权力，在掌握和控制农村要素资源及其管理权限，以及由此带来的部门利益和干部收入，都存在较大差异；同时，由于各部门制定的政策往往带有部门利益倾向，有些政策本身即有矛盾和冲突，造成在执行中的行为冲突，形成了条条之间的矛盾。12 / 564、市场经济条件下农业生产要素流动：稀缺要素大量外流由于农业生产的特点和我国人多地少、经营高度分散、规模狭小的基本国情，农业生产弱质性强、风险性大、回报率低。因此，农业生产的可持续发展，有赖于对农业资源、尤其是稀缺生产要素的保护和合理利用。但在市场经济条件下越是稀缺的要素越是容易流出规模小、风险大、回报低的农业，这对农业极为不利。事实上，我国城市化尤其是农村城镇化进程的加快，土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中已经产生了结构性扭曲：那就是稀缺的土地与资本要素快速外流，丰富的人口及劳动力要素的缓慢外流。近 20 年来，新增加城市 400 多个，新增加建制镇17000 个，城市和城镇占地面积也在扩大。1987-1995 年，31 个特大城市建成区面积扩大了近 60%；苏州市的城市建成区面积，1986 年为平方公里，1994 年为 419 平方公里，8 年扩大了倍。5城、镇的膨胀及各种开发区的建立，后果是大量农村土地特别是农田被占用。据原国家土地管理局 1995 年 8 月的调查，浙江、福建、安徽、湖北、四川 5省共建立 279 个国家级和省级开发区，其中 60%以上属于占用耕地。6有资料表明，六五、七五、八五期间，我国耕地年均分别净减少 700 多万亩、400 多万亩、440 万13 / 56亩。7资金外流也很严重。现实中存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款，以非常隐蔽的价格剪刀差从农业抽走大量资金以支援其他部门建设（据测算，1979-1994 年，农民为此付出大约万亿的资金8） 。还有各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等，抽走的资金更是不计其数。但同时农业人口与劳动力要素并没有出现同比例外流趋势。1979-1984 年，乡镇企业（原来叫社队企业）累计占用耕地 8000 万亩，其间共有 5500 万劳动力从农业转入乡镇企业，人均占地亩，高出城市工业人均占地十几倍。9而且二三产业劳动力的流动性强、稳定性差，回流特征明显，土地与资金要素一旦外流就很难产生回流。我国农业人均耕地面积的快速减少就是证明。农业生产中的土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中产生的结构性扭曲现象，其严重后果是进一步激化了人地关系高度紧张的基本国情矛盾，制约了农业现代化的进程。三、基本假设与主要论点（一）基本假设我们认为，中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城镇化。从根本上说，14 / 56农业的现代化和农村的城镇化进程受两个基本矛盾的制约，一是人地关系高度紧张的基本国情矛盾，二是城乡分割对立的二元体制矛盾。中国农村城镇化问题，在这两个基本矛盾的大背景下提出，也必然在这两个基本矛盾的制约下运行。推进小城镇发展的任何政策、体制与制度安排，都应有利于缓解这两个基本矛盾，有利于形成和发挥城镇的集聚与辐射效应。要缓解人地关系高度紧张的基本国情矛盾，小城镇必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地为目标；要缓解城乡分割对立的二元体制矛盾，必须扬弃传统的城市体制，对农村小城镇实行新城镇，新体制。本项研究认为，从总体上说，改革开放以来，中国农村城镇化进程，既是对城乡分割二元体制的一种突破与创新过程，也是在两个基本矛盾制约下运行，并不断付出巨大制度成本的过程。中国农村城镇化的主要矛盾已由开始的低度城镇化即缺乏城镇化支持的工业化转向过度城镇化即缺乏工业化和规模人口支持的城镇化。1、农村城镇化进程中的问题事实上是农村要素资源的利用与重新配置及其收益分配问题。这是低度城镇化和过度城镇化时期面临的同样问题，其严重后果是激化了两个基本矛盾。2、在现代化目标导向下，现行的体制与制度安排，15 / 56导致地方政府主导下的农村城镇化发展目标与中央政府的农村城镇化发展目标不一致。3、现行乡镇行政区划条件下的以乡建镇的小城镇设置模式，影响了小城镇区域布局的科学规划和小城镇建设的科学规划。4、解决农村城镇化问题的关键在于通过改革相关制度与体制，使中央政府的农村城镇化目标与地方政府农村城镇化目标协调统一。（二）主要论点：1、农村城镇化固然非常重要，但城镇化本身不是目的。不能因为城乡二元体制难以突破，使小城镇建设成为必然，因此认为小城镇数量越多越好。在人口压力大而要素资源、尤其是土地资源严重短缺的基本国情矛盾制约下，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村、农民的三农问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾。改革开放之后的前期，因乡镇企业尤其是乡镇工业的飞速发展、并高度分散布局，出现了低度城镇化现象，而随后因以乡建镇模式的确立，建制镇数量迅速增16 / 56加，在高度分散的乡镇工业没有有效集中的情况下，又出现了过度城镇化问题。2、处在不同发展阶段的中央政府与地方政府具有不同的行为目标。我们认为，在现代化进程中，目前中央政府处在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此中央政府与地方政府尤其是县乡基层政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的：前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业的可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、人口规模较小、浪费土地现象严重等。3、从传统城市体制中复制出来的农村城镇体制与制度，使县以下地方政府通过直接垄断农村稀缺要素的流动积累地方政府资本的行为得以实现。应该说，中央政府推进农村城镇化的政策目标是良好的，是有利于我国农业和17 / 56农村经济可持续发展的。但是，并没有一套完整的、与其政策目标相配套的政策、体制和制度安排，只是对传统的城市体制的主要框架进行了复制，如城镇土地的利用与管理制度、户籍制度、行政管理体制、政绩考核制度、财政管理体制等等。这恰恰满足了具有快速积累资本欲望和行为的地方政府的体制与制度要求。4、问题的关键并不在于地方政府有积累资本的欲望，而在于积累资本的方式与方法。资本原始积累，是任何经济类型进入现代化不可逾越的历史性过程，乡镇政府也是如此。但是不是必须直接在农村稀缺要素资源非农化过程中进行，是值得研究的。地方政府通过垄断稀缺要素非农化权力获取资本积累的方式，直接抬高了乡镇企业和农民进入农村城镇的创业与生存成本，最终是不利于农村城镇形成规模经济和规模人口，不利于农村城镇的可持续发展。事实上，地方政府积累资本的正确渠道，完全可以建立在经济与人口规模不断扩大基础上，随着经济总量的扩张，增加税收，增加财政收入。5、解决问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度，新城镇、新体制是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。应该说，中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的，即追求农村城镇的可持续发展。只不过是实现上述18 / 56目标的行为存在差异，进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方法不一致。事实上，地方政府主观上并不是不想聚集农村人口，只想通过扩张农村城镇建设用地规模、获取土地增值收益，只不过是在现行政策、体制与制度下，这样做更加容易、更加迅速。统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想，有利于农村城镇的健康发展：一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源，有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾；二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上；三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上，彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。6、严格农村城镇的区域规划与区域布局，是推进农村城镇化进程的前提。以乡建镇模式已给小城镇区域布局带来严重后果，出现了过度城镇化现象。过去，无论是各地推进农村城镇化的实践，还是有关的研究文献，对小城镇的发展，往往比较注重城镇本身的建设规划，而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，我国有很多小城镇建设的都很漂亮，也很发达，但是如果将其放到一定区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，就很难说这些城镇的布局是合理的。19 / 56因此，农村城镇的规划，不能只着眼于单个城镇的发展，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划；只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构；否则，即使单个城镇规划设计的再好，也会限制区域优势的形成和发挥。四、中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征（一）历史沿革1、城市发展简述描述农村城镇化发展历史，必须在城市框架下进行。（1）城市数量快速增长。从 1949 年到 1978 年，我国城市数量由 132 个增加到 193 个，只增加 61 个；1978 年以后，城市数量快速增长，1998 年底达 668 个。从区域分布看，1949 年东、中、西分别占%、%、%，到改革开放初期的1978 年，上述比例分别变为%、%、%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到 1998 年，上述比例又分别变为%、37%、%.就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了%，而中西部地区则分别降低了%和%.10（2）城市市区面积不断扩张。据统计，1984 年，全国 295 个城市市区土地面积占全国面积的%，到 1996 年，全国城市市区土地面积已占全国面积的 18%.111990-1998年九年间，我国地级市数量由 188 个增加到 231 个，城市20 / 56覆盖面积由 189 万平方公里增加到 293 万平方公里，净增加了 104 万平方公里，增长 55%，占全国的比重达 30%；根据统计数据计算，1998 年 222 个地级以上城市（不辖县）建成区土地面积为 14500 平方公里，比 1990 年增加了 4595平方公里，增长%.12（3）城市市区人口增长较快，但低于城市数量和城区面积的增长速度。1997 年末，全国城市市区非农业人口达亿人，占全国总人口的 18%，相当于1949 年全国城市市区非农业人口 2740 万人的倍；1998 年末，全国 231 个地级市市区总人口为 24958 万人，比 1990年增长 39%，其中非农业人口为 15402 万人，比 1990 年增长 32%，低于同期地级市建成区面积的增长速度；据计算，1978 年，全国城市市区非农业人口为 7986 万人，比 1949年的 2740 万人净增加 5246 万人，1998 年为 21776 万人，比 1978 年净增加 13789 万人，相当于前 30 年净增加数的倍，同比远低于城市数量的增加幅度；1998 年，222 个地级以上城市（不辖县）市区非农业人口为 15129 万人，比1990 年的 12307 万人增加了 2822 万人，增长%，低于城市数量及其其建成区土地面积的增长速度。13需要说明的是，第一，80 年代初开始实行市（地级市）管县制度以后，地级市数量增加较快，1983-1998 年，有 100 多个县级市升格为地级市，仅 1983、1984、1985 三年，地级市数量净增加 50 个，占 20 年净增加数的近 39%；第二，1986 年，国21 / 56家有关部门修订建市标准后，县级市数量快速增加，1986-1996 年 11 年间，县级市数量净增加 286 个，占 20 年净增加数的近 83%；第三，20 年来，县级市的净增加数要占全部城市净增加数的%；第四，县改市的速度明显过快，反映城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。2、农村小城镇发展的阶段性变化建国后，小城镇发展大体经历了 3 个阶段。一是1949-1957 年的初步发展阶段。特点是：（1）建制镇数量从开始的 2000 个左右增加到 1954 年的 5402 个，年均递增30%；（2）城镇人口增加较快，开始为 5765 万人，1957 年为 9957 万人；（3）城乡人口流动性显著。期间城市人口平均每年迁入率为%，迁出率为%，净迁入率为%，迁出与迁入之比为 1：；14公路客流量由 1949 年的 1809 万人，增加到 1957 年到 23772 万人，增长 12 倍15.二是 1958-1978 年城乡分割二元体制全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是：（1）1978 年建制镇数量只有 2173 个，比 1954 年减少了近 60%；集市由 5 万多个减少到 2 万个左右；（2）城镇人口波动：大跃进的 1958-1960 年，三年城镇人口增长%，城镇人口占总人口的比重达%，其后几年的国民经济调整，压缩了城镇人口，1965 年城镇人口的比22 / 56重只有 14%，文革10 年，一系列减少城镇人口政策出台，城镇人口增长缓慢16.这主要根源于中央为完成国家资本原始积累而建立了严格限制农民进程和农村城镇发展的城乡二元体制。三是改革开放后小城镇数量迅速增长阶段。特点是：（1）建制镇（包括城关镇）数量快速增长，1999年为 19184 个，21 年的时间共增加 17011 个，增长倍，年均增加 810 个。 （2）在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978 年为%，1990 年为%，1999 年已占%.（3）从 1978年-1999 年，有两个发展高峰，一是从 1984-1986 年的撤社建乡、修改建制镇建镇标准时期，3 年增加 7750 个，二是从 1992-1994 年的乡镇撤、扩、并时期，3 年增加4247 个；6 年增加 11997 个，年均增加 1998 个，相当于 21年净增加数的 71%.3、农村小城镇区域布局结构的变化建制镇总量中，东部 12 省市区所占的比重，从改革开放初期的 33%左右，上升到 80 年代中后期、并一直稳定到目前的 45%左右，1999 年底为 8560 个，占%；中部 9 省所占的比重，从改革开放初期的 38%左右，之后陆续降低，到近几年一直稳定在 30-31%，1999 年底为 5798 个，占%；西部 10 省市区所占的比重，从改革开放初期的 29%左右，到 80 年代中后期的 20-21%，近几年已经稳定在 24-25%，走过了一个先下降后慢升的过程，1999 年底为 4826 个，占%23 / 56.（二）现状特征1、农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小1999 年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的%.密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的 11 个省市区中，有 9 个在东部发达地区，其中上海%，广东%，海南%，福建%，山东%，浙江%，江苏%，中西部只有湖北一省为%.虽然江苏省只有%，但苏锡常地区已达 85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。镇域范围是指建制镇管辖的行政区划范围。虽然有些建制镇的区划范围要比一般乡镇大，但总体上说，以乡建镇的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999 年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有平方公里，其中东部 12 省市区平均为平方公里，中部 9 省区除内蒙外平均为平方公里；从建制镇看，尽管目前全国平均每 484 平方公里才分布 1 个建制镇，但 1978 年全国平均每 484 平方公里才分布个建制镇；从区域看，东部 12 省市区每平方公里、中部除内蒙外每 281 平方公里范围内就有 1 个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999 年，平均每个乡镇分别只有平方公里、52 平方公里、平方公里、平方公里，分别平均每24 / 56平方公里、平方公里、平方公里和平方公里的范围内就有1 个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的%、%、%、%.17根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996 年末，苏南地区共有 405 个乡镇（不包括城关镇） ，占地面积 13254 平方公里，乡镇平均占地平方公里，其中建制镇为 322 个，即每平方公里范围内就分布 1 个建制镇。182、建城镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重根据农业普查资料，1996 年末，全国拥有各类非农乡镇企万家，19其中分布在县城和大中城市及工矿区的占%，乡、镇所在地的占 20%，村及村以下的占%.这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996 年末，三省的乡镇企业总数分别为 132784 个、135255个、138096 个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为 36683 个、30822 个、39005 个，分别占其乡镇企业总数的%、%、%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达%、%、%.可见，发达地区的乡镇企业分散状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，据农业普查资料，1996 年末，苏南、苏中、苏25 / 56北农村建制镇镇区平均实现的经营总收入分别为亿元、亿元、亿元，多少相差亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为%、%、%，高低相差%，20而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为%、%、%，办在村及村以下的比例分别为%、%、%，也几乎没有什么差异。213、农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996 年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126 个，镇区人口在 6000 人以下的占%，4000 人以下的占%，2000 人以下的占%，超过 10000 人的只有%；即使是东部地区，6000 人以下的也多达%，10000 人以上的也只有%.全国镇区平均人口 4519 人，共计 7287 万人，占同年乡镇总人口的%；虽然其中非农业人口达 2072 人，占镇区人口的比重接近 46%，但如果只计算非农业人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有%.22就是说，我国县以下 90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有%、%、%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有%、%、%.23而我国农村26 / 56社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由 1978 年的：26：到 1997 年的：，农村非农产业产值的比重已由1978 年的%上升到 1997 年的%，上升了个百分点；但同期三次产业的就业结构由 1978 年的：变化为 1997 年的：，非农就业只上升了个百分点；24根据测算，从 1978年到 1996 年，农村社会总产值的结构变动值为，而同期劳动力结构的变动值只有，比前者低254、农村建制镇镇区人均占地规模大建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996 年末，全国 226 个地及地级以上城市建成区土地面积为 13168 平方公里，建成区人口为人，人均占地平方米。26而全国第一次农业普查数据显示，16126 个非城关镇建制镇，镇区平均占地平方公里，即 220 万平方米，平均人口人，人均占地平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准 100 平方米的近倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为平方米、平方米、平方米，27分别相当于国家标准的倍、倍、倍及同期地级及地级以上城市人均占地的倍、倍、倍。28虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到平方米、平方米、平方米，分别为国家标准的倍、倍、倍及同期地级及地级以上城市人均占地的倍、倍、倍；27 / 56江苏省农业普查数据显示，1996 年末 926 个非城关镇建制镇中，镇区人口 6000 人以下的占%（706 个） ，镇区人均占地达 633 平方米，镇区人口 6000-10000 人的只占%（150 个），镇区人均占地达 349 平方米，镇区人口 1 万人以上的只占%（70 个） ，镇区人均占地为 284 平方米。29五、案例分析：政策检讨（一）行政区划的调整与以乡建镇的小城镇设置模式问题案例 1：苍南县地处温州市鳌江南岸，1981 年从原平阳县分出组建；苍南县内、鳌江出海口南岸，是全国著名的龙港镇，其对面是鳌江出海口北岸，是又一著名小城镇-平阳县鳌江镇。这两个中国特大型小城镇，尽管直线距离不足2 公里，但分属两个县管辖。平阳县处鳌江的北岸，1004 平方公里。1984 年撤社建乡后，县乡之间设立了 11 个区级单位，作为县级党委、政府的派出机构，管辖 65 个乡镇（有 8 个建制镇） 。区级组织所在地都是区域经济、政治中心，都拥有各自的区位优势；其下属的乡镇及办事处的人财物管理权限，基本上都掌握在区级党、政组织手里。1992 年，乡镇撤、扩、并后，组建了 34 个完整的乡镇（17 个乡、17 个建制镇） ，成立了 34 个乡级党委、政府，形成了 34 个区域中心，平28 / 56均每个乡镇的面积还不足 30 平方公里，有的只有 10 多平方公里，最小的乡人口几千人。其中条件较好的鳌江镇，也只有 49 平方公里。1999 年底，平阳县拥有 20 个建制镇和 14 乡。瑞安市地处温州市飞云江流域，1360 平方公里，118 万人。1984 年撤社建乡后，下设 7 个片区和 1 个直属城关镇，管辖全市 78 个乡镇和办事处，如塘下片区管辖13 个乡镇。1992 年撤、扩、并后，组建 46 个乡镇；塘下片区重组成 8 个乡镇，即 4 乡 4 镇，塘下镇只有平方公里。瓯海区是温州市的远郊城区。1984 年撤社建乡后，下设了永强片区，管辖 8 乡 1 镇；1992 年后，重组成 6 个建制镇，其中最小的永中镇，陆地面积只有 12 平方公里。案例 1 具有典型意义。1、撤社建乡之初，全国设立了 9 万多个乡镇（1985 年） ，但由于多数地区在县（市）与乡（镇）之间都设立了区的建制，作为县（市）党政组织的派出机构，管理其辖区内多个乡镇（多为 5-8 个） ；由于这级组织对乡镇组织的诸多职能和权限有较大制约，乡镇一级并不是个完全政府，区所在地是其所辖各乡镇的经济、政治中心；这种区域中心的数量要比乡镇的数量少得多。2、80 年代中后期到 1992 年，全国各地陆续开展并完成了撤区、扩乡、并镇工作；虽然 1992 年底全国乡镇数量为 48250 个，比 1985 年末减少 47%，并减少了一级管29 / 56理层次，但调整后的建制镇数量大幅度增加，并成为一级完全政府，其所在地都成为其辖区的经济、政治中心。3、以乡建镇模式，使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，这是造成目前小城镇遍地开花的根本原因。而且不管其区划面积多大，每个建制镇都只能在各自范围内进行五区规划和公共基础设施建设，尤其是要建立各自的开发区。案例 1 提到的永强片区，1992 年撤、扩、并后形成 6 个建制镇，分散建立近 20 个开发区，15 个商住区，自来水厂 7 个。4、1984 年，国家修改了建制镇设镇标准，虽有利于建制镇数量的增长，但以乡建镇模式降低了建制镇镇城区人口规模要求，缩小了的乡镇总人口，难以支撑建制镇的健康发展；新的建制镇设镇标准，也没有强调行政区划范围的大小对建制镇发展的重要作用。（二）小城镇建设中的土地利用与管理制度问题案例 2：A 市地处发达的珠江三角洲。对农用地转为非农用地的管理，该市严格执行了国家规定的统一规划、征用、开发、出让、管理政策。1994-1995 年，该市征用 a 镇一村集体土地，每亩征地补偿费为 3-5 万元，其分配比例是，管理区（相当于行政村）一级得 10%，村民小组一级得60%，其余 30%分配给农民。土地征用后，大都采取招标、30 / 56协议或拍卖办法出让土地使用权。土地使用者除首先向村集体支付土地补偿费外，还要向市、镇两级政府交纳规定收取的各种费用：市一级有，土地使用权出让金、土地使用权出让业务费、耕地占用税、农业任务保险金 3、口粮差价款、农田水利建设费、土地复垦金，总计万元/亩，其中大部分作为市财政预算外收入；镇一级有，土地使用权出让业务费、级差地租、大环境配套及道路建设基金，总计万元/亩，除业务费外，大都进入镇财政。土地使用者使用城镇建设用地的成本价约为 10-15 万元/亩左右，其中市镇两级政府收取的费用约占 70%.据调查，1992 年该市向 b 镇 c 管理区仅有 1540 亩地的 d 村征用了 463 亩土地，为了平衡各管理区拥有的土地，政府又陆续调出近 700 亩土地，用于城镇和开发区建设。征用 463 亩土地，土地使用者支付的征地补偿费为万元/亩，其中，镇里得 3000 元，占%，管理区即行政村得 5000 元，占%，村民小组得万元，占 50%，农民得 6000 元，占%.近几年，征地补偿费提高了一倍以上，但分配比例基本不变。按政策规定，被征地村拥有 15%的被征用土地使用权，村一级在办理土地使用手续时，除了不需要支付上述征地补偿费以外，仍要向市镇两级交纳规定收取的各项费用，总计达 10 多万元/亩（这还不包括土地开发费用） 。d 村为免交纳各种费用，在其仅剩的 400 多亩土地中，又规划了 200 亩村级开发区，20 亩住31 / 56商区，用于在村内发展二、三产业。类似案例 2 揭示的关于农村小城镇建设中土地利用与管理制度问题，已有多次讨论。30需要强调的是：1、按现行土地利用政策，小城镇建设用地由集体土地征为国有后出让，土地使用者支付的土地价格高出征地费用几倍、甚至十几倍，大幅度提高了用地成本。2、县（市） 、镇政府获取土地价格的 80%以上的收益，调动了地方政府通过扩大镇区规模和兴建工业小区占用耕地追求土地增值收益的积极性；而村集体和农民只得到一部分征地补偿安置费（一般只占土地价格的 10%-20%） ，剥夺了村集体和农民长期获取土地增值收益的权利，同时村集体和农民要进城兴办乡镇企业和居住，同样要支付昂贵的土地费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。3、1997 年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如占多少，补多少的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多32 / 56报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。（三）小城镇行政管理体制问题案例 3：皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995 年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商户大幅度减少，塑料批发市场批发户由 1994 年 151 户到目前的 50户左右；日用百货市场经营户由 1994 年的 210 户到目前的50 户左右；废旧塑料回收经营户由 1994 年的 120 户，目前不到 30 户；棉纱市场经营户由 1994 年的 85 户，目前只有10 户左右。二是经营收入普遍下降。1994 年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90