城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系的构建

城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体系的构建 摘要 当前关于城乡建设用地增减挂钩项目财政 支出绩效评价研究较少 本文从财政支出角度出发 从城 乡建设用地增减挂钩项目实施评价 项目综合效益评价和 财政支出评价三个方面构建城乡建设用地增减挂钩项目绩 效评价指标体系 为该类项目财政支出绩效评价及政府提 供相关政策参考 关键词 财政支出 城乡建设用地增减挂钩项目 绩效评价 指标体系 一 研究背景 2006 年以来 经国土资源部批准 各地陆续开展了城 乡建设用地增减挂钩试点工作 对于促进节约集约用地 缓解土地供需矛盾 保护耕地资源 统筹城乡发展起到积 极作用 国务院对各地开展的城乡建设用地增减挂钩试点 工作高度重视 并制定了专门的财税政策 保障试点项目 的顺利开展实施 目前 我国财政支出绩效评价已有一套 完整的评价指标体系和管理办法 但针对城乡建设用地增 减挂钩项目财政支出绩效评价研究甚少 本文拟从财政支 出视角 构建城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价指标体 系 对城乡建设用地增减挂钩项目财政支出绩效评价提供 参考 二 基于财政支出城乡建设用地增减挂钩绩效评价的 必要性 1 相关概念 1 城乡建设用地增减挂钩项目 城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 指出 挂钩 是按照土地利用总体规划的编制成果 以规划合理布局城 乡建设用地 充分挖掘闲置土地为主要目的 将一些有条 件通过整治转变成耕地的农村居民住宅用地以及其他废弃 的没有利用价值的建设用地 称为拆旧区 和用于城镇新 增建设川地区 称为建新区 构成挂钩项目区 然后通过 拆旧与土地复垦等工程 以项目区各地类面积动态平衡为 基础 实现项目区内有效耕地面积不减少 耕地等级质量 不降低的要求 项目是社会活动得以实现的载体 是具有 目标性 时限性 任务性及效益性的活动 而挂钩项目是 挂钩政策得以实施的手段和载体 挂钩项目是以政府作为 投资主体 以土地利用总体规划为依据 以节约集约利用建 设用地 缩小城乡经济社会差距 合理布局城乡用地结果 为目标 以相关法律 法规为准则 政府组织实施并对项目 区域产生社会 经济和生态效益的公共性活动 因此 挂 钩项目具有公共性 综合性 区域性等特点 2 财政支出土地利用绩效评价 财政支出土地利用绩效评价是政府绩效管理的重要组 成部分 目的是将绩效理念融入从财政资金的申请开始 到资金的拨付 使用过程 一直到支出完成后的审核验收 在提高财政资金使用效率和效益 加强公共服务保障 提 升行政效能 实施行政问责制中发挥着重要作用 2 城乡建设用地增减挂钩绩效评价的必要性 1 项目资金来源与管理 第一 资金来源 城乡建设用地增减挂钩中涉及到建 新区建设 拆迁农户和集体的补偿 拆旧区土地复垦等 需要大量的资金投入 从目前各地试点情况来看 项目所 需资金的来源主要有政府独资 依托用地企业投资 政府 部门事业机构以项目区内整理的耕地指标作抵押向金融单 位贷款筹集资金 或是企业 个人 市 县 市 区 乡 镇政府 项目所在地村 社等共同投资等方式 城乡建设用地增减挂钩所需资金最终是由拆旧区整理 增加的耕地指标中除了用于农民安置部分后多余的建设用 地指标收益来补充 如将其中多余指标中经营性用地通过 招标 拍卖 挂牌等方式出让获得的出让金 第二 资金的管理 对于城乡建设用地增减挂钩项目 资金的管理 一般会设立财政专户 以保证专款专用 目 前 各地城乡建设用地增减挂钩项目大多是由政府主导的 因此资金一般都是政府相关部门进行统一管理 2 基于财政支出城乡建设用地增减挂钩项目绩效 评价的意义 城乡建设用地增减挂钩工作开展以来 在保护耕地资 源的基础上 一定程度上缓解了区域建设用地供需矛盾 盘活了农村存量建设用地 进而促进城乡建设用地的结构 调整与布局优化 提高了土地节约集约利用水平 改善了 农民生产 生活环境 实现了经济 社会 生态的协调发 展 同时 项目实施过程中也暴露了一些问题 目前 学 术界针对城乡建设用地增减挂钩项目实施情况 项目实施 绩效评价方面都进行了一些探讨 但还未涉猎从财政支出 角度对城乡建设用地增减挂钩项目的绩效评价 从项目资金的使用情况 产生的综合效益 项目资金 运行对项目实施的影响等考察城乡建设用地增减挂钩项目 实施情况 为今后该类项目经费筹集 财政管理提供政策 依据具有重要意义 三 基于财政支出的城乡建设用地增减挂钩项目绩效 评价指标体系构建 1 基于财政支出的城乡建设用地增减挂钩项目绩效评 价内容 基于财政支出的城乡建设用地增减挂钩项目绩效评价 包括两方面的内容 一是城乡建设用地增减挂钩项目实施 过程中资金管理及运行情况的评价 一是城乡建设用地增减 挂钩项目实施后产生的社会效益 经济效益和生态效益 两项目内容之间具有不可拆分的联系 项目资金投入是项 目正常运行 按时保质完成的基础 项目实施后综合效益情 况 则是投资是否有效的重要体现 因此 笔者拟从上述 两个方面构建评价指标体系 2 指标选取原则 1 系统性原则 财政支出本身是一个大系统 一 项财政支出涉及到的单位 人员非常多 因此财政支出绩 效微观评价也是一个工作量大 耗费时间长 牵涉人员多 的系统性工程 这就需要整个评价体系要具有系统性 能 从整体上 全局上宏观的反映财政支出的绩效水平 2 可操作性原则 指标体系要尽可能选用现有的 统计数据和易于收集的资料 对难以统计和收集的数据暂 时不列入指标体系 3 客观性原则 客观性原则是指体系内各指标能 够真实客观地反映财政支出的实际情况 客观性原则就要 求在设计指标体系的过程中除必须采用定性描述的指标之 外 尽可能的使用定量化的方法去描述指标 避免使用过 多定性指标去衡量绩效水平 目的是让绩效微观评价更加 客观 尽可能的减少主观性评价 4 科学性原 则 科学性原则是指评价的方法和手段要科学 设置的评 价指标体系要合理 收集的材料数据要详实 充分可靠 构建的指标体系要既能揭示实施过程情况 又能反映社会 经济发展的内在需求 5 可比性原则 选取的指标应具有可比性 即确 定的指标含义明确 计算口径一致 核算方法统一 以保 证比较结果的合理性和科学性 6 综合性原则 建立的评价体系不能只选择对经 济有利的因子 而忽略社会与生态因子 不能只考察项目产 生的正面效益 不考察项目产生的负面效益 不能只重视结 果 也要监管实施过程 3 指标选取 为全面反映基于财政支出的城乡建设用地增减挂钩项 目绩效评价内容 按照指标选取原则 本文从项目实施评 价 项目综合效益评价和项目财政支出评价三个方面选取 评价指标 1 项目实施评价指标的选取 该类指标的选取主要针对城乡建设用地增减挂钩项目 实施情况进行评价 从指标的综合性和客观性角度出发 具体设置了民意调查 合法性审查和项目完成情况 3 项考 察内容 共选取村民对项目实施支持率 村民对安置补偿 方案满意度 土地权属关系是否明晰 各类用地用途变更 是否符合土地利用总体规划 是否符合城乡建设用地增减 挂钩有关政策 能否实现耕地占补平衡 是否按计划归还 指标 整理开发复垦工程是否按计划实施 安置区是否如 期开工建设 9 个评价指标 9 个指标均可从城乡建设用地增 减挂钩项目实施方案及档案中查询获取 2 项目综合效益评价指标的选取 该类指标的选取主要考虑项目实施后对项目区经济效 益 社会效益和生态效益的综合影响 从可比性和可量化 的角度出发 设置了项目单位投资额 农民年纯收入增加 率 农地单产增加率 静态投资收益率 新增耕地比例 单位投资就业增加率 居民点基础设施配套率 道路密度 变化率 绿色植被覆盖率 农地灌溉保证率和景观破碎度 等共 11 个指标 3 项目财政支出评价指标的选取 针对财政支出绩效评价国家已有一套较为完备的评价 指标体系 本文结合城乡建设用地增减挂钩项目具体情况 从资金管理和资金运行两个方面选取评价指标 共选取资 金到位率 资金到位时效 是否具有完备的资金管理制度 资金使用率和资金是否按规划预期使用等 5 个评价指标 四 结语 城乡建设用地增减挂钩政策是我国保护土地资源 控 制建设用地增量 盘活存量土地和节约集约利用土地的重 要政策 试点项目是政策良好实施的载体 对挂钩项目实 施综合评价对城乡建设用地增减挂钩政策适时调整具有重 要意义 本研究构建的指标体系 是针对目前挂钩项目实 施过程中存在的问题构建的 具有一定的局限性