关于完善县级基本财力保障机制调研报告

1 / 14关于完善县级基本财力保障机制调研报告我市是发达省份的欠发达地区，上级转移支付一直以来是市、县级财力的重要组成部分，对本地社会经济发展起到了积极的促进作用。2016 年财政部出台关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见 （财预2016443 号）以来，各级财政对县级基本财力保障的重视程度不断提高，县级基本财力保障制度不断完善，力度不断加大。本文将结合*实际，浅探县级基本财力保障机制。一、基本情况（一）财政基本情况我市建市 15 年来，经济和各项社会事业都有了长足的发展，全市财政收支规模快速扩张，呈现出阶段性的增长。1.财政收入方面。由于前十年我市基本上处于夯实基础时期，全市财政收入增长相对较为缓慢，进入“十一五”时期后呈现出一种加速式的增长态势。建市之初的 1996 年，全市财政总收入、一般预算收入分别为亿元、亿元；“九五”期间的年均增幅分别为%，%， “十五”期间的年均增幅分别为%、%；进入“十一五”时期后，全市财政收入增长加速，年均增幅达%、%。2016 年，全市的财政总收入、一般预算收入达到了亿元、亿元，均比建市之初2 / 14增长了 25 倍有余。2.财政支出方面。主要得益于省财政对我市的转移支付，支出规模总体上呈加速增长态势。建市之初，全市财政支出规模只有亿元，2000 年财政总支出、一般预算支出分别完成亿元、亿元， “九五”时期年均增幅分别为%、%；“十五”时期年均增幅分别为%、%；“十一五”期间年均增长率达到了%、%。2016 年，全市的财政总支出、一般预算支出达到了亿元、亿元，分别是建市之初的 30 倍、21 倍。从支出结构来看，全市仍属于“吃饭财政” ，大部分支出用于保行政事业单位的正常运转和民生支出，2016 年教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务、住房保障等民生支出合计达亿元，占全市一般预算支出的%。2016 年 1-9 月份，全市财政总收入、一般预算收入分别完成亿元、亿元，同比增长%、%，一般预算收入中税收占比为%；财政总支出、一般预算支出分别完成亿元、亿元，同比增长%、%3.转移支付及可用财力方面。2016 年，全市共获得省以上财政转移支付资金亿元，是 2016 年的倍，其中：税收返还补助亿元、一般性转移支付亿元、激励性转移支付亿元、专项转移支付亿元、其他转移支付亿元。 “十一五”期间，全市的省财政转移支付年均增长率达到了%，其中主要是专项转移支付的增长较快，从 2016 的亿元增加到了3 / 142016 年的亿元。2016 年全市可用财力总额为亿元，按社会总人口计算的人均净财力为 1728 元，按全市财政供养人口计算的人均净财力为万元，低于苏北和全省平均水平。（二）经济、社会事业发展情况1.经济发展情况。2016 年，全市实现地区生产总值 1015 亿元，是“十五”末的倍；人均地区生产总值达到 21525 元，折合 3200 美元。财政一般预算收入亿元，在全国地级市排名上升到 70 位左右。全社会固定资产投资1010 亿元，是“十五”末的倍，年均增长%。完成进出口总额 11 亿美元，其中出口 9 亿美元，分别是“十五”末的倍和倍。三次产业比例达到：，二、三产占比分别比“十五”末提高个和 3 个百分点。高效农业、高效渔业占比分别达到%和%。2、社会事业发展情况。截至 2016 年，全市 3-5周岁幼儿入园率达到%，初中毕业生升学率连续六年保持苏北第一，高考本科达线连续两年突破万人规模；*学院本科在校生超过万人；中职在校生增加到万人，普职比调整到:；新增劳动力人均受教育年限提高到 13 年。科技进步贡献率达到 41%。建立居民健康档案 316 万份，新改建村级计生服务室 1385 个。全市实现乡镇文化站全达标、农家书屋全覆盖、有线电视村村通。城镇登记失业率控制在%以内，城乡居民医保参保率均稳定在 98%以上，已实现市县范围医4 / 14保“一卡通”工程。（三）财政支持经济、社会事业发展概况1.全力支持经济发展方式转变，推动经济转型发展，促进财政收入增长。财政部门作为政府重要的综合经济管理部门，全力支持经济发展方式转变，推动经济转型发展，促进财政收入增长，具体做法有：一是设立专项资金，加强对产业转型升级、新兴产业和现代服务业发展的引导扶持。2016-2016 年，市财政相继设立了新型工业化专项资金、软件研发和服务外包专项资金、新兴产业引导资金、等市级财政专项资金，专门用于引导、扶持工业企业加大技术改造、设备更新和自主创新力度，加快产业转型升级步伐，促进新兴产业、现代农业和现代服务业的发展。二是支持构建融资平台，为企业发展解决发展资金瓶颈。从 2016 年起，市财政每年预算安排 1000 万元设立金融发展基金，支持引进外地金融机构和本地金融机构发展。2016 年以来，安排创业投资引导资金近 2 亿元，为我市企业提供风险资本支持。设立规模为 5000 万元的市中小企业应急互助基金，支持中小企业担保机构发展，为中小企业提供融资服务。三是大力支持各类创新创业和急需紧缺人才的引进和培养。2016 年，市财政安排的人才专项经费达到了市直当年一般预算收入计划的 3%，从 2016 年开始设立教育发展专项资金，重点支持市属职业院校发展，为企业5 / 14发展提供技能型人力资本支撑。2.加大民生和社会事业投入，增强财政保障能力。近几年来，我市逐步加大对民生和社会事业的投入力度，各类关系民生的社会保障的标准和水平不断提高，促进基本公共服务均等化的财政保障能力不断增强。一是不断完善社会保障体系。安排专项补助资金 7000 多万元继续实施新型农村社会养老保险，2016 年全市新农保参保率达99%，基础养老金发放率 100%，基本实现参保和基础养老金发放两个“全覆盖”的目标。实行工伤保险市级统筹，各县区收取的工伤保险全部按月缴入市级财政专户，支出由各县区按照市里统一标准按月申报，市里按月拨付使用。二是推进医疗卫生改革。促进基本公共卫生服务均等化，将基本公共卫生政府补助标准从人均 15 元提高到 25 元，将城镇居民基本医疗保险筹资标准由每人 180 元/年提高到270 元/年，其中财政补助 200 元。将新型农村合作医疗保险筹资标准提高到每年人均不低于 230 元，其中财政补助200 元。三是增强社会事业保障能力。市财政安排市直职业教育学校债务化解专项资金 2500 万元，帮助市直职业教育学校减轻债务压力。安排教育发展专项资金 1200 万元落实职业、民办教育“以奖代投”政策，支持职业、民办教育发展。市财政通过安排市级文化产业发展引导资金和体育产业发展引导资金，引导社会资本加大对文化、体育产业6 / 14的投资。总体上看，我市财政收支增长较快，但是也存在诸多问题，主要有：（1）财政收入保持较快增长，但实际可用财力增长有限。许多招商引资企业仍在税收优惠期，实行先征后奖的税收优惠政策，这些企业税收入库后绝大部分以财政支出的形式奖励给企业，并不能自由支配，实际可支配的财力并没有与财政收入同步增长。 （2）财政支出规模不断扩大，但对上级转移支付依赖程度较高。我市财政自身保障能力较弱，对上级转移支付依赖程度较高。近三年，全市上级转移支付收入高于地方一般预算收入近10 亿元，占一般预算支出的一半以上，县级占比则在 55%以上，特别是在民生保障领域，对上级转移支付的依赖程度更高。 （3）市本级财力基础薄弱，转移支付能力较弱。地级*市是在原县级*市、沭阳县、泗阳县、泗洪县四地基础上组建而成，虽然经历了 15 年的快速发展，但中心城市发展水平不高、带动能力不强的弱点仍然存在。市本级财政收入总量较小，但支出规模较大，自身运转仍需上级转移支付支持，基本没有财力对下级进行转移支付，对辖区支持能力较弱。二、我市区级基本财力建设保障情况（一）市区财力保障措施2016 年省管县财政体制改革后，我市财政体制7 / 14主要存在于市、区财政之间，但由于我市市级自身财力较少，对区级财政的保障能力较弱，对区级财政的保障主要体现在“少取多予” 。一是不集中区级财政新增收入。按照2016 年调整后的财政体制，我市对宿城区和宿豫区新增财政收入部分，参照省财政对市财政的体制规定，不予集中，全额留给区级使用，而其他市一般都集中区级新增财政收入。二是不集中省财政体制返还补助。对省财政返还给市级财政的两税返还、所得税返还、地方新增财政收入奖励等补助，市财政根据区级财政相关基数给予返还，除省财政要求再集中外，市财政不再集中。三是省专项资金市本级转移支付力度大。对于省拨付我市的专项资金，市财政尽可能分配至区财政使用，2016 年省财政拨付我市专项资金亿元，市财政安排近 14 亿元到区级财政。四是区级财政参与部分市级收入分成。市属企业按一般体制规定其税收应全额缴入市级财政，但我市考虑到区级财政情况，对洋河酒厂等市属企业，相关税收仍入区级金库，方便其资金调度，且区级财政参与财力分成；对老城区和市府新区范围内的房地产企业，宿城区财政和市财政按 3：7 比例分成；对于中央企业，以 2016 年为基数，超基数部分市财政、区财政同比例分成。五是加大对区级财政财力补助力度。2016 年市财政给予区财政财力补助亿元，2016 年增长到亿元，年均增长近 26%。8 / 14（二）市区财力保障存在的困难尽管市级财政不断加大对区级财政基本财力保障力度，但仍然属于低水平保障，难以满足经济和社会、民生发展需要。主要困难有：一是市、区两级财政自身可用财力较少。虽然我省经济发展处于全国前列，但是我市地处苏北老区，经济发展相对落后，各项经济指标绝对数处于江苏倒数第一，尤其是可用财力，严重制约了经济发展，经济发展慢反过来又影响到可用财力的增长，形成恶性循环。根据已有公开数据，2016 年全国县级人均财力为万元，而我市宿城区和宿豫区人均可用财力仅为万元、万元，不及全国平均水平。二是中央分享收入过多。以我市支柱产业酿酒行业为例，其主要税收为消费税、增值税和所得税，消费税中央全留、增值税中央分享 75%、所得税中央分享 60%，宿城区 2016 年上划中央税收收入亿元，是地方税收收入的 130%。对于欠发达地区来说，地方投入和财政收入严重不成比例。三是省一般性转移支付比例减少。2016 年省财政对下转移支付中，一般性转移支付亿元，而专项转移支付达亿元。对于像我市这样的欠发达地区，由于经济、科技、新兴产业发展等方面发展比较落后，在专项转移支付中处于劣势。2016 年省一般性转移支付我市约占 15%，而在专项转移支付中不到 8%。四是地方事权不断增加。近年来，区级财政按照上级有关要求，相继实施9 / 14了扩大内需、公务员津补贴改革、兑现义务教育教师绩效工资、推进医疗卫生体制改革、落实政法经费保障机制、健全新农保等农村社会保障机制等多项改革政策，这些改革政策都要在年初预算的基础上，不断增加新的支出，区级财政支出压力明显增加。五是政府债务增长较快，财政还本付息压力较大。由于区级政府将有限的财力投入到“保运转、保民生”中，对于经济建设投入相对较少，为加快经济发展，区级政府不断举借债务，债务规模不断扩大，尤其是 2016 年以后较为明显。今后几年，举借债务相继进入还本期，又不断举借新债，财政还本付息压力较大，基本财力保障能力有可能进一步降低。六是市民需求不断提高，民生投入压力持续增加。随着市民生活水平的不断提高，对政府提供公共服务的要求不断提高，为满足社会需求，区级政府要加大教育投入、提高医疗保障水平、改善居民住宅环境、增加就业岗位、新建体育、文化场馆等，每项投入对于我市区级政府来说都是巨大的，对提高区级财政公共服务保障水平是严峻考验。三、完善县级基本财力保障机制中存在的问题及建议（一）省级转移支付对于欠发达地区意义重大对经济欠发达的*市说，省级转移支付在支持地方经济社会发展中有着至关重要的作用，省财政每年对10 / 14我市的转移支付相当于我市一般预算收入水平，对我市提高县级财力保障有着重要意义：一是增强了县级政府提供公共服务的能力。省级转移支付大大增加了地方可用财力，使得县乡财政保障能力明显增强，解决了多年来存在的工资拖欠问题，中小学债务得到化解，农业生产得到较大发展，县乡政府运行状况趋于好转。二是一定程度上控制和化解了基层债务风险。鉴于近年许多县级政府在承担各项支出任务的过程中形成了一定程度的公共债务风险，许多财政困难县仅靠自身财力不仅无法化解已有政府性债务，还有可能继续形成各种新增加的政府性债务。县级基本财力保障机制增强了县级财政的支付能力，保障了县级基本支出和民生投入，在一定程度上缓解了基层财政压力，有利于化解债务风险。三是促进县级财政不断提高管理水平。欠发达地区县级财政在财力基础薄弱的同时往往伴随着管理松弛、制度缺失、监管弱化等现象，规范性较差而随意性较强。县级基本财力保障机制实行以奖代补的保障方式，要求县级财政必须加强管理，深化改革，严格控制和精简财政供养人员，优化支出结构，杜绝资金挤占、挪用，保障了县乡两级运转和民生政策有效落实。同时，省财政进一步加强对县级财政预算安排和预算执行的监督管理，有利于县11 / 14级财政完善管理制度，规范管理模式，提高管理水平。（二）当前落实县级基本财力保障机制存在的问题县级基本财力保障机制的实施对缓解欠发达地区财政困难县的财力缺口起到了积极的促进作用，但在执行过程中，也存在着以下几个方面的问题：一是按工作实绩实行以奖代补，对欠发达地区不公平。同一项工作在不同地区开展，其结果必然存在差异，而发达地区与欠发达地区的差异可能更大。发达地区在资金保障、技术支持、社会基础等各方面均存在优势，工作开展相对容易；欠发达地区存在资金短缺、技术落后、基础薄弱等诸多问题，工作难度相对较大甚至无法开展工作，工作实绩可能受到一定程度影响。如单纯按工作实绩实行以奖代补，发达地区比欠发达地区得到的奖励更多，从而形成“马太效应” ，将进一步拉大地区差距，不利于区域协调发展。二是中央制定的保障标准与地方实际存在差距。财政部根据全国经济发展总体水平，综合考虑不同经济发展程度地区的实际情况，制定县级基本财力保障标准，而江苏省地处东部沿海，经济发展水平远高于全国平均，人员经费、公用经费、民生支出的标准也相对较高，全国统一的保障标准对于江苏省来讲明显偏低。对于江苏省的欠12 / 14发达地区而言，偏低的保障标准在测算财力缺口时造成实际缺口大于测算缺口，县级财政的基本财力仍存在缺口，而省级则更容易达到中央的基本财力保障标准。三是省管县体制下，市级财政对县级转移支付弱化。2016 年实行省管县体制后，省级财政直接与县级发生往来及结算事项，对县级财政支持力度不断加大，而市级对县级的转移支付职能逐步弱化。特别是*作为经济欠发达地区，市本级财力仍存在缺口，需上级财政帮助扶持，对区级财政支持力度亦极为有限，没有财力对县级转移支付。四是欠发达地区在经济发展与保护环境间面临两难选择。落实县级基本财力保障机制的根本途径是发展地方经济。而欠发达地区在保护生态与发展经济间往往面临两难选择。欠发达地区招商引资的工业企业多以发达地区产业转移的劳动密集型、高能耗、有污染的传统企业为主，一味强调工业发展容易造成环境污染和资源浪费，一味强调保护生态容易制约经济发展。处理“两难”过程中，欠发达地区没有为了简单盲目的追求发展而牺牲环境，在发展经济的过程中为了保护良好的生态环境而放弃了许多工业发展的机遇。这些地方没有因为生态环境保护得好而受到财力补偿，发达地区也较少因曾经或目前对环境的破坏而给付财力代价。13 / 14（三）对完善县级基本财力保障机制的建议一是加快转移支付法制建设。建议中央研究制定均衡性转移支付发等转移支付法律制度，对中央地方共同事务范围和各自支出的分担比例加以明确，提高转移支付的法制化、透明度。二是建立分类考核体系和奖补标准。省财政按地方工作实绩实行以奖代补，提高