关于市征地拆迁的调查与思考

1 / 13关于市征地拆迁的调查与思考随着城市现代化建设步伐不断加快，城市规模不断扩大，一大批建设项目相继完成，柳州市建设取得了可喜的成绩，城市面貌日新月异。但由于诸多原因，自 2016 年底以来，征地拆迁工作遇到了臣大的阻力，征地拆迁工作步履维艰、进展迟缓，出现“征地难、拆迁难、报批难”问题，相当一部分征地拆迁项目久拖难决，甚至久拖不决，已严重影响了“再造一个工业柳州”战略目顺利实施。针对征地拆迁工作面临的形势，笔者和柳州市征地办(以下简称市征地办)的同志及有关工作人员一起于 2016 年 4 月中下旬深入各城区和征地拆迁第一线进行了调研。现就当前征地拆迁工作所面临的局面，提出相关工作建议，以供参考。年以来征地拆迁的基本情况2002 年 1 月至 2016 年，市征地办共受理各类建设项目用地 335 宗，涉及用地面积公顷，拆迁 5408 户，拆迁建筑面积万平方米(注：市征地办依职责负责集体土地征收和由征地引起的拆迁工作，故上述统计数据及文中所涉及的其它数据，主要为征收集体土地、农地和拆迁农房，并包括少部分国有土地，被拆迁户统计数中含门牌户，另小数点后数据不计)。至 2016 年底数字统计显示，全市实际完成征地公顷，完成拆迁 705243 平方米。2 / 132.用地保障面临的形势分析国家宏观调控影响分析。近年来，国务院相继下发国务院关于深化改革严格土地管理的决定和国务院关于加强土地调控有关问题的通知文件，随后，国务院办公厅和国土资源部等有关部委也相继出台一系列严厉的土地调控政策，2016 年继续加强和改善土地调控，其主要任务是防止过热和防止通胀，继续严把土地闸门。到 2016 年 4 月下旬为止，国务院尚未批准全国土地利用总体规划纲要 ，给地方报批用地涉及调整规划特别是占用基本农田带来障碍。国家提出守住 1 8亿亩耕地红线，对年度土地利用计划指标继续从严从紧控制，尤其对新增建设用地占用耕地的指标控制更严。中央提出构建和谐社会，高度重视维护农民权益，对保障被征地农民的生活水平不下降和长远生计提出严格的要求，但也增加了批后实施征地拆迁工作的难度。用地报批时间紧、程序复杂、繁琐。根据国务院关于加强土地调控有关问题的通知(国发201631 号)精神和国土资源部下发的关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知(国土资发2016320 号)规定，从 2016年开始，凡是城市批次“圈内用地涉及农用地转用和土地征收的每年实行一次性报国务院审批，再由省级人民政府分批负责组织实施农转用和土地征收以及市级政府具体实3 / 13施征地。由于不得补报，不得追加，只有具备充分的建设项目储备，才能应对当前改革的建设用地报批形势。强化依法行政和严格执法，尤其是在土地执法监察方面，对重特大的土地违规违法案件，国务院有关部委采取联合查办和督办的措施，既要处理事，又要处理人，始终对地方土地违法行为保持高压态势。广西层面的形势分析。2016 年既是广西成立 50周年，又是北部湾经济区发展规划获批的一年，标志着广西已进入历史最好发展时期，而且广西又面向东盟，发展重点会倾向北海、钦州、防城港与南宁市，自治区层面统筹推进的重大项目和用地指标分配预计会向北部湾地区倾斜，对柳州市重大项目及用地指标安排会产生一定的影响。柳州市发展“l213”目标对用地需求形势分析。2016 年柳州市委、市政府提出“l213”工作目标，确保430 亿投资的建设项目的用地，用地需求与用地保障面临的形势依然严峻。广西拟分解柳州市的土地利用年度计划新增建设用地指标 750 公顷(农用地转建设用地 380 公顷、耕地 220 公顷)，其中中心城市新增建设用地 400 公顷(农用地转建设用地 300 公顷，含耕地 l60 公顷)。柳州市已上报 2016 年中心城市农用地转用和土地征收建设用地至广西区政府，拟上报 38 个项目，申请用地面积公顷，其中新增4 / 13建设用地公顷(农用地转用公顷，含耕地公顷)。2016 年，计划实施柳州立宇集团、柳东香港财富集团无线投影仪等13 个项目以及湘桂、贵广铁路、阳鹿高速公路等重大项目251 项，共拟用地面积公顷：其中竣工 40 项，续建 86 项，新开工 125 项，与广西下达计划指标缺口 4335 公顷。批后实施面临的形势分析。市本级 20162016 获批的建设用地项目中，尚有公顷正在进行征地工作。根据国土资发2016237 号规定，农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未提供给具体单位的，按未供应土地面积也可能扣减柳州市下一年度的农用地转用计划指标。2016 年的征地拆迁工作量很大。一是历年结转项目，共 41 宗公顷;二是国土资源部已核准，正待广西区政府批复的征地项目，共 37 宗公顷;三是 2016 年已报广西区政府待国土资源部核准的征地项目，共 38 宗公顷，上述涉及征地共公顷。因此必须加大经依法批准的新增建设用地或集体土地的批后实施以及供地工作，并加强违规违法用地的查处力度，以保证年度新增建设用地指标不被扣减、报批不被停止。3.征地拆迁工作进展困难的主要原因国家法律、政策层面。土地管理法是征地拆迁工作的法定依据，但土地管理法的部分规定，特别是征地补偿的倍数问5 / 13题，被征用土地地类的确定问题，确实存在法律规定与现实不相吻合之处。征地补偿以地类为基础，而地类依法由国土资源部门按国家规定的技术规程确定，国家确定划分地类的标准与农民承包户对土地的实际利用情况存在着差距，在各地类征地补偿存在差异的情形下，特别是在征地报批审批时间长的情况下，农民在得知项目需要征地时，突击改变地类现象严重(如桂柳路、三门江大桥西岸、静兰防洪堤较为典型)，以致在开展征地工作中，地类问题争议突出，影响了征地工作顿利进行。对因征用集体土地引起的农房和附着物拆迁问题，现行法律、法规规定不完善，包括实施拆迁的行政管理主体不明、实施拆迁的程序不明、中介评估机构如何评估拆迁标的(集体土地上的附着物)的规范不明。现行法律、政策规定了在征地工作中给予被征地单位“合理补偿” 、 “妥善安置” 、 “30 倍补偿”等具体情形，但尚无明确的、可操作的法律、政策界定，致使征地拆迁工作“无法可依” 。在征地拆迁工作中，如何补偿、补偿多少才算“合理” 、怎样确保农民生活水平在征地后不降低，这成为征地拆迁工作中争议的焦点问题，但由于没有法律的具体规定，在征地拆迁工作中很难准确地把握好“度” 。国家实施宏观调控，在征地和农用地转用上6 / 13报审批前，设置了诸多前置条件，包括要求农民签字认可被征土地的权属、地类，签字认可补偿安置办法、所征地范围内集体土地必须已颁发集体土地所有权证等，鉴于现阶段农民群众的法律意识和守法意识，征地材料按国家规范难以组织上报，而征地材料报不上、批不下，也使柳州市对有意阻碍征地拆迁工作的行为，难以采取相关行政、法律措施。政府层面。在开展大规模征地拆迁工作时，相关配套政策事前不完备，政府部门协调、配合力度不够。征地拆迁是一项复杂的社会系统工作，需要政府各职能部门的密切配合，以解决被征地单位在土地被征用后的生产、生活、发展、就业、社保、医保、户籍、身份等问题;解决历史遗留的各种矛盾、纠纷、争议等问题;解决征地后，随时引发的给群众生产和生活带来暂时不便和困难的问题。上述问题的解决之策，在大规模征地拆迁工作之前，准备不足。过去由于没有大规模的征地工作，在征地工作中碰到的问题不突出，征地工作中碰到的特殊情况可以采取个别的特殊手段进行解决。而现在大规模的征地，农民失去土地后如何妥善安置?农民在没有其它劳动技能的情况下，今后的生活来源靠什么?在市场经济条件下靠什么手段谋生、出路在哪里?对失地农民政府如何引导其合理利用好土地补偿费，7 / 13为其创造发展条件，以解决失地后农民的生活、生产及发展等等问题，这些是农民普遍高度关注的问题。而如何统一解决这些民生问题，目前还没有形成一整套的对策，使在实施征地拆迁时，面对群众的要求，经常难以处置。征地方也只能被动面对，仓促应付，征地拆迁工作的效率不高，其结果是难以满足建设项目用地的紧迫需求。其次征地拆迁既要依法，又要迅速，还要确保社会稳定和控制征地拆迁成本，征地拆迁上的一些敏感问题、特殊问题，需临机决断，按“特事特办”的原则，采取一些特殊的处理方式加以解决，以尽量减少征地拆迁矛盾，降低行政或司法强征强拆比例，赢得发展的速度。征地拆迁中存在的复杂问题，还需要在补偿费、安置工作上做出灵活、果断的处置，否则容易怠误办结征地工作的最佳时机。而现实的窘态是：由于现行相关机制的缺陷， “临机决断、 “特事特办”的处理方式并没有法律依据，而某些“临机决断” 、“特事特办”的处理方式尚未得到有关监督、审查部门的理解、配合。由于诸多的心理负担，使相关部门不敢、也不能“特事特办” ，这导致征地拆迁工作经常失去最佳时机，要反复做农民工作。征地和拆迁工作与安置农民的工作不配套，安置工作明显滞后，影响了征地拆迁工作的开展。建设项目在立项、规划、科研等阶段，没有统筹考虑失地农民特8 / 13别是被拆迁户的安置问题，事先也没有考虑农村集体经济组织公共、公益设施安置、处置问题。而这些涉及老百姓切身利益的问题在具体实施征地拆迁工作中暴露出来，征地方与被征地拆迁方难以在一定时间内达成一致意见。目前柳州市征地工作的通常做法是：建设项目用地先报先征先拆，而征地拆迁范围内涉及必须安置农民集体和农村居民的工作，如二产用地、三产用地、办公用地、回建房安置用地和其它公益用地等，却规划、计划较晚，有的是在实施征地拆迁工作时才考虑，有的甚至未作考虑，导致安置农民的工作滞后，安置矛盾突出。由于建设项目在立项、规划定点阶段就没有考虑农民的安置问题，实施征地拆迁时，农民对土地被征后的生活出路问题顾虑重重，因此对征地工作采取抵制态度。而在实施征地拆迁工作时才考虑农民的安置问题，征地拆迁工作的效率肯定不高。如加合村、水南村等，征地范围内都存在大量拆迁，包括民房及办公楼、学校、市场等集体的其它设施，而安置工作在开始实施征地拆迁工作后才考虑，相关政府部门才根据一线工作部门的反映，针对农民提出的种种要求，研究各种处置措施，周折一番，花费了大量时间。相关职能部门对违法占地、抢搭抢盖抢装修房屋等恶意谋取不当利益的行为打击不力，目前，拆迁工作是办结征地工作的“瓶颈” ，各城区、特别是在城市进出9 / 13口范围内大量存在着违法占地、抢搭抢盖抢装修房屋行为，更有甚者，在已征土地上，明目张胆地抢建房屋，此现象现已四处蔓延。虽然柳州市政府在 2016 年曾采取过全市性的行政强拆行动，但威慑力并未完全体现。对此，拆迁工作难以开展，其主要原因是：未抢建的被拆迁户心态不平衡，要求政府处理完毕抢建户后才配合拆迁工作，而抢建户则对既成事实的抢建建筑物，提出补偿甚至超出政策规定标准的补偿要求，一旦拆迁方不满足当事人的要求，则无论是有证户，还是抢建户，均抵制拆迁。此现象在加合村表现特别严重，该村六组在 2016 至 2016 年间，部分村民在已实施的征地范围内共抢建 76 户，约万平方米，抢建行为虽早以发现，但至今没有一个行政部门作出实质性处理，对此，该村 361 户被拆迁户均要求政府对抢建户进行处理，否则抵制拆迁。因此，怎样处置现存的违法违章建筑和抢建房屋，需要政府层面做出果断决策。对故意刁难、阻碍征地拆迁的行为打击不力。目前，征地拆迁法律规定的严肃性、权威性正遭受个别被征地的承包户的恶意抵制和挑战，使征地拆迁工作进展艰难。被征地单位或承包户普遍不认同现行法律、政策规定的补偿标准，相当一部分被征地的当事人有期望通过征地补偿“一夜暴富”的心态，当其不合法要求未得到实现时，就抵制征地工作。至今为止，非法抵制征地拆迁的众多带10 / 13头人，并没有受到相应法律制裁，致使个别征地折迁项目，确实存在“越顶越得利、越闹越得钱”的现象，而这一现象的存在，使原配合征地拆迁工作的群众，均持不平衡心态，确实出现了老实人“吃亏”的现象。如在窑埠村和静兰村的一些征地项目。“假证件问题严重妨碍了拆迁工作的正常秩序。所谓的“假证件”问题，其实质并不是“假” ，而是某些工作人员违规给相关被征地拆迁当事人办理产权证件。这也使被拆迁的其他当事人心态不平衡，从而抵制正常的拆迁工作。征地拆迁体制改革后，柳州市国土资源局、市征地办公室与各城区工作存在磨合的问题。柳州市委、市政府确定改革征地拆迁工作体制，以城区为主实施征地拆迁事务工作，这一决定对解决柳州市征地拆迁的工作中的诸多突出问题、困难发挥了作用。但城区介入征地拆迁工作后，也给全市征地拆迁工作执法的严肃性、统一性、一致性带来不利的影响，其主要表现在：一是各城区为完成具体项目征地拆迁工作，均要求提高征地补偿、安置标准，以致被征地群众或单位拿城区之间征地补偿标准互相攀比，城区之间也互相攀比;二是城区对阻挠征地拆迁行为的个别当事人，制止、打击力度不够，甚至为了社会稳定，城区存在着较浓重的“花钱买平安”心态，在征地补偿方11 / 13面步步退让，城区与国土资源局、市征地办、业主单位所采取的一些处理措施，难以达成一致意见;三是对征地按地类实施补偿，地类由国土资源部门依法确定的原则，在城区介入征地工作后，这一征地的法定基本原则，国土资源部门难以坚持，在征地工作中常常被迫迁就，从而导致征地补偿费用变相增加。被征地拆迁的群众部分农民持“一夜暴富”心态，他们对征地补偿、安置，均期望“多多益善” ，当达不到他们的要求时，就故意抵制征地，这对新征地拆迁项目，造成极大影响。另外，在现征地工作中，还出现了一个需关注的“村长”或“组长”问题，个别村村长或组长，在本村本组具有较强的群众号召力，他们往往打着维护群众利益的旗号，利用自己的特殊身份有预谋地组织抵制征地拆迁工作，借机谋取个人的不当利益。用地单位个别单位擅自对农村集体经济组织开展征地工作，私下与被征地的农村集体经济组织或农民协商征地补偿标准，干扰了全市统一征地工作的正常开展。由于个别单位急需用地，为了取得农民对征地工作的支持，私下对农民承诺提高征地补偿费，或给予农民其它方面的扶持。这样使得其它被征地的农村集体经济组织或农民找到了比12 / 13照补偿、安置标准的借口，使柳州市其它建设项目的征地，因不满足农民比照后的标准来支付补偿费，而使土地很难按期征下。但如果满足了农民的要求，则将增大建设成本的投入，形成新的补偿标准。如某石油公司在加合村擅自征地，按每亩 33 万元补偿给农民，现柳州市在加合村各征地项目，农民均要求按 33 万元/亩给予补偿，否则拒绝征地，此类现象在柳