我国社会救助资金不足问题分析

我国社会救助资金不足问题分析 In this paper the reasons for the lack of social assistance funds are divided into three aspects First local governments do not match the division of powers and financial authority under the tax system reform Second social assistance are in lower status Third social funding source are limited On the basis of this we propose to clear division between central and local governments powers and expand local property rights adjust the structure of financial expenditure and take the social assistance into government performance evaluation index system strengthen the guidance for the social donation and improve charity fund raising mechanisms to expand social funding sources tax reform under the local government in the division of powers and financial authority does not match and social capital source Co three aspects to carry on the analysis put forward to adjust the structure of fiscal expenditure and through to and perfection of to expand the source of social capital measures caused by Based on the reasons for lack of social assistance funds namely disadvantaged social assistance and three aspects are analyzed on this basis clear division of powers between central and local and the expansion of local financial authority to and the social assistance into government performance evaluation index system by directing the strengthening of social charity donations and 社会救助制度是社会保障的最低层次 是社会最弱势群体的 生命线 政 府作为社会救助的责任主体 提供的社会救助资金是社会救助制度得以建立的 经济基础 是实现社会救助目标的物质保障 当前我国社会救助资金的支出规 模和受益面不断扩大 救助项目不断丰富 取得较好的成果 但救助资金不足 造成社会救助仍然存在一些问题 包括社会救助支出规模不大 人均救助水平 以及覆盖率偏低 社会救助支出的区域和城乡差异较大 资金投入缺乏稳定的 内在增长机制以及财政转移支付不够规范等 1 存在这些问题的原因主要包括 分税制改革下地方政府在事权与财权划分上的不匹配 社会救助的弱势地位和 资金筹集渠道单一 基于此 一一 分税制改革下地方政府在事权与财权划分上的不匹配分税制改革下地方政府在事权与财权划分上的不匹配 杨红燕 在中央财政支大于收 地方政府收大于支 中央要向地方政府 借钱 的 背景下 我国于 1994 年进行了分税制改革 分税制改革要求按照事权与财权相 统一的原则 按税种划分财政收入 以确定中央与地方的财政分配关系 基于 事权与财权相适应的原则 将税种划分为中央税 地方税和共享税三大类 由 国家税务局征收中央税和共享税 共享税中规模最大的一个税种即企业增值税 中央占其中的 75 地方占 25 而地方税则由地方税务局征收 在这样的改革 下 重新定位中央与地方政府的关系 增强了中央政府的宏观调控能力 并为 我国经济长远发展提供了充足的资金保证 但却也造成了事权与财权不相匹配 在事权上 地方政府不仅要贯彻执行中央的政策指示 又要为当地居民提供公 共产品 促进当地经济社会事业发展 往往是地方政府事权大于中央政府的事 权 而在财权上中央往往收大于支 在地方则表现为支大于收 中央与地方政 府财政收支结构发生较大变化 如图 1 所示 造成了地方政府财政收入的巨大 缺口 当前我国现有的社会救助资金主要由中央与地方财政共同承担 并以地方 财政投入为主 中央给予适当补贴 在地方政府支大于收的情况下 社会救助 资金出现不足 分税制改革下 地方政府在税收方面缺乏收入来源 而作为社 会救助的主要筹资方 承担事权较多 且政府层次越低 事权与财权的偏差越 大 事权与财权不相匹配主要表现在以下几个方面 一是政府间社会救助职责划分模糊 在社会救助中并没有明确规定中央负 责哪些项目 地方政府该负责哪些 又有哪些项目是共同承担的 导致政府间 责任的越位与缺位 而且政府间的支出比例仍然没有一个合理的标准 二是地方税与地方共享税难以满足地方政府支出的需要 税收收入是政府 财政收入的重要来源 但自分税制改革后 中央将零散的 税入低 稳定性差 征收难度大的税种划给地方政府征收 而地方上税源较广 税基较高 征收较 容易 收入比重大的税种较少 并且地方许多税种的征收不能随经济发展和物 价水平的提高而增加 而共享税主要由中央政府直接管理 其开征 停征 税 率调整 减税 免税等权限一般由中央政府掌握 地方政府无权掌控 并且地 方政府只占共享税收入的四分之一 三是转移支付不够规范 分税制改革是在不触动地方政府既得利益的基础 上对财政分配关系进行调整的 但收入划分不尽合理 各级政府间事权层层下 放 财权财力却层层上收 这就造成了地方政府对中央财政转移支付的依赖 在社会救助上形成了中央 省 市之间梯级的转移支付制度 但在目前的转移 支付制度中仍然存在着转移支付缺乏严格的制度保障以及执行标准 转移支付 环节较为繁琐 资金难以衔接等问题 我国现有的社会救助财政投入模式是中央和地方财政共同承担 以地方财政投 入为主 中央财政向财政困难地区给予适当财政补贴 我国 1994 年进行的分税制改革 主要是对中央与省之间的财政关系做出调整 中央政府和地方政府收支划分采取的是按税种划分收入 按事权划分支出的办 法 财政力量明显向上集中 中央级财政集中了大量的财力 而地方级财政财 力相对较弱 财政收支矛盾突出 在实行分税制后 地方财源结构发生了深刻 的变化 地方财力规模缩小 不得不依靠中央的税收返还来维持财政 尽管地 方 1993 年收入存量将通过税收返还得以保证 但是由于 1994 年后的增量财 力以 1 0 3 的比例在中央与地方之间分配 故从长期角度来看 地方财政收入 增势趋缓 另一方面 地方财政收入相对减少的同时 地方财政支出则呈刚性 增长态势 这就导致了部分市 县财政困难 投入社会救助方面的资金能力有 限 另外 由于分税制改革将财力划分作为改革的重点 而没有对各级政府的 社会救助事权进行严格界定 而采取维持原体制不变的办法 从而引发了自身 运行中的一些问题 首先 就是地方财权和财力划分的偏差 使地方政府在社 会救助财政投入中有心无力 其次 中央往往从社会救助区域性特征出发 认 为地方政府应该承担更多的责任 而地方政府则从社会救助的社会效益出发 要求中央多投入 第三 中央与地方的事权划分模糊交叉 很难形成一套约束 政府社会救助投资行为的科学而有效的机制 提供完善的社会救助是现代市场经济条件下政府的一项重要职能 而政府的社会 救助职能又必须依靠中央政府与地方政府共同承担和分级实施才能得以有效实 现 社会救助的弱势地位 1 地方政府追求 GDP 增长率以提高政绩和经济发展水平 20 世纪 80 年代初期 在对领导干部选拔和晋升标准进行重大改革下 将 GDP 增长纳入地方政府的政绩考核指标中 公共选择学派又认为政府部门与个人和 企业一样 都以追求自身利益最大化为目的 在这样的改革下 政府官员要想 进行提拔和升迁 实现自身利益最大化 最好的办法就是实现经济增长 提高 公众的生活水平 地方政府要实现经济增长 提高政绩就要追求 GDP 的增长率 它作为一个可观 测的经济指标代表着政府的显性政绩 并且在短时期内便可取得成效 而教育 环保 社会保障等对于当地政府来说则是潜性政绩 既需要投入时间与精力 又无法及时量化 这种情况下 政府并不关心是否为社会成员提供保障性的社 会保险和社会救助等 而是关心能够提高生产效率 壮大经济发展的显性政绩 以此作为地方政府工作的指挥棒 比如为了吸引外资 利用我国土地 劳动力 资源等加大基础设施建设以及大搞能够在短时期内获得经济效益的形象工程等 由于地方政府资源的有限性 自然是将不能够列入地方政府政绩考核的社会救 助支出摆在弱势地位 造成了社会救助资金不足 这不仅因为对这些指标完成情况的考核 可能直接影响官员自身的提拔和升迁 也在于这 些指标本身即意味着重大物质利益 公共选择学派认为政府部门与个人和企业一样 也是 经纪人 也以追求自身利益最大化为目的 政府是国家的代理人 它是通过民主选择而获 得代理人的身份 因此若想稳固自己的代理身份 实现自身利益最大化 它必须保证自己 的代理身份不被人们抛弃 最好的办法就是实现经济增长 提高人民的生活水平 所以地 方政府的行为目标即为追求国内生产总值最大化 在上月底举行的全国组织工作会议上 习近平总书记在谈到干部的考核问题时强调 要改 进考核方法手段 既看发展又看基础 既看显绩又看潜绩 把民生改善 社会进步 生态 效益等指标和实绩作为重要考核内容 再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了 中央政府对地方政府的政绩考核体系要科学完备 一般来讲 评价政绩包括定性和定量两 个方面 有增长速度 经济结构 人均收入 就业状况 物价水平 环境质量等等定量指 标 就地区经济发展来看 定性指标很难作横向比较 而定量指标却一目了然 于是 GDP 就自然成为衡量地区经济发展的最重要的甚至是唯一的指标 GDP 基数大的地区 以 GDP 绝对量为 牛 GDP 基数小的地区 以 GDP 增长率为 牛 以致才有 GDP 政府 之说 可结果是 人们看到了一些地方 GDP 在不断实现跨越 却怎么也看不到人民群众生 活水平的跨越 2 社会救助支出占社会保障支出的比重低 社会保障制度是在历史上的社会救助制度的基础上发展起来的 现在它包容了 社会保险 社会救助 社会福利以及其他的社会保障措施 已发展成为一个项 目众多 内容复杂的庞大体系 在这个庞大体系之下 社会救助虽仍发挥巨大 作用 但已从历史上的社会保障的主体变为现代社会保障体系的一个组成部分 在社会保障资源分配上存在着 重保险 轻救助 的倾向 资金筹集渠道单一 资金来源 国家财政拨款 信贷扶贫 社会捐赠和国际援助 社会救助基金 增值 在发达国家社会慈善募捐一般占到社会救助资金的 10 左右 讨论 地方政府事权与财权不匹配的主要表现就是事权大于财权 首先需要合理划分 中央与地方的事权范围 在事权划分的基础上确定各自公共服务范围及支出责 任 我国中央与地方政府事权与财权支出的范围 包括完全由中央承办的事务 和地方承办的事务 而社会保障事务和社会救助事务应该是地方承办中央资助 社会救助属于地方性公共产品 由地方政府提供能够更加合理地考虑当地居民 的需求 使得社会救助更有效率 另一方面中央政府承担部分责任更有利于宏 观调控 所以需要明确中央与地方政府社会救助事务划分 防止该地方政府管 的项目由中央管 导致前者的缺位与后者的越位 其次是调整财权 财权的调 整有两种方式 一种是通过调整政府的自有收入 增加下级政府的税收自主权 来实现匹配 另一种是通过转移支付来实现匹配 分税制改革几乎完全剥夺了 地方政府的财权 在第一种情况下 需要中央下放财权以调节收支 下放财权 关键是税收立法权 让地方政府扩大税种 增加税收 增加自有收入 但这样 做可能会导致地方政府设置过多税种或者对某一税种设置较高税率等问题 因 此在下放地方政府财权时 要遵循一定原则 在第二种情况下就要规范转移支 付制度 我国社会救助主要以纵向转移为主 在此基础上要增加以横向转移为 辅 以便资金能够落实 并且要以因素法代替基数法 对支付标准进行规范 财权的调整有两种方式 一种是 中央中央政府集中必要的财权以保证全国税 制的统一是首位的 但同时 地方政府享有部分财权以增加地方财政收入 从而改 善地方公共产品的供给状况 也是必不可少的一个环节 中央政府下放财权 要坚持公共服务职责与财权相结合 即在明确划分公共服务 职责的基础上划分财权 具体而言 首先 要明确中央政府与地方政府各自的公共 服务职责范围地方财政要 由现在的不承担责任或少承担责任发展到其财权 事权及社会救助责任的统一最 后 国家在明确社会救助中中央政府与地方政府分级财政支出责任的同时 还