关于农村土地流转问题的实践与思考

1 / 13关于农村土地流转问题的实践与思考一、我县土地流转的现状和特点全县共有农户万户，农业人口万人，农用地总面积万亩，耕地总面积万亩。截止 2016 年 9 月底，全县农村土地流转总面积万亩。按土地类型分：水田万亩、山林万亩、水面万亩、旱土万亩。按流转形式分：转包万亩、转让万亩、互换万亩、出租万亩、入股万亩、其他万亩。涉及 135 个村（社区） ，万农户。从耕地流转去向看：农户与农户之间的流转万亩，流入各类专业合作组织万亩，流入企业万亩，流入其他经营主体万亩。土地流转后主要用于发展水稻、蔬菜、茶果、花卉种植和鲜鱼、珍珠、生猪、禽类养殖等产业。呈现如下六个特点：一是零散流转向大户规模流转。全县成片 50 亩以上的规模流转面积万亩，占土地流转总面积的%。50 亩500 亩的流转大户 77 家，500 亩1000 亩的有 18 家，1000亩2000 亩的有 5 家，2000 亩以上的有 9 家，5000 亩以上的有 1 家。如湖南现代农业二一有限公司在丁字镇和桥驿镇成片流转稻田 6000 余亩，实行集中育秧、全机械操作，种植优质水稻。千龙湖旅游度假有限公司流转水面近 3000亩用于旅游开发，流转稻田 1100 多亩用于种植蔬菜和时令水果，流转山地和旱土 500 亩用于花卉苗木种植，集旅游、2 / 13观赏、绿色食品供应等于一体，游客不断增加，公司效益直线上升。而当地流转土地的农民，除得到一份稳定的流转收益外，还可在公司打工挣钱，农户的家庭收入较未流转前增加一倍以上。二是经营主体从单一性转向多元化。过去的土地流转主要是农户之间的流转，经营主体大多是单一的农户。而近年来农业龙头企业、专业大户、专业合作社、土地股份合作社和其他经济单位已成为流转土地的受让主体。土地经营主体已由单一性转向多元化。如白箬铺镇金峙村，利用土地整理和市领导办点等良好契机，以村委会成员为班底组建土地经营专业合作社，流转土地 3000 多亩，流转价格每年每亩为 800 元，合作社再将集中的土地分片租赁给有实力的农业企业开展生产经营。又如格塘乡种粮大户李东山，个人租赁土地 300 余亩进行优质水稻种植。三是土地流转和农业产业化发展相结合。目前，由于土地流转的促进作用，全县 7 家水稻专业合作社连片种植优质稻达 5 万亩（包括未流转但与合作社建立了产销关系的农户承包面积） ，12 家养殖业合作社连片养殖水产品万亩。蔬菜、水果、花卉苗木连片达万亩、油茶达万亩，大大提升了现代农业产业化规模发展水平。如新康新河优质稻种植专业合作社，今年流转稻田 2100 多亩，实行统一经营，农户除获得每年每亩 500 元的流转费外，还可以到3 / 13合作社打零工拿工资，农忙时节每天有 100 多当地劳动力在合作社打工。四是涉及的产业更加广泛。稻谷的生产投入大、收入不高，业主流转土地后，既要支付流转费，又要付出较大的生产成本，而且产品利润率很低，难以盈利，因此，很多业主针对市场前景较好的产业开展生产经营。目前，我县已流转土地种植业涉及到稻谷、蔬菜、小水果、油茶、花卉苗木、茶业、药材、食用菌、油莎豆等，养殖业涉及到生猪、家禽、鲜鱼、肉牛、山羊、野猪、山脊等行业。如格塘的柯柯土地专业合作社、兴农土地专业合作社以特种蔬菜和反季蔬菜为主；千龙茶业专业合作社、乌山贡茶专业合作社流转茶园近 3000 亩，种植优质茶树，进行茶叶生产加工，且都注册了自己的商标，市场占有份额不断增加。五是经营模式不断创新。在全县的土地流转面积中，除了农户之间以口头协议进行的短期小面积流转外，其他大宗土地流转都签订了流转合同，流转形式也由过去简单的转包转变为现在的入股、租赁、互换、转让、委托流转等多种流转形式。有的受让单位直接与农户签订租赁合同，由受让单位统一经管，如茶亭裕源蔬菜种植专业合作社直接与农户租赁土地 300 多亩，进行蔬菜种植和销售；有的先由农户以土地经营权入股，组建土地专业合作社，4 / 13然后由合作社整块出租给其他经营主体经营，如白箬光明土地专业合作社、白箬金峙土地专业合作社、茶亭谭家园土地专业合作社等就是采取这种流转模式；有的由农户出具委托流转协议书，委托村委会将土地统一对外租赁，如丁字镇的二一农业有限公司、格塘的千龙湖土地专业合作社的流转土地就是采用这种模式。六是流转效益正在整体上升。随着近几年土地流转经营的不断发展和规范，土地流转效益也在不断上升，由 2016 年的每年每亩稻田 400 元、山地 100 元、水面 150元到现在稻田 700 元、山地 200 元、水面 400 元，最高的稻田流转费已达每年每亩 1050 元以上，而流出土地的农户所获取的效益更高。如新康金城土地专业合作社农户以土地经营权入股土地 1100 亩，合作社实行保底分红，在确保农户每年每亩 750 元收益外，合作社通过蔬菜、水果种植及其他特种养殖，年底还可额外分到每亩 120 元的经营利润；高塘岭镇三湘中药种植科技专业合作社向农户租赁土地 1300 多亩，由合作社统一组织农户种植中药材并加工销售，农户流转出土地后，仍在自己的承包地里进行生产经营，统一种植药材，由合作社向农户无偿提供种苗、肥料、技术，生产的药材由合作社按每亩 4000 元产值进行保底收购，这样流转土地的农户除每亩每年获得 600 元的流转费外，在只投入一定的劳动力的情况下，每年每亩可获得5 / 134000 元以上的劳务收入，而且还有更多的时间开展家庭其他产业的经营。虽然土地流转工作刚起步，但已初见成效，涌现了一些好的典型。继白箬铺光明村土地股份合作社率先成立我省第一家挂牌并经工商注册的土地经营专业合作社之后，我县先后涌现出团头湖、千龙湖、兴龙、柯柯、谭家园、辉胜、静慎兴胜、众源生态、黄金兴湘种植、鹿饮泉等土地流转合作社，均流转土地 1000 亩以上，特色种养业、休闲旅游业发展初具规模。全县有东城、茶亭、乔口、格塘、靖港、新康、乌山、黄金、白箬等 9 个乡镇组建了15 家农民以土地经营权入股的合作社，目前已登记注册的有 15 个，总入股面积万亩。总之，我县土地流转形势较好，为发展规模农业，提高农业生产效益，实现农民增收，推动社会主义新农村建设起到了较好的示范和带动作用。二、土地流转中存在的问题1、土地流转意识有待进一步提高。一是农民自觉流转意识不强。由于对土地承包权流转法律法规和政策宣传力度还不够强，一些农民对土地流转政策了解不多，对土地流转的认识还需要一个过程，担心土地流转后会丧失土地经营权，失去命根子，宁愿土地抛荒也不愿意流转出去，一些业主怕政策不稳，担心投入后无回报。二是农6 / 13民大局观念和法制意识不强。对土地流转不支持，不理解。如白箬光明土地经营合作社，在组建和扩大经营上就遇到过很多阻力。个别农户签订土地流转合同后，擅自毁约，侵害业主利益。三是部分地方基层干部对土地流转工作热情不高。一些干部对土地流转工作不以为然，对土地流转工作缺乏应有的引导、监督和管理，造成土地流转行为不规范。2、流转业主引进难。据调查，目前农民经营土地种植粮食，产出扣除投资和劳务折算的净收益，每亩仅300-400 元左右，如遇特殊自然灾害就更少。同样的土地，投资工业项目比投资农业项目的比较收益高，以致各类业主发展农业的积极性并不高。有的地方土地流转出去后，土地仍在抛荒，流转费难以兑现。3、流转行为不规范。一是流转程序不规范。一些受让单位先与村委会签订面积不确定的流转协议，再由村委会与农户签流转合同或农户土地流转委托书。有部分农户在转让承包土地时，没有经过发包方同意就将承包土地转让给第三方。一些农户在采取转包、出租、互换或者其他方式流转承包地时，也不报发包方备案。二是流转协议订立不规范。农户之间的土地流转往往只是口头约定，没有签订书面合同，有些虽签订了书面合同，但内容过于简单，条款多不规范，对双方权利、义务及违约责任规定7 / 13不具体，有的流转期限超过了第二轮承包期限，且部分流转合同没有通过职能部门鉴证和备案，存在纠纷隐患。有的由村级统一流转的土地，农户没有与村级集体经济组织签订授权流转委托书。三是土地流转价款存在不合理现象。如大众垸的流转价格，每亩稻田的流转价格高的达到 750斤/年，少的只有 300 斤稻谷/年。今年，我局针对这些问题，已下发望农经字201617 号文件，印制了转包（租赁） 、互换、转让、入股、委托流转的流转合同标准样本，统一了统计口径和统计方式，同时，派出指导组到乡镇指导土地流转业务工作，但由于流转时间长、流转主体变更、牵涉面广等因素，要完全规范流转行为还需要时间和强化力度。4、土地流转机制不完善。一是土地流转无章可循。土地流转处在摸索和尝试阶段，只有中央土地流转的大政策，配套政策措施尚未出台，流转无完善的具体操作办法，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，容易出现竞相压低租金，损害农民利益的现象。也存在个别农户漫天要价、阻碍土地流转的现象。二是土地流转信息不畅。土地流转和租赁市场没有形成，无中介组织，出租方找不到承租方，承租方又难以找到有流转意向的对象。三是土地流转管理不规范。由于没有统一的管理模式，致使土地流转管理职责不明确，土地流转的合同管理和跟踪服务难8 / 13以到位。四是土地流转的扶持措施尚未出台。县政府今年虽然下发了土地流转实施意见，但未明确具体奖扶办法，土地流转补偿制度以及流转中涉及到的设施建设临时用地报建、融资贷款等优惠政策有待尽早建立健全。五是土地流转的管理不健全。服务机构、人员和工作经费严重缺乏，土地承包纠纷仲裁办事机构尚未成立。5、基础设施投入没有政策扶持。土地流转的初衷是将承包户的土地统一集中进行生产，走规模化、集约化道路，减少耕种过程中的资源浪费，切实增加承包户的经济效益，这就要求经营大户配置相关的机械设备、技术工人及一切后勤保障配套设施，也需要经营大户提供相应的生产生活设施用房。但全县经营大户在申报临时用地手续过程中，由于上级机关对临时用地无明确规定，造成经营大户申报用地手续无法落实，所有的生产、生活设施用地属于违法用地性质，使经营大户思想极不稳定，不能加大对土地资金的投入。由于农户土地现状是不成形的小丘、小块，无法进行大面积、机械化生产，进行土地流转后，经营大户必须打破现有土地现状，在进行土地整理、改良过程中，经营大户要加大对水利、水系、道路等基础设施的投入。在现行政策下，经营大户的基础设施投入没有得到政府相应的支持和补偿，后续生产资金严重不足，而且经营大户9 / 13担心无法收回投入成本，普遍不愿意投入更多资金用于改善基础设施建设。三、推进土地流转的对策和建议1、高度重视，切实提高土地流转水平土地流转工作政策性强、涉及面广、工作量大，关系到广大农民群众的切身利益和农村改革发展稳定大局。因此，推进土地流转必须做到三个到位。一是确保组织领导到位。县土地承包经营权流转管理领导小组办公室要增加编制，充实专业人员，安排必要的工作经费。乡镇要成立由乡镇党政一把手负总责，农业、林业、经管、水产、国土等相关站所负责人为成员的农村土地流转管理工作领导小组，负责本乡镇土地流转工作的政策指导和规范管理等工作。二是确保宣传发动到位。采取多种形式、多种渠道，有针对性地宣传农村土地承包法 、 农村土地承包经营权流转管理办法 ，利用土地流转中出现的共性问题和典型案例进行广泛的宣传教育，提高宣传教育实效。三是确保认识到位。通过宣传，要使广大基层干部和承包农户充分认识到土地流转是新形势下稳定和完善家庭承包经营基本制度，促进农民持续增收的重要途径，是加快现代农业发展，加快农村劳动力转移，建设社会主义新农村的需要，为顺利开展土地流转工作营造良好的氛围。2、依法依规，扎实推进土地流转管理10 / 13一是要坚持稳定农村基本经营制度的原则。按照党的十七届三中、四中全会精神，精心组织，严格程序，规范操作，全面落实农村土地承包法律法规和政策，建立土地承包纠纷仲裁机构，妥善解决土地承包纠纷和遗留问题。二是坚持依法、自愿、有偿、规范、稳定的原则。始终做到以农村土地承包法和中央、省、市有关法律法规为依据，以农户自愿为前提，以双方协商为基础，规范流转行为，达到“双赢”效果，促进农村社会和谐和经济发展。三是坚持土地向规模集中的原则。在土地流转过程中始终把实现土地规模经营，提高土地资源的利用率和产出率为土地流转的出发点和落脚点。积极探索规模经营模式，推进农村土地规模经营，集约利用。四是坚持不改变农业用途的原则。严格执行耕地保护政策，确保现有耕地和基本农田总量不减少，用途不改变，质量不下降。3、健全机制，营造土地流转的良好环境在稳定农户土地承包权不变的前提下，健全土地流转机制，同时要健全保障、激励、补偿、融资机制，努力营造土地流转的良好环境。一是要建立健全农村土地流转机制。以乡镇为单位，以经管站为依托，建立健全农村土地流转服务中心，积极为农民流转土地提供中介服务，开展业务指导，确保土地流转程序规范合法、手续资料齐全。同时成立县、乡（镇） 、村三级纠纷调处网络，妥善调11 / 13处土地流转纠纷。二是健全保障机制。尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，建立失地农民养老和医疗保险制度，消除转出土地农户的后顾之忧。三是健全激励机制。县、乡两级要进一步加大政策激励力度，设立土地流转奖励基金，制定奖扶办法，调动承包农户和受让户的积极性。四是要健全补偿机制。统筹兼顾农村事业的发展，不能侵占已经成型的土地规模经营基地，以确保土地规模经营的稳定性。对自行成片改造的农田，进行合理的财政补偿。同时继续加大对流转土地的农业基础设施建设力度。4、切实规划，制定全县农业发展区域化布局农业是基础性、战略性产业，农业的发展与否，与社会稳定有着密切的关系，土地流转的根本出发点和落脚点是促进规模经营，发展现代农业，维护农民权益。土地流转与规模经营相辅相成，政府必须切实做好农业发展规划，按照基本农田农业功能定位，规划粮食、蔬菜、经济作物和水产等农业产业布局，使土地经营大户按照规划要求发展特色种养业，以实现农业集约化、规模化经营为目的，在政府宏观政策引导下，规范、合理、有序地做好农村土地流转工作。5、重点挖掘，支持各类经营大户发展高效农业要大力扶持发展潜力比较明显的农业龙头企业，如种植业、养殖业龙头企业等，要为企业提供资金、管理、12 / 13技术、信息等支持和服务，促其在土地流转中发