旅游现状及行政立法情况调研报告

第 1 页 共 13 页 旅游现状及行政立法情况调研报告旅游现状及行政立法情况调研报告 中国旅游业作为一个新兴产业部门经历了二十多 年的发展 还有很多不成熟的地方 尤其在法制建设 上 如何建立健全与社会整体相适应的法制体系 以 法治业 以法兴业 这是摆在我们面前的一个严峻课 题 本文拟就这一问题在此作一阐述 一 旅游市场现存的问题 目前旅游市场尚是一个不成熟的市场 因而存在 许多问题 从宏观上讲 主要是 旅游宏观调控 乏力 行政管理部门权威不够 缺乏强有力的宏观调 控机构 部门所有 各自为政的传统习惯难以改变 局部利益和地方保护主义 使市场难以实行统一管理 同时 与管理相应的一系列配套政策 法律法规 措 施未跟上 使行业管理形成既无 权力 又无 法力 现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求 特别是国营旅游企业 面临着与全国国营企业共同的 问题 也就是如何转换经营机制的问题 旅游业 发展到如此规模 但 旅游法 以及与旅游相关的法 律 如 饭店法 旅游安全法 旅游景区安 全管理法 等至今未出台 与我国市场经济的法制体 第 2 页 共 13 页 系日趋成熟形成了巨大的反差 使旅游业发展的许多 问题无法确定下来 旅游业在国民经济中的地位不能 法定化 旅游行业管理的范围 旅游管理职能的划分 等长期以来有争议的问题得不到解决 从微观上讲 由于法律制度不健全 旅游市场也出现了许多问题 损害企业利益 推销假冒伪劣产品 侵犯旅游者合法 权益 服务态度恶劣 故意刁难旅游者 擅自减少服 务项目 改变旅游日程 导游不导 擅离职守 造成 旅游者人身 财产损失 餐饮质量低劣 不符合卫生 标准 甚至出现食物中毒 黑导 黑车 黑摄影 扰乱旅游市场秩序 景区商贩尾随兜售 强买强卖 致使景区秩序混乱等 旅游市场出现的这 些问题 无论是宏观的还是微观的 它们之间有着内 在的联系 从法律的角度看 这些联系都带有某些法 律上的特点 都有可能转化为法律问题 这是因为各 个主体都有法律法规明确规定的权利和义务 彼此之 间如果侵犯了其合法权益 即会引发出法律问题 如 旅游行政管理部门在宏观调控 实施管理行为时 侵 犯了旅游企业和旅游者的合法权益 违法对其造成损 害就要承担赔偿责任 旅游企业未向旅游者提供约定 的服务标准也要承担违约责任 如果因旅游职工个人 原因所造成 企业则要追究个人的法律责任 旅游者 第 3 页 共 13 页 在游览过程中进行违法活动也要受到法律的制裁 同 样旅游者人身 财产受到损害也会要求直接责任者担 当法律责任等 因此在市场经济下 在法制的国家里 一切问题都有可能转化为法律问题 二 政府必须对旅游市场进行调控 旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的 平衡 保持旅游业持续 稳定 协调发展 而对旅游 市场进行的调节和控制 为什么在建立社会主义市场 经济中还要提出旅游市场调控问题 主要基于以下原 因 旅游业的特性决定的 旅游业是一项综合性 依托性极强的行业 它的涉及面之广 覆盖面之大 是其它行业无法比拟的 也正因为如此 决定着它具 有一定的脆弱性 只要任何一个行业 任何一个市场 风吹草动 都会对旅游业产生一定的影响 旅游供给 是由旅游需求所决定的 而旅游需求只能通过旅游行 政管理部门收集各种信息 经过综合分析才能从宏观 上把握旅游需求的脉络 指导旅游供给的发展 而旅 游业本身是一个综合性的产业部门 旅游业内部的吃 住 行 游 娱 购六大行业存在客观比例 要求按 比例协调发展 而市场调节是一种事后调节 有一定 的时间差 旅游企业及个人掌握的信息不灵 微观决 策有一定的被动性和盲目性 一旦决策失误 就可能 第 4 页 共 13 页 出现结构失调 浪费了旅游供给 损失了效率 所以 单靠市场本身调节不能保持旅游业的良性发展 因此 对旅游业来说 政府调控尤为重要 市场功能有 缺陷 例如 有些当事人不付代价便可得到来自外部 的经济好处 如兴建道路可以带来附近地价上涨 同 时可以使道路附近的旅游企业的地理区位升值 还有 旅游饭店及旅游景点建成后 附近的旅游企业也因此 受益 出现所谓 搭车 现象 有些旅游企业的活动 会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补 偿 如 娱乐场所对附近居民的干扰情况 旅游景点 的开发 可能由于保护措施跟不上 容易造成环境污 染 我国接待的旅游者大多来自发达国家 他们的消 费水平高 可能会引起国内一部分居民的模仿和攀比 形成 消费早熟 最终可能拉动旅游区的物价上涨 这类外部影响一般不可能通过市场机制的自发作用得 到补偿和纠正 我国虽然幅员辽阔 资源丰富 但旅游资源分布比较分散 且周围环境较差 而我国 又是一个发展中国家 国家财力有限 只有通过旅游 行政管理部门总体考虑 用有限的资金重点地逐步开 发 才能形成我国旅游业的 拳头产品 才能在强 手如林的世界旅游市场上占有一席之地 旅游市场的 这些特点阐明了调控的至关重要 因此只有发挥政府 第 5 页 共 13 页 旅游机构的调控作用 才能保证旅游业的良性发展 三 法制是实行调控的根本手段 综上所述 旅游业实行调控是社会主义市场经济 的客观要求 如何才能有效地对旅游业实行调控呢 笔者认为法制是实行调控的根本手段 这是因为 调控的模式是 国家调节市场 市场引导企 业 其核心是对市场的调控 而法制是维护市场经 济秩序的一个主要手段 法制是社会主义市场经济的客观要求 社会 主义市场经济体制的建立和完善 必须有完备的法制 来规范和保障 从这个意义上说 社会主义市场经济 就是法制经济 对旅游业调控也必须用法律手段 而 且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成 为 我们依法调控旅游业创造了良好的法律环境 法制也是我国旅游业 年发展历史经验的 总结和概括 经济政策 必要的行政手段 经济法规 是调控的主要手段 前两个手段在我国旅游业的发展 过程中都发挥过作用 但由于它们存在一定的弱点 必须进入法制阶段 大体可分三个阶段 以经济政 策为主阶段 这一阶段的主要标志是建立了机构 并 提出了具体的旅游发展政策 年以来 随着 旅游业的迅速发展 规模日益扩大 旅游供给严重短 第 6 页 共 13 页 缺 制约了我国旅游业的发展 为了调动社会各方面 的力量 中央于 年提出我国旅游发展的 四 个转变 旅游基础设施的建设要 五个一起上 的 政策 这些政策的提出 调动了社会各方面办旅游的 积极性 旅游业取得了长足的发展 但由于政策太概 括 太笼统 对政策理解的偏差以及与此相适应的配 套政策 措施 管理办法没有同步跟上 管理机构的 权威不够 没有及时出台一套严密的法规 旅游管理 部门在实践上无法实行强有力的 有效的调控 导致 了调控失调 旅游市场混乱 以行政手段为主阶段 行业管理阶段 从 年开始 我国旅游业 列入了国民经济和社会发展规划 我国旅游业作为国 民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社 会统一管理的轨道 同时也向旅游管理部门提出了加 强行业统一管理的要求 为了加强行业管理 全国强 化了管理机构 国务院成立了以吴学谦副总理为主任 的国家旅游事业委员会 各地理顺了机构 年 月 日 中共北京市委 市政府决定撤销原 市旅游局和原市饭店总公司建制 按照宏观加强管理 微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局 统一管理北京城乡旅游事业 改变了过去多头 分散 管理的局面 这对加强旅游全行业管理 提高旅游服 第 7 页 共 13 页 务质量 产生了积极作用 但由于行政手段主要是计 划经济的产物 因此在调控中容易陷入 一放就乱 一管就死 的恶性循环 向法制手段过渡 我国旅 游业前 年的发展 经历了从旅游政策为主 到旅 游行政手段为主阶段 每一阶段都是对前一阶段的完 善和深化 同时也是我国旅游业发展水平的客观反映 随着社会主义市场经济的发展 对旅游业的宏观调控 提出了新的要求 一方面要继续贯彻执行以前所制定 的至今仍行之有效的方针政策 针对旅游业发展中出 现的新问题 采取有效的行政措施 但更重要的是要 加强法制建设 这才是解决旅游业中存在问题的根本 所在 年 月 国务院颁布了 旅行社管理 暂行条例 这是我国第一部旅游行政法规 标志着 我国依法管理旅游业的开始 年以后 经过 了以前两个手段为主的调控实践后 两个手段的弱点 逐渐暴露出来 旅游管理机构在实践中认识到了法制 的作用 转向以法制作为调控的主要手段 在旅行社 旅游涉外饭店 导游管理等旅游业的基本环节和重大 问题上陆续颁布了许多旅游单项法律 规定和办法 其中经国务院批准颁布的行政规章有四个 国家旅游 局在职权范围内制定了 多个行业规章 各地旅游 行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法 第 8 页 共 13 页 规 四 加强法制建设 依法调控旅游业 法制是 加强旅游业宏观调控的根本所在 但从旅游业法制建 设的现状来看 我们认为应从以下三个方面加强法制 建设 尽快形成旅游法制体系 使旅游业的发展有法 可依 才能保持旅游业良性发展 旅游法制体系应包 括以下四个层次 即 旅游法 是旅游法规体系中 的主体法 需要全国人大常委会批准颁布 现在尚未 出台 条例 规定等 是由国务院颁发或批准 由 国家旅游局颁布的 如 旅行社管理暂行条例 导游人员管理暂行规定 国家旅游局在自己职 权范围内制定颁发的规章 制度 办法等 如 旅行 社管理暂行条例施行办法 等 地方政府或地方旅 游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规 如 北京 市执行 旅行社管理暂行条例施行办法 的处罚细则 等 旅游立法主要是培育旅游市场机制 建立旅游市 场规则 维护旅游市场秩序 包括以下四个方面 即 市场主体制度 即关于市场当事人必须具备的权利 能力和行为能力的法律规范 经济合同制度 市 场竞争规则 即明确市场竞争的性质 范围以及是否 正当的法律制度 市场调控制度 即旅游行政部门 对旅游市场宏观调控的制度化 法律化 尽快出台旅游法 我国的 旅游法 从 第 9 页 共 13 页 年开始起草 几易其稿 但始终未列入国家 的立法计划 这其中既有认识上的原因 也确实存在 不少困难 困难之一 旅游业是综合性行业 其覆盖 社会生活面广 行业界面模糊 很难规范 如旅游饭 店分属众多的部门 虽然旅游部门所属的饭店占有一 定的比例 但由于 利益驱动 旅游行政管理部门 实际上很难对所有饭店进行管理 数量众多的以销售 旅游品为主的商店 其属性上更多的为商业成分 更 难有一个统一的运行规则 因此 制定旅游法的阻力 也就比较大 困难之二 与相关法规的衔接在技术上 复杂 如根据现行法律规定 风景名胜区和文物景观 的管理权分属建设部门和文物部门 风景名胜管理 条例 文物保护法 已经发布实行 对管理权的 归属等都作了明确规定 如果 旅游法 规定由旅游 部门管理风景名胜区等 必然与现行法律发生冲突 但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部 门割裂开来 这些困难都需要经过周密思考 认真分 析 全面平衡 慎重决策的工作加以解决 出台旅游 法是旅游业发展的客观要求 我国旅游业经过了十 几年的发展 已经具备了相当大的行业规模 亟需将 旅游业在国民经济中的地位和作用法定化 旅游业 作为一个产业部门 应有本行业的基本法律 近几年 第 10 页 共 13 页 旅游业中出现的一些问题 也说明了必须依靠法律 规范旅游市场 保护旅游企业和旅游者的合法权益 才能促进旅游业的健康发展 由于旅游业的综合性 只有尽快出台 旅游法 才能实现对旅游业的宏观调 控 协调旅游事业与其他行业的关系 妥善处理与有 关行业法规的衔接 要建立健全我国的旅游法制体 系 旅游法 是一个基本法 应尽先出台 同时 多年的旅游管理实践表明 仅靠单项法规 不足以调 整旅游活动中产生的所有旅游法律关系 当今的旅游 业经过了十几年的大发展 已造就了出台旅游法的社 会基础和良好条件 首先社会对旅游业的性质 特点 规律等都有了基本的了解和认识 承认了旅游业有其 自身的发展规律 发现了旅游业中存在的问题 看到 了需要解决的困难 明确了法律所要解决的基本问题 其次 奠定了较为雄厚的组织基础 十多年的旅游立 法 执法实践 在各级旅游行政管理部门中都有了法 制工作机构 并培养了一批旅游法制干部 旅游法应 主要包括旅游业发展中带有根本性的问题 把国家对 旅游业的发展方针 政策 战略法定化 协调与旅游 业发展相关的各方面关系和利益 如 旅游业在国民 经济中的地位和作用 旅游业的行业范围 旅游行政 管理机构 职责 管理权限等内容 在体例上 可分 第 11 页 共 13 页 为十章 即总则 旅游行政管理机构 旅游资源 旅 游业发展规划 旅游客源市场 旅游教育 旅游者的 投诉与受理 旅游派驻机构 法律责任 附则 抓住旅游业发展的几个主要环节 没有制定 出法规的 尽快制定 已经出台的法规 要加以配套 和完善 由于旅游法的出台比较复杂 涉及面广 难 以在短期内出台 而旅游业的发展又迫切地需要法制 来规范 因此 旅游行政机关可以在自己职权范围以 内 抓住旅游业发展中的几个主要环节 没有制定出 法规的 尽快制定 饭店现在已经具有了一定的规模 而且是旅游业中的一个主要环节 但现在处于无法可 依的阶段 应尽快制定 旅游涉外饭店管理暂行规定 还要抓紧制定 旅游车船管理条例 等旅游业发展 急需的法规 尽快改变旅游管理无法可依的状况 在 无旅游 大法 的情况下 争取做到在旅游活动中的 几个主要环节上有 小法 可依 要根据旅游业发展 的需要 抓紧已经出台规章的配套 完善 使其具有 可操作性 如尽快制定 导游人员管理暂行规定 的 实施细则 同时要根据旅游业发展的需要 修改 补 充 完善现有法规 如国务院于 年发布施行 了 旅行社管理暂行条例 在当时的历史条件下 对旅行社的发展 起到了积极的作用 但随着我国经 第 12 页 共 13 页 济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展 旅行社 的情况发生了很大的变化 突出表现为 旅行社体制 呈多元化趋势 即由以往单一的国有旅行社 发展为 以国有制为主体 集体所有制 联营制 股份制相继 出现的趋势 还出现了合资旅行社 由以往国 中 青三大旅行社为骨干 为数不多的旅行社经营旅游业 务 发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面 由以 往单一的接待入境旅游 发展为入境旅游 国内旅游 与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局 由此产 生的各种新的法律关系在现行的 暂行条例 中都没 有规定 亟需补充 修订 同时在旅行社的经济成份 经营形式 经营业务 经营规模变化发展的同时 出 现了大量迫切需要解