关于个人所得税费用扣除标准的研究材料

1 / 7关于个人所得税费用扣除标准的研究材料个人所得税改革是我国税制改革的重要内容，也是社会各界普遍关心的公共议题，其中税前费用扣除标准的确定成为当前讨论和研究的焦点，有一种观点主张大幅提高费用扣除标准，我们认为失之偏颇。基于对我国个人所得税职能定位的判断，当前税前扣除应根据居民基本消费支出、财政承受能力、税制结构、区域发展和纳税人义务等多个因素确定，其项目不能无限度扩大，其标准不能无原则提高。一、现代个人所得税的基本职能是筹集财政收入，而非调节收入分配理论上个人所得税具有两大职能：一是筹集财政收入，二是对收入分配状况进行调节。从逻辑上看，两大职能不是并列的，收入职能是调节职能的前提和条件，前者是基本的，后者是派生的、从属的。在筹集收入的过程中，调节职能才有发挥的空间；只有收入职能充分实现，调节职能才有足够的力度。从世界趋势看，随着经济产业结构、国民收入分配结构的变化，个人所得税逐渐成为西方主要财政收入来源。据世界银行统计，个人所得税在高收入国家财政收入中的比重大多在 40%以上，在中等收入国家的比重基本上为 10%20%。以美国为例，1902 年个人所得税仅占财政总2 / 7收入的%，1932 年达到%，1940 年为%；从 1950 年开始，比重明显上升，达到%，随后就稳定在 30%以上的水平，近年达到%，可见个人所得税对政府收入贡献的重要程度。个人所得税在我国税收体系中的地位也越来越重要。实施新税制以来，个人所得税收入呈现快速增长的趋势，1994 年个人所得税收入亿元，到 2016 年上升为亿元，平均每年增长%，是同一时期收入增长最快的税种之一，已成为我国财政收入的重要来源。但是与西方国家比较，我国个人所得税占税收总收入的比重还不到 10%，筹集财政收入职能还未能充分实现，难以承担调控收入分配的重任。假如大幅度提高个人所得税的税前扣除标准，只会造成个人所得税纳税人的大幅减少，个人所得税收入的大幅滑坡，个人所得税筹集财政收入的功能难以发挥，其调节收入分配、改善税制结构的作用无疑是画饼充饥。从这个角度看，个人所得税筹集收入的职能只能加强，不能削弱，个人所得税的税前扣除标准也不宜定得过高。二、税前扣除标准应当保障的是居民基本生活需要，而非全部消费开支从世界各国的实践看，税前扣除标准差别较大，但其共同点可归结为两方面内容：一是为获得应税收入而支付的必要成本费用（即费用扣除） ；二是赡养纳税人本人及其家庭成员的最低生活费用（即生计扣除） 。可见国际惯3 / 7例是将居民基本生活费用予以税前扣除，超出基本生活费用的部分都纳入征税范围，保证纳税人基本生计不受影响。其中发达国家个人所得税基本费用扣除占人均收入的比重通常较低，一般为 20%30%，而发展中国家一般为 30%50%。借鉴国际经验，我国个人所得税扣除标准应考虑以下几方面的因素：一是基本生计支出。由于基本生活费的外延是不断拓展的，因此要动态地把握基本生计支出的内容。二是通货膨胀因素。例如 2016 年居民消费价格指数比 1993 年提高 80%，应根据不同时期物价状况及居民基本生活支出情况，适当调整税前扣除标准。三是和收入分配制度改革相关的住房、医疗、教育、失业、养老等制度改革。近十年来，这些领域的改革向产业化和市场化倾斜，绝大多数居民在这些领域的支出上涨得较快，税前扣除应考虑纳税者的家庭赡养、抚育负担、养老金、医疗保险金、失业保险金、住房保险金等内容予以扩充。以全国城镇居民家庭平均每人消费性支出作为计算基本生计支出的依据，2016 年全国城镇居民家庭平均每人消费性支出 7922 元（消费性支出指用于日常生活的全部支出，包括食品、衣着、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通和通讯、娱乐教育文化服务、居住、杂项商品和服务等八大类支出） ，全国城镇平均每一就业者赡养系数为4 / 7(包括赡养老人和抚养小孩的生活费用)，以年度消费性支出增长 10%计算，2016 年个人所得税费用扣除标准应是1722 元/月。目前个人所得税费用扣除费用标准为 2000 元/月，基本上符合近年我国居民生活消费支出和物价指数上涨的现实。三、提高费用扣除标准，既要考虑纳税人减负需要，又要考虑财政承受力目前，我国的个人所得税负担，尤其是边际负担水平偏高，需要适当调整税率和费用扣除标准。但从财政承受力的角度观察，个人所得税税前扣除标准不宜过高。主要理由在于过高的税前扣除标准不仅会增加财政负担，而且不利于宏观调控的实施及财税体制的深化改革。据测算，2016 年 3 月将扣除费用标准提高到 2000 元以后，工薪阶层需要缴纳工资、薪金个人所得税的比重下降到 30%，税基大幅缩减。反观发达市场经济国家，个人所得税之所以能够成为主体税种，一个重要原因在于税基较宽。如果大幅提高个人所得税税前扣除标准，将造成个人所得税收入大幅下降，再加上企业所得税两法合并、增值税转型改革，以及近年自然灾害频繁等一系列减收增支因素，财政负担过重。这个问题如果处理不好，势必会影响国家各项改革措施的出台实施，尤其是当前我国实施积极的财政政策，财政支出压力骤增，提高费用扣除标准尤需慎重。5 / 7四、费用扣除标准的调整要有利于缓解地区发展差别，而不宜加剧分配矛盾我国经济发展中二元化和多元化特征明显，不同地区物价水平、消费水平和居民对基本生活的满意程度各有不同，有人提出个人所得税费用扣除标准应考虑地区收入与消费水平的差异，给地方省市以适当的权限调整扣除标准。我们认为这个观点照顾了地方具体情况和既得利益，但有违个人所得税横向公平的目标，扣除标准应为全国统一标准，理由如下：一是我国个人所得税已经从地方税转为共享税，必然要求立法权高度统一。二是扣除标准的调整仅仅是个人所得税税制改革的一个部分，如果各地扣除标准参差不齐，可能会影响个人所得税甚至其他税制的进一步改革。三是如果个人所得税制存在区域差异，可能对生产力要素（如资金、人才、技术）流动产生逆向调节效应，将使资金和人才过分向高收入地区流动，既弱化个人所得税调节地区收入差别的功能作用，又对我国区域均衡发展战略的实施产生不利影响。五、优化税前扣除项目，要有利于“做大”个人所得税，完善税制结构在经济发达国家的税制体系中，个人所得税大都为主体税种，在承担国家财政收入主要来源的同时，又是政府调节收入分配的主要手段。但我国目前仍是以流转6 / 7税为主体税种的税制结构，增值税、消费税、营业税三项占税收收入的比重超过 60%，而个人所得税收入规模较小，在全年税收收入中占比不到 8%，占 GDP 的比重不足 1%，一定程度上限制了个人所得税调控国民收入再分配的效力。我们认为，个人所得税能否建设成为我国税制体系中的主体税种，一个决定性因素在于拓宽税基。这就要求简化和清理税前扣除项目，将原先被排除在税基之外的收入重新归于综合所得之中，同时取消或减少某些特定的税负减免项目。如果税前扣除项目太多太细，很多纳税人没有能力填表、计算，就会大大增加征税成本和纳税人的奉行成本。六、完善个人所得税扣除标准，要有利于增强而不是削弱纳税人的纳税义务观念在个人所得税制变革中，必须把增强公民的纳税意识作为一项目标，而适当的个人所得税税前扣除标准是增强公民纳税意识的重要途径。个人所得税能够成为市场经济国家的主体税种，成为收入分配的主要手段，是与其公民纳税意识的形成紧密相连的。由于历史文化传统的差异，我国公民的纳税意识比较低，个人所得税税前扣除标准从 1994 年的 800 元提高到现在的 200