公共服务型政府的内涵及其治理

我国公共服务型政府的价值取向及其构建 内容摘要 改革开放 20 多年来 我国社会发生了巨大的变化 社会主义市场经 济体制逐步确立 政府体制结构与治理方式也发生了很大的变化 朝着精简 高 效 民主 法制 透明的方向转变 这与西方各国政府自 20 世纪 80 年代以来的 基本改革取向是相同的 受新公共管理理论的影响比较大 但是 随着国际竞争 环境的加剧 为了在竞争中保持优势地位 各国政府都在积极探索更合适本国国 情的新的治理模式 中国也不例外 近来 在公共管理理论基础上发展起来的新 公共服务理论引起重视 并被认为是政府转型的一个新的促动力 建设 公共服 务型政府 逐渐成为各国政府改革的新目标 关键词 服务型政府 基本理论 模式 治理 一 公共服务型政府提出的理论演进 20 世纪七 八十年代 西方各国经济陷入 滞胀 局面 使得各国政府面 临着这样的发展困境 一方面 由于坚持凯恩斯的 全面干预 理论 各国政 府都不同程度的陷入公共财政赤字的巨大压力 另一方面 民权运动兴起 要 求政府提供更多和更高效的公共服务 而庞大的传统官僚行政体制在这种形势 下越显其刻板 教条 脱离民众和低效率 政府改革迫在眉睫 新公共管理理 论的产生 为政府改革注入了新鲜血液 新公共管理的核心理念是政府有限理 性和政府官员的 经济人 假设 政府相似于市场经济条件下的企业组织 政 府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系 因此 其核心内容是力 图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门 强调市场竞争 政府工作的绩 效评估 行政过程的透明取向 成本效率和顾客导向等 一时间 企业化政府 市场为本 政府瘦身 重塑政府 成了政府官员使用率极高的流行词语 然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念 而且新公共管理过分强调市场机制的作用 过分强调政府向企业学习 用企业 提供商品的方式提公共服务 往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别 从而产生伦理上和责任上的问题 另外 在市场化过程中也出现了一些不尽人 意的腐败现象 这一切 导致公平与公正问题的凸显 在对新公共管理进行性 批判和反思的基础上 一些学者提出了新公共服务的新理论 新公共服务理论 是对新公共管理理论的补充和完善 其核心理念是公民主权和政府责任 政府 的主要职责是坚持以人为本 以公共利益为主要目标 提供公民切实需要的公 共服务 建立对话协商机制 公务员要帮助公民表达他们的利益要求 政府要 承担法律 社会价值等全方位的责任而不只是市场的责任 新公共服务理论的核心理念符合二十一世纪的人本发展观 建设公共服务 型政府已逐渐被列入我国政府改革的议事日程 二 现阶段我国建设公共服务型政府 的基本理念取向和基本模式取向 改革开放以来 我国政府改革二十多年取得的成绩是显著的 政府规模 缩小 机构精简 政府职能逐步在向适应市场经济体制的方向靠拢 行政过程 逐步法制化 透明化等等 但是 我国政治改革始终存在滞后于经济改革的问 题 因而在经济改革即建设社会主义市场经济体制逐步深化的过程中 不可避 免地出现政府职能缺位 越位 错位的现象 与市场经济相伴随的一些社会问 题和社会矛盾不能得到有效解决 随着经济改革过程中社会矛盾的逐步凸显 随着中国加入 WTO 随着国际竞争的进一步加剧 笔者认为 我国政府实现模式 转变 建设公共服务型政府是一个必然的趋势 结合我国现阶段的经济 政治 文化环境 在借鉴西方各国政府改革实践和新公共服务理论的基础上 我们提 出了我国建设公共服务型政府应该坚持的基本理念取向和基本模向 一 我国建设公共服务型政府应该坚持的理念取向 1 坚持一人为本的公众服务导向 1990 年以来至今 以人为本就是一个主题思想 而且二十一世纪新的发展 观就是以人为本的发展观 我国自古以来就有 以民为本 的优秀文化传统 新一届政府也不断强调 民本 的重要性 将 三农问题 提到政府要解决的 重要问题上来 坚持以人为本 就要坚持以公众服务为导向而不是以顾客服务 为导向 顾客服务导向遭到抨击是因为他忽略了公共部门与私营部门的差异 忽略了公众与顾客的差异 没有兼顾到社会公平 公众服务导向的内涵就是政 府提供什么 如何提供要事先听取公众的意见 将公众意愿作为第一价值取向 政府提供公共服务的效果如何应当以社会公众的评价为主 2 坚持政府有限职能论 一个好的政府 不是事事包办的政府 因为 政府毕竟只是由有限理性人 组成的公共组织 只能集中精力干有限的事情 根据新公共管理的观点 政府 的有限基本职能是提供经济基础 提供各种商品和服务 协调与解决团体冲突 维护竞争 保护自然资源 为个人提供获得商品和服务的最低条件 保持经济 稳定等 我国政府改革应该坚持的一个基本取向就是是缩小政府职能 将本该 由市场可以完成的功能让位于市场 3 法治政府和透明政府 建设公共服务型政府要求政府在提供公共服务过程中必须坚持法制政府和 透明政府的价值取向 法制政府是指政府必须做到有法可依 有法必依 执法 必严 违法必究 只有坚持法治 政府的行为才有合理性与合法性 才能做到 公平公正 才能得到公众的理解和支持 透明政府是指实行政务公开 避免暗 箱操作 使公众便于监督政府行政 从而减少腐败 4 服务效率与服务效益并重 由于政府财力有限 所用支出来源皆是纳税人辛辛苦苦挣的钱 这必然要 求政府在提供公共服务时考虑效率问题 不能像以前计划经济体制那样没有效 率观念 但是 又由于公共部门的特殊利益代表性 其在提供服务过程中 除 了关注效率外 还更应该关注服务提供的社会效益 5 政府与其他社会主体的协同合作关系 政府应树立平等观念 政府也是社会中的一个组织 应该注重与其它社会 主体的协同合作 政府不应该是一幅高高在上的统治者的模样 也不是新公共 管理所说的掌舵者的架势 应该是各主体间的一种催化剂和粘合剂 起促进各 主体间协同合作的作用 6 强调绩效管理评估 全面政府责任机制 绩效评估指由其他主体用可衡量的绩效指标对政府行为结果是否与其目标 任务相配套进行评估 实践证明 绩效评估能促进政府服务能力的提高 全面 政府责任机制是指政府的责任并不是单一的 政府不能只关注市场 而忽略法 律 社会价值观 政治行为准则 职业标准和公民利益等 应当建立一套各因 素相互关联的政府行为问责机制 7 实施战略管理 没有战略的组织 就像没有方向舵的航船 只能在原地打转 又像四处漂 泊的流浪者 没有目的地 战略管理的核心是远景规划和全局观念 公共服务 型政府实施战略管理是指政府在提供公共服务时要从长远的 全局的利益来考 虑 坚持公正公平 坚持以人为本的可持续发展观 二 我国建设公共服务型政府应坚持的模式取向 1 市场化 逐步破除政府行政垄断 将市场机制和市场力量引入公共服务领域 形成 公共服务供给主体多元 多元主体包括国企 私企 外企和民间组织 供给方 式多样的竞争局面 借鉴西方各国市场化的成功经验 其运作方式可以有以下 几种 招投标 合同承包 特许经营和项目融资等 这些方式的运用 需要配 套的管理制度 否则效果适得其反 这些管理制度包括工程项目法人责任制 工程监理制 合同管理制 稽查制等 2 社会化 在基本理念取向中我们谈到政府与其他社会主体之间是协同合作关系 那 么政府就应当充分发挥其他社会主体例如事业单位 中介组织 社团组织 社 区组织等的积极作用 将不必要的服务供给职能交由这些社会组织去办理 即 所谓的社会化 这些组织有比政府更了解社会 更了解民众利益需求 更易于 与民众协商的优势 当然 政府也可以作为参与者与这些组织一道提供公共服 务 这样可以起到引导和监督的作用 3 强化公共服务职能 在市场化和社会化的基础上 政府应该集中精力 强化自己的公共服务供 给职能 在项目选择上 退出生产性项目和市场性项目 增加公共服务型项目 在制度建立上 加强政府与公民对话协商制度 窗口服务制度 社会评议制度 等多项相关制度的建设 在权力分配上 给与地方政府更多的管理权限 促成 地方政府之间的竞争 从而调动地方政府提供公共服务的积极性 概括的说来 我国建设公共服务型政府 其基本内涵是 在经济上主要职 能是制定公平规则 确保市场经的有效运行 弥补市场之不足 为社会提供市 场不能够提供的公共产品和服务 在政治上树立以民为本的治理理念 为社会 各阶层提供一个安全 平等和民主的制度环境 在社会问题上从长远眼光 全 局利益出发 协调社会冲突 提供社会福利 确保社会健康发展 三 公共服务型政府的构建 要在我国经济转型过程中建立起公共服务型政府 增强其驾驭市场经济的 能力 当前关键须抓好以下几个方面 一 改变传统行政观念 树立现代政府理念 所谓现代政府理念即公共服务型政府理念 现代政府理念是在 20 世纪 80 年代新公共管理运动蔚然成风的背景下首先由西方国家提出的 此后又得到多 次修正 这一理念主张管理就是服务 政府的存在是为了满足社会的需求 政 府应尽可能地为社会提供满意的公共产品 要确立现代政府理念 关键要克服传统行政管理观念的束缚和影响 1 划清传统行政观念和现代政府理念的界限 传统的行政管理观念与现代政府理念是两种根本不同的思想理论体系 其本质 区别主要表现在 1 出发点不同 在传统的行政管理观念支配下的管制型政府是为了实现统制 而行使权力 它主张官本位 权力本位 而现代政府理念支配下的服务型政府 则是从公民需要出发 主张人本位 社会本位 以为公民谋福祉为宗旨 2 政府工作的实现过程不同 在传统行政管理观念支配下的管制型政府的管 理是一种居高临下的 恩赐 过程 是一种自上而下的统治 而在现代政府理 念支配下的服务型政府的管理则是公民与服务者互动的过程 双方可以交流信 息 相互协商 达成一致 3 工作对象的选择权利不同 在传统的行政管理观念支配下的管制型政府面 前 被服务者也是被统治对象 因此 一切服务都不排斥强制性 包括出于好 心的服务 而在现代政府理念支配下的服务型政府的管理模式下 服务的成立 条件则是被服务者的自愿与要求 因此 杜绝非法不合理强制是对服务型政府 的基本要求 4 对政府职能定位不同 传统的行政管理观念认为 政府的核心职责是发展 经济 要建立管制型政府以便管理经济和社会 现代政府理念则认为 政府的 核心职能是公共服务 即为社会提供公共产品和公共服务 包括加强城乡公共 设施建设 发展社会就业 社会保障服务和教育 科技 文化 卫生 体育等 公共事业 以及发布公共信息等 5 对政府工作检测的标准不同 传统理念把行政效率作为检测政府工作的标 准 现代理念则以绩效作为检测政府工作的标准 当前 重在实现三方面转变 指导思想上实现由政府本位 官本位向社会 本位 公民本位转变 管理内容上实现由全能政府向有限政府的转变 管理方 式上实现由直接管理向间接管理的转变 2 树立现代政府理念 所谓现代政府即公共服务型政府 也就是以公民为中心的政府 政府是人 民的政府 因而政府在为 国家 这条船掌舵的时候 必须听从人民的意见 这就要求政府在从经济发展型向公共服务型转变的过程中 树立如下理念 1 以民为本 政府要确立公民取向的公民第一主义 2 主权在民 国家主权属于人民 而不是属于某个个人或利益集团 因此 保障公民权利 促进公民权利的实现是政府的基本职能 3 顾客 至上 政府要致力于建设一个 企业家政府 像企业家一样想尽 一切办法满足作为消费者的人民的合理期待和正当要求 不断提升为人民服务 的标准 4 有限政府 现代政府是一个权力有限的政府 其权力的最大边界是不损害 公民合法权益 5 民主开放 现代政治的基本特征是民主 民主政治的基本要求是公开 只 有制定出相关政策和制度以保障人民参与政府决策 监督政府行为 才是真正 的民主 二 改善政府结构 建立服务型体制 调整政府结构 是实行政府转型的核心内容 首先 要将政府主导型市场经济转向市场主导型经济 其次 进一步减少行政层次 改善政府结构 要按照精简 统一 效能的原则 和执行 监督 协调的要求 改革和完善决策机制 提高决策的科学化 民主 化水平 同时 要整合政府机构 压平 政府层级 构建综合化 扁平化组织 结构 再次 建立和健全公共服务财政体制 加大政府对公共服务的投入 当前要扩 大公共财政支出的范围 将财政支出的重点转向公共安全 公共教育 公共卫 生 社会保障和公共基础设施建设上来 第四 不断扩大公共服务的覆盖范围 一是要扩大公共服务对不同群体的覆盖 要满足不同年龄 不同群体的公共需求 二是不断扩大公共服务区域 不仅要 加强面向城镇的公共服务 更要加强面向广大农村的公共服务 三是不断增加 公共服务项目 以满足人民群众不断增长的各种物质和精神需求 三 改革传统行政方式 建设在线电子政府 以往的机构改革 从机构数量上看确实是大量减少了 但是从财政供养的人 数上看 不仅没有压缩反而与日俱增 要从根本上解决这一问题 必须改革行 政管理方式 推行电子政务 世界不少国家电子政务已进入第三 四阶段 真 正实现了在线公共服务 而我国大部分政府的电子政务仍处于第一阶段 难以 在线开展公共服务 我国必须加快发展电子政务的步伐 这是因为 推行电子政务是适应信息化 时代的必然要求 也是推进政府管理创新的必由之路 电子政务是政府管理方 式的革命 它对政府管理的影响表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新 政府利用