来自农村土地法律制度的调查

来自农村土地法律制度的调查来自农村土地法律制度的调查 作为教育部人文社科 十五 第一批规划研究课题 农 村土地法律制度研究 的基础工作是田野调查 在课题组项目主 持人 中南财经政法大学副校长 博士生导师陈小君教授 的筹划下 中南财经政法大学民商法学科中青年师生共五十多 位 分成 14 个小组 从 xx 年 9 月下旬开始 以我国中部省份 湖北省为重点 对包括湖北省的 10 个市 县 区和山西 江苏 山东 广东等省份的 4 个地区进行了实地调查 调查农户达 406 家 访谈农民计五百余人 课题组主要围绕农地的权 属状况 使用状况 流转状况 税费负担 征用状况以及纠纷 状况这六个方面与各地的农民 基层干部和相关部门的领导进 行座谈和个别访谈 并向农户发放了问卷 此外 课题组还从 各地收集了大量有价值的资料 内容涉及地方性法规 地方性 规章 地方性政策 统计数据 法院典型案件判决 土地权证 各地农地运作的试点办法等等 本报记者在对课题组报告认真 整理后 将其主要部分节选刊登 希望对相关人员有所帮助 一 权属状况 问题 土地归属一向为法律制度设计的重心 为反映出农民本身对当下土地权属的认识 课题组提的第一个 问题是 你耕种的土地是谁的 作出有效选择的问卷 430 份 选 国家的 占 60 村集体的 占 27 生产队 小组 的 占 7 个人的 占 5 其他人的 占 0 4 结论 认为土 地属于国家的占有绝对优势 解读 一个从法学视角令人 感兴趣的问题是 即为何大多数受访者都认为土地是国家的 虽然同为公有制的具体形式 国有与集体所有的制度旨趣仍是 大有不同 而这种不同却被受访者所普遍忽视 相当一部分的 受访者还认为 两者的边界是模糊的 然而 这样的模糊或许 不能简单的归结于农民法律意识的淡薄 譬如 作为农村社区 精英的村支书 村主任 村会计都持相类似观点 课题组认为 影响集体成为适格私权主体的因素一是集体所有权所承载的公 法义务淡化了其私权属性 二是集体所有权本身是不完整的 三是集体所有权主体的 缺位 二 使用状况 问题 在农民对现行土地承包政策是否满意的问卷调查中 共有 404 份有效问卷对此作出了选择 其中 266 份选择 满意 占总数 的 64 只有 70 份选择 不满意 占总数的 18 在农民是否 愿意种地的问卷调查中 共有 413 人对此问题作出了有效回答 其中 198 人表示 愿意 占总数的 48 而有 130 人表示 如果 税费负担减轻就愿意 占总数的 31 而 72 人明确表示 不愿 意 占总数的 17 虽然愿种地者为多数 但仍不足 50 结论 我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农民的拥 护 但农民种地的积极性普遍不高 解读 一些地区的调 查结果反映 农民对现行承包政策普遍持 无所谓 甚至 不满意 的态度 主要原因一是由于农地上负担的税费过重 加之农产 品价格 尤其为粮价 上不去 所以种田几乎无利可图 在有些地 区 甚至种田还要倒贴 这自然削弱了农民对土地的感情 也 影响了土地承包政策的声誉 二是由于承包到户的政策与某些 地区的情况不符 所以实施效果不理想 从而影响了当地农民 现行土地承包政策的满意度 比如 山东平度地区一直在实行 两田制 而中央的现行政策是统一实行 均田制 模式的土地承 包 这样的政策调整 在基层牵涉面很大 影响了土地使用模 式推行的连续性和稳定性 所以很难推行开来 三 承包 经营权的流转状况 问题 在实行流转是否自愿的问卷调查 中 课题组设计了 如何取得他人土地承包经营权 这个问题 回答 通过村委联系取得 的有 29 人 占选取总次数的 8 回 答 直接与别人联系取得 的有 258 人 占选取总次数的 70 选择 上述两种方法都可以 的有 84 人 占选取总数的 20 选 择 不知道 的有 8 人 占选取总数的 2 在回答 如果把地给 别人种 你是否会向他收取一定费用 问题时 回答 会 的有 153 人 占选取总次数的 38 回答 不会 的有 157 人 占选取 总次数的 39 回答 不但不会 还要贴钱 的有 40 人 占选取 总数的 10 回答 视双方关系而定 的有 37 人 占选取总次数 的 9 结论 在土地承包经营权的流转时 绝大部分农 民可以自愿选择流转对象 但 38 的有偿流转率反映了有偿流 转在农村中并不占十足的主导地位 解读 承包经营权流 转程序的这种现状是由我国现有土地制度及中国的乡土社会所 决定的 我国农地为集体所有 而农民为集体中的成员 集体 内部成员间土地承包经营权的流转就像 鸡蛋从左手滚到右手 一样 并不会对原土地所有人在集体土地上所享有的权利产生 什么影响 因此集体对承包经营权集体内部流转的管理与约束 极为放松 而中国农村乡土生活 熟人社会的现状 使土地承 包经营权集体内部流转 包括与集体外的亲友之间的流转 双方对 流转契约的态度也颇为随意 对集体外部人员而言 上述两种 特点均已不再占有优势 因而此时集体与被流转人 流转人之 间的权利义务关系 流转的程序与集体内部的流转相比有很大 区别 四 农村税费 农民负担状况 问题 调查的地 区在税费改革上进度不一 有的尚在进行有的已近尾声 总的 来讲 改革成果不小 但仍存在着一些问题 具体可归为以下 两点 一是税改后 农民负担得到不同程度的减轻 但在个别 地区 个别时段也出现了 增负 现象 二是费税改革后 基层 政府叫苦 公共事业与基础设施难以维持 结论 农民与 政府关系的税款征收程序趋于规范 明确 农村理解 支持税 费改革政策的是主流 但对未来持怀疑和较悲观无奈的态度 对 负担反弹 仍有顾虑 解读 在全国不少地方 税改前 的农户负担是以田亩与劳力结合的方式确定的 在改革后 农 业税则全部摊在田亩上 这样使无劳力或少劳动力的农户负担 增加 同样的原因 种田大户的负担也因此增加 在税改前 农村中的救济户 五保户的各种费用由村集体组织予以减免 在费改税后 村委会的减免决定权被取消 他们的负担因此而 增加 为维系公共事业运作而巧设名目 收派各种费用的现象 有所抬头 像学校的教育集资 学杂费等 使农民的实际负担增 加的远不止统计表所显示的那些项目 这主要反映了几方 面的问题 1 农村税费改革与公共支出 社会救济优抚的社会 保障政策的冲突 2 农村税费改革结果与扶持 农村适度规模经营的政策相抵触 3 基层政府机构改革人 员精简仍做得很不够 不少地方的乡镇政府机构还是叠床架屋 课题组调查时发现 有些农村道路坑洼不平 水渠断破 在山西吕梁与乡村教师的访谈中得知 学校破败 老师的办公 条件更是简陋的可怜 工资低又不能按月定额发放 这当然也 有历史的因素 而上级地方政府和中央也是心有余而力不足 说得多 做得少 财政转移支出力度确实是个问题 五 农地征用状况 问题 在我们 402 份的问卷调查中 有 56 30 的人选择 发生过土地征用 还有 32 80 的人不知道有 没有发生过征用 土地征用补偿费发放率低 问卷调查的结果 显示 发放率仅为 49 8 其中约 11 40 为部分发放 没有发 放的比例为 16 30 土地征用补偿费数额低 被征用地方的农 户对补偿费的发放标准也不清楚 在 149 份问卷中 有 41 60 的人都不清楚 知道按田亩数发放补偿费的仅为 39 6 结论 在经济发展程度不同的地区 土地征用情况发生率也不 同 但随着我国城镇化水平的进一步提高 土地征用现象将越 来越普遍 将日益成为农村的一个基本问题 解读 土地 征用已经成为农村 尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点 问题 从调查各地的土地征用补偿情况看 在征用土地后 国 家的收益是村集体和农户的好几倍 土地的所有升值 甚至土 地被征用前的价值一部分也被征去了 作为对土地所有者的补 偿 却由政府拿走了一块 同时资金使用权又统归政府 这样 土地所有者 从土地的收益归属的角度看 的角色就模糊了起来 六 农地纠纷调处状况 问题 对广东 湖北 山东等地进 行问卷调查的结果显示 在 335 个选择中 有 64 2 的人面对 土地纠纷选择由村干部解决 有 4 2 的人选择由乡镇干部解决 有 2 7 的人认为由法院解决 而除此之外的其他解决途径也占 不小比例 为 19 1 这其中还有 9 9 的人根据纠纷的不同情 况采取不同的解决方式 结论 农村对土地纠纷的解决途 径 选择呈多元化特点 农地纠纷交由法院解决的比例过小 解读 农地纠纷一段时间里在部分地方不被法院受理 某省高 级人民法院曾内部规定 对于大面积的农地税费纠纷 土地承 包合同纠纷 征地补偿纠纷 法院不予受理 正常解决纠纷途 径的不通畅也进一步造成农民诉诸非正常方式解决纠纷 调查 问卷的统计数据表明 有超过 19 的农民选择了村 乡镇干部 调解和诉讼以外的方式进行 这是一个值得注意的动向 七 规制农村土地制度九条建议 第一 对 土地管理法 第 10 条进行调整 修改为 农地所有权主体应明确为村一级集 体经济组织 但于土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地 边界 第二 村集体经济组织的民事主体资格作出确认 并澄 清其功能 法律可规定 村集体经济组织为法人 承担法律所 规定的权利义务 第三 关于土地权属登记 可做出如下 适当超前的规定 农地所有权由县级土地管理部门负责登记发 证 土地承包使用权由农业主管部门登记造册 土地管理部门 核实后发放使用权证 第四 探索农业的产业化经营路径 改变目前农村以一家一户分散经营为主的小农经济状态 建立 以农村集体经济组织为基本单位的农业经济联合体 使其逐步 走上合作经营的道路 第五 落实和完善农村集体经济自 主权 一是修改 农地承包法 第 3 条 将农地实行单一的家 庭承包经营制度修改为 以家庭承包经营为主体 多种经营方式 相结合的农地使用体制 二是修改 农地承包法 第 20 条 将该法规定的 30 年 50 年及 70 年的期限确定为农地使用的最 长期限 而具体每一块土地的使用期限应由集体经济组织和使 用权人于签订承包合