我国金融监管体制的发展

我国金融监管体制的发展和完善 摘要 关键词 分业经营 混业经营 金融监管 监管体制 一行三会 据统计 2008 年中国银行业实现税后净利润 5834 亿元 同比增长 30 6 资本回报率 17 1 预计比全球银行业平均水平高 7 个百分点以上 全行业利 润总额 利润增长和资本回报率等指标名列全球第一 在审慎监管下 到 2008 年底有 193 家商业银行的资本充足率达标 达标银行资本占银行总资本比重高 达 99 5 但是在国际金融危机日益蔓延 不断加深的情况下 我们要看到这 场金融危机的深层矛盾还远远没有解决 危害性还没有完全释放 要积极筹划 好各种应对之策 特别是要不断完善我国金融监管体制 提高监管效率 保持 金融发展的良好态势 为经济社会又好又快发展提供有力保障 一 我国金融监管体制的发展过程和当前模式 金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据 对金融业的经营进行 监督管理的行为 目前 世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模 式 为适应金融业的发展 我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式 从 1948 年 12 月 1 日起 中国人民银行一直行使着国家银行职能 集中力 量研究和实施全国金融的宏观决策 加强信贷总量的控制和金融机构间的资金 调节 以保持货币稳定作为基本职责 改革开放后 随着中国农业银行 中国 银行等机构的建立 中国人民银行开始履行从国家银行向中央银行的过渡 1984 年 1 月 1 日 随着中国工商银行的建立 中国人民银行开始专门行使 中央银行职能 从此 中国的中央银行体制开始确立并不断发展 从上世纪 80 年代中期到 90 年代初期 我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责 这就 是最初的混业管理 随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展 在分业经营格局 基本形成之后 1998 年我国对金融监管体制进行了重大改革 将证券机构和保 险公司的监管权由中国人民银行移交给中国证券监督委员会 简称中国证监会 和中国保险监督管理委员会 简称中国保监会 形成了中国人民银行 中国证 监会 中国保监会分别对银行业 证券业和保险业进行监管的 多头 监管模式 在这种监管模式下 三家机构的监管职能有着明确的具体分工 中国人民银行 在国务院领导下 制定和执行货币政策 并对金融业实施监督管理 中国证监 会是在国务院领导下的对全国证券 期货市场实行集中统一监督管理的机构 它依法对证券市场实行监督管理 维护证券市场秩序 保证其合法运行 中国 保监会于 1998 年建立 是国务院直属事业单位和全国商业保险的主管机关 依 法统一监管保险市场 随着改革开放的深入和金融业的快速发展 这种模式很快就不能适应新的 发展要求 中国人民银行法 商业银行法 的颁布 使中国人民银行风险监 管的意识逐渐加强 尤其是 巴塞尔有效银行监管核心原则 的颁布 更加促 使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题 因为在原有 的监管模式下 中央银行监管银行业面临两难选择 一方面 中央银行要负责 货币政策的稳定 要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数 另一方面 中央银行又要注意商业银行的证券交易风险 保证商业银行具有充足的流动性 防止商业银行陷入流动性危机 由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币 政策 以保证币值的稳定 因此 客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽 视监管银行金融业务的可能 尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间 产生目标冲突时更是如此 为此 在十届全国人大一次会议的第三次全体会议上通过了 关于国务院机 构改革方案的决定 方案将中国人民银行对银行 资产管理公司 信托投资公 司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来 并与中央金融工委的相关职能 进行整合 成立中国银行业监督管理委员会 简称银监会 银监会自 2003 年 4 月 28 日起正式履行职责 是国务院直属事业机构 根据授权 银监会统一监督 管理银行 金融资产管理公司 信托投资公司以及其它存款类金融机构 维护 银行业的合法 稳健运行 由此 我国形成了以 一行三会 为基本格局的金融 监管体系 二 金融监管体制的完善 目前 我国以 一行三会 为基本格局的金融监管体系最大的特点是分业 监管 垂直管理 我国的分业监管实质上是一种 监管机构 相关主体 直 接对号的模式 与银行有关的 银监会要管 与证券公司有关的 证监会要管 如果与银行 券商都有关 银监会和证监会都会 插手 这种权力和职能上 的多重监管 导致我国的金融监管常常陷入这样的被动局面 即 或者谁都没 有管 或者谁都应该管 都管又管不好 目前对于金融监管体系的完善方案研究 主要集中在以下几点 1 建立协调机制 修改后的 中国人民银行法 对建立金融监管协调机制提出了明确要求 从法律上明确了建立金融监管协调机制的重要性 金融监管协调机制涉及的主 要部门包括 银监会 证监会 保监会三个直接的金融监管部门 中国人民银 行 财政部 发改委 审计署等综合调控部门 这些部门之间应通过建立有效 的协调机制 包括信息共享 重大问题协商 联席会议等形式 避免监管真空 和重复监管 提高监管效率 鼓励金融创新 共同维护金融运行和金融市场的 稳定 2 建立金融风险的监管 预警 处置机制 学者认为 为防范系统性金融风险 维护经济金融安全 必须建立对金融 风险的早期识别 预警和处置机制 具体包括 建立金融风险的识别 评价和 预警体系 根据风险水平及时进行预警 建立对高风险金融机构的判别和救助 体系 从而为制定高风险金融机构的处置方案提供依据 建立对支付危机的处 置体系 建立金融机构的市场退出机制以及金融安全网 包括存款保险 体系 等 通过以上努力 使金融风险处于有效的监控和处置体系之下 从而为有效 控制风险奠定基础 3 金融监管的国际化和加强跨境金融监管的合作 巴塞尔银行委员会通过了一系列的协议 统一了国际银行的资本定义和资 本率标准 在世界各国被广为推广 2008 年的 20 国金融峰会发表的宣言也提 出将制定金融风险监管的国际标准 确保监管机构对金融产品和国际金融系统 的掌控能力 在今年 4 月召开的 G20 峰会共同宣言中也指出 金融业的重大衰 退 以及金融监管措施的重大失误 是导致当前危机的根本原因 我国应主动适应金融监管的国际化趋势 加强监管的国际合作与协调 参 照和依据 有效银行监管的核心原则 1997 年 和 新巴塞尔资本协议 2002 年 实现对跨国金融机构的有效监管 我国要与其他国家金融当局签 订双边谅解备忘录 诸如在信息提供 相互磋商 技术合作等方面展开合作 同时 要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用 4 加强金融法制建设 完善金融监管法律体系 学者认为 尽快建立显性的存款保险机制 同时要进一步加强监管部门队 伍建设 提高市场监管的能力和水平 当前要尽快出台金融机构市场退出 政 策性银行 期货 信托 外汇管理以及分业经营 分业监管方面的法律法规 填补依法监管的空白 做好金融法律 法规 规章和规范性文件的修订 废止 等清理工作 避免因法律 法规 规章以及规范性文件之间的矛盾 造成的金 融监管工作的混乱 金融监管机构要与公检法司等部门建立稳定的磋商制度 把金融执法逐步纳入国家法律体系 5 改变监管理念和方法 学者认为 我国传统的金融监管理念应该有所更新 也就是要由严格限制 金融机构的经营业务和经营行为向促进金融业竞争 促进金融混业经营的方向 转变 由限制金融机构的合并转向鼓励金融机构之间的联合的方向转变 实现 由监管的 命令与控制 向市场激励的转变 实现向监管方法成本收益分析方 法上的转变 实现由静态监管向动态监管的转变 时刻关注 控制 防范和化 解金融机构的风险 鼓励金融机构改善其内部控制体系 消除经营中存在的违 规 违纪现象 提高其防范风险的意识 监管当局应该按照市场原则监督金融 机构 在审批的基础上 加强信息披露 强化对金融机构的市场约束力 6 明确对金融控股公司的监管安排 我国在十六届五中全会已经明确提出稳步推进综合经营试点 业界普遍认 为 根据我国金融发展实际 金融控股公司应成为我国金融机构实行综合经营 的理想组织形式选择 难以对跨业经营的金融控股公司实施有效监管正是分业 监管的主要弊端所在 因此 在目前继续实行分业监管的前提下 必须对现有 监管体制进行适当微调 尽快明确对金融控股公司的监管制度安排 以适应现 阶段金融业务创新和金融控股公司发展的需要 总结 当前金融危机不断加深 如何坚强金融监管 防范系统风险 做到未雨绸 缪是摆在政府面前的一个迫切需要解决的问题 目前学者对于完善金融监管的 研究已经日渐成熟 但是仍然没有立竿见影 一蹴而就的方案 这就需要监管 部门在不断完善自身体制的同时 与国际金融机构加强交流 学习先进经验 同时不断做好制度创新 以应对不