国内冲突介入：联合国维和行动的挑战与选择

国内冲突介入：联合国维和行动的挑战与选择国内冲突介入：联合国维和行动的挑战与选择刘宏周（解放军国际关系学院国际关系研究所 江苏南京 ）内容提要内容提要 冷战结束后，联合国维和行动越来越多地介入国内冲突，同时也面临由此产生的一系列艰难挑战。这些挑战反映了冷战后国际干预与国家主权之间矛盾关系的新变化，维和行动必须正视二者关系的新现实，从而做出正确选择。关键词关键词 国内冲突介入 维和行动 挑战 选择国家主权是国家的根本属性，是指国家具有独立自主地处理其内外事务的权力。国家主权平等原则既是现代国际法的基本原则之一，又是联合国宪章所确立的七项原则之首。因此，联合国维和行动始终坚持以尊重国家主权为前提条件。冷战时期，联合国对发生在主权国家内部的冲突态度十分谨慎，维和行动一般不介入主权国家的内部事务。冷战结束以后，联合国维和行动获得了更大的机遇和作用空间。然而，由于冷战后的地区冲突更多是具有一定国际背景的国内动乱，联合国维和行动的主要对象也随之发生了明显变化，从主要应对国家之间的冲突转变为主要应对国家内部的冲突。据初步统计, 在1990年至2005年的41项联合国维和行动中,属于国内冲突的高达32项。1而在实践中，联合国维和行动也确实在一些国内冲突中取得了成功，比较典型的有上世纪90年代初在柬埔寨和莫桑比克开1 据联合国官方网站资料统计：/Depts/dpko/dpko/text.htm.展的维和行动。尽管如此，联合国维和行动介入国内冲突仍然是一个非常敏感的话题，面临很大的争议。事实上，是否介入、如何介入以及在多大程度上介入主权国家的内部事务，一直是联合国维和行动无法回避的“哈姆雷特难题” 。2在国内冲突中开展维和行动，联合国必须正视并妥善应对以介入问题为核心的一系列挑战，惟有如此，维和行动才能在冷战后新的国际环境中继续保持旺盛的生命力，为世界和平进步发挥更大的积极作用。介介 入入 难难 题题一、左右为难维和行动是否应介入国内冲突联合国维和行动在实践中逐渐形成了被国际社会所公认的三项基本原则：同意原则、中立原则和非强制原则。同意原则，即维和行动必须得到联合国各会员国的支持，而且只有在冲突当事方同意后才能进行。即使在维和行动开始后，一旦冲突当事方有不同意的表示，那么维和行动也应当立即终止。联合国维和行动的同意原则充分反映了当代国际法基本原则中的国家主权平等原则和对尊重国家主权的要求。3在国内冲突中，同意原则的关键是冲突当事方的同意，否则维和部队无权进入冲突地区。但是，面对冷战结束之后越来越多的国内冲突，同意原则在实践中受到了很大程度的冲击，在维和行动是否应继续坚持同意原则的问题上出现了不同的声音。在国内冲突中，往往伴随着中央政府的缺失和整个国家的无政府状态，不可能由中央政府对联合国实施维和行动表示同意。而冲突当事方之间往往存在着难以调和的宗教、种族、历史等深刻矛盾，达成一2 徐纬地：“摇摆与彷徨中的探索联合国维和行动面临的困难与挑战” ， 世界经济与政治2005 年第 5 期。3 邢爱芬、刘帅克：“联合国维和行动的法理研究” ， 山东社会科学2007 年第 2 期。致意见同意联合国实施维和行动十分困难，冲突当事方从自身利益出发，经常是处于弱势的当事方强烈吁请联合国介入实施维和行动，而处于强势的当事方坚决反对维和部队进驻。在这种情势之下，依据同意原则，当事方的意见是决定性的，只要有一方不同意，维和行动就不能实施，否则就是干涉别国内政，侵犯别国主权。但另一方面，国内冲突具有不同于国际冲突的特点， “与国际间冲突中的正规武装力量不同，国内冲突中的派别组织结构混乱，纪律松弛涣散，更少遵守游戏规则 ”4，在深刻的宗教矛盾或种族仇恨的驱使下，在冲突中往往无视现代国际法所公认的战争法和交战规则，在作战手段选择上肆无忌惮，野蛮、残酷对待敌方战斗人员和平民。以1994年发生在卢旺达的种族大屠杀为例，在100天左右的时间里，大约有80万人被残忍杀害。另外，国内冲突还经常导致饥饿、疫病、难民潮、恐怖活动泛滥等间接灾难。因此，国内冲突与国际冲突相比，更容易造成大规模无辜平民伤亡的人道主义灾难，而且因为缺乏中央权威，也更加需要联合国开展维和行动以稳定形势、恢复秩序。于是，联合国维和行动在是否应介入国内冲突方面左右为难：一方面，如果在没有得到冲突当事方同意的情况下单方面介入维和将违背同意原则，会背上“干涉主权国家内政”的恶名；但另一方面，如果一味坚持必须得到冲突当事方的同意才介入的话，一旦冲突恶化蔓延，造成大量人员伤亡，酿成严重人道主义灾难，联合国又会因为“无所作为” 、甚至“见死不救”而受到国际舆论的谴责。二、孰优孰劣三种维和介入方式比较分析4 陆建新：“联合国维和行动：现状与挑战” ， 世界经济与政治论坛2005 年第 3 期。维和行动介入国内冲突的方式根据介入时机可以分为三种：冲突前预先介入、冲突中强行介入和冲突后善后介入。尽管三种介入方式的着眼点和侧重点不同，但都具有各自的缺陷，分别面临一些难以克服的困难和障碍。（一）冲突前预先介入冷战时期联合国维和行动的指导思想主要是“维持和平”和“协助”解决争端，开展维和行动的前提是必须得到发生冲突的当事国政府和有关各方的请求和同意并得到各方的合作，其工作方式通常是冲突发生在前，维和行动在后，普遍注重晚期介入。冷战后，人们普遍认为，维和行动的目的既然是维持和平，就应当在危机恶化之前预先介入，起到防患于未然的作用。在此情况下，联合国维和行动的指导思想逐渐向“缔造和平” 、“促进和平”方面转化。1992年7月，时任联合国秘书长加利在著名的和平纲领中突出强调了新形势下联合国所应发挥的积极作用，并将预防性外交、维持和平和冲突后缔造和平纳入维和范畴。尤其是关于预防性外交的解释，对联合国维和行动的性质和方式产生了极大影响：采取行动防止两方发生争端，防止现有的争端升级为冲突，并在发生冲突时限制冲突的扩大。52005年3月21日，时任联合国秘书长安南在向联大提交的名为大自由：实现人人共享的发展、安全和人权的报告中，进一步强调了联合国预防冲突的重要作用：“对于联合国来说，最根本的任务莫过于预防和解决血腥冲突，预防尤其必须是我们所有工作的中心” 。6而在实践中，联合国维和行动也已经进行了预先介入的尝试，如1992年11月安理会通过5 贺鉴、蔡高强：“从国际法视角看冷战后联合国维和行动” ， 现代国际关系2005 年第 3 期。6 /chinese/largerfreedom/report.html.第795号决议，向马其顿共和国派遣了第一支联合国预防性部署部队。在冲突发生之前采取预先介入的维和方式虽然在主观上是良性的，目的是为了阻止冲突发生，避免冲突造成的伤害，但是真正实施起来，将面临一系列难以解决的障碍:（1）法律障碍。在国内冲突发生之前就派驻维和人员执行维和任务，无论是否得到当事方的同意，都极易造成对他国内政的干涉，有悖于盛行的“主权原则” 。 （2）能力障碍。假如只要预感到某国有爆发国内冲突的可能性，联合国就要派驻维和人员开展维和行动，那么联合国在全世界的维和任务量将大幅度增加，实施维和所需的庞大人力、物力资源将远远超过目前联合国所能承受的能力范围。 （3）技术障碍。实施预先介入维和的一个前提条件就是要相对客观地把握当事国的国内情况，能够对当事国国内局势的演进做出相对准确的预判，否则预先介入维和很有可能造成联合国资源的无谓浪费。然而，由于一国国内局势的发展变化充满着偶然性和变数，要做到准确的预判形势在技术上难度极大，甚至于说根本就不可能。 （4）政治障碍。联合国不是世界政府，国际社会的广泛支持是联合国维和行动取得成功的重要条件。由于各国具有不同的国家利益，在一国的国内冲突尚未发生之前，实施预先介入维和很难得到国际社会的一致赞同，毕竟冲突的发生只是一种可能。（二）冲突中强行介入选择在冲突中强行介入是为了制止冲突或限制冲突的扩大，避免造成大规模人道主义灾难。但是，冲突中强行介入的维和方式强制性太强，在实践中根本行不通。首先，冲突各方在激烈的对抗中很难有一致的和解愿望，维和行动不可能得到各方的一致同意。维和行动若执意强行介入，必然遭受反对维和行动进驻的冲突当事方的抵制甚至打击，维和行动卷入国内冲突的可能性非常大。而且，反对维和行动的冲突当事方很有可能高举反抗外国侵略的民族主义旗帜，视维和人员为外来侵略者，号召民众进攻维和人员，从而使维和人员陷入极大的危险之中。其次，联合国不是世界政府，维和部队不是世界警察。强行介入国内冲突极易在国际社会上造成联合国粗暴干涉别国内政的印象，引起大多数国家特别是广大发展中国家的不安，担心自己有一天也会成为维和行动强行干涉的对象。另外，在激烈的国内冲突中，形势发展瞬息万变，高度对抗性决定了冲突结果的高度不确定性，维和行动的结果也必然充满变数。对于一场不知所终的维和行动，要想得到国际社会的广泛支持无疑是非常困难的。再次，维和行动强行介入国内冲突还将面临一系列复杂的技术问题。在激烈的国内冲突中开展维和工作，维和部队必须具备一定的力量，但到底力量要强大到什么程度才是足够的？在国内冲突中，往往有大量的平民或非职业军人参战，维和人员如何区分军人和平民？面对维和所承受的政治风险以及军事人员在维和中的可能伤亡，一些国家很有可能不愿意派遣部队参与维和行动，维和部队的组建问题该怎么解决？来自于不同国家的维和部队内部如何进行有效、快速的沟通和协调？在激烈的战火中，如何确保维和部队的后勤保障？这些都是强行介入国内冲突时必须认真考虑和妥善解决的问题，但目前显然还没有解决这些问题的有效途径。（三）冲突后善后介入冲突后善后介入是第一代维和行动的基本特点，冷战时期的维和行动基本采用此种方式。由于冲后善后介入维和是在冲突结束之后、通常又是在冲突各方的同意之下进行的，因此这种维和方式在实施中遇到的困难较少，维和人员所冒的风险较小，维和成本也较低。但是，冷战结束之后，伴随着人们对联合国维和行动期望的增加，同时面对国内冲突所造成的严重人员伤亡和财产损失，这种“收拾烂摊子”式的维和方式越来越受到国际社会的质疑，越来越多的人认为冲突后善后介入维和达不到减少冲突、降低损失的效果，已不适应冷战后新的国际环境。事实上，冷战后联合国维和行动指导思想的变化也正反映了国际舆论对冲突后善后介入维和的态度。三、困难重重维和行动对国内冲突的介入程度难以把握1994年卢旺达大屠杀发生期间，联合国虽然撤回了大量的维和部队，但联合国乌干达-卢旺达观察团（UMOMUR）始终没有撤离卢旺达。因此，卢旺达大屠杀实际上是在联合国维和人员的眼皮子底下发生的，事后联合国也为此饱受指责。在这场惨剧中，联合国维和行动并非没有介入，问题在于介入的程度太低，无法阻止大屠杀的发生。联合国不是世界政府，维和行动介入国内冲突本身就是对有关国家主权的限制和干预，因此必须慎重确定和把握介入的程度，否则很容易造成对有关国家主权的侵犯。然而，确定和把握介入程度绝非易事。一方面，如果介入程度过低，就像卢旺达大屠杀发生时联合国维和行动一样，往往达不到制止冲突、避免人道主义灾难的维和目的，反而会背上无所作为的名声；另一方面，如果介入程度过高，则又有侵犯当事国主权之嫌，维和人员也很可能遭到冲突当事方和广大民众的强烈抵制、甚至打击，从而陷入四面楚歌的境地，而且介入的程度越高，执行维和行动所耗费的人力、物力成本也就越高，将给联合国造成巨大的压力。美国等大国的干扰也是介入程度难以把握的一个重要原因。国际社会特别是大国的支持是联合国顺利实施维和行动的重要保障，联合国维和行动常常因为“缺乏各国政府的政治支持和财政支持而遭受削弱”7。当前，尽管全球化的趋势不断加强、各国之间的相互依存日益深化，但国家利益依然存在。以美国为代表的一些大国从自身的利益出发，依仗对维和行动的财政支持和在联合国决策中的影响力，无视冲突地区的客观态势，在联合国维和决策中施加不利影响，从而增加了联合国把握维和介入程度的难度，进而导致维和行动达不到预期效果或陷入困境。例如，在1994年的卢旺达内战及大屠杀中，正是由于美国出于本国利益的考虑，不顾国际社会的强烈呼吁，对安理会加强维和力量的决议持公然反对态度，致使维和行动介入程度过低，最终造成惨剧的发生。除此之外，在维和行动的执行过程中，大国的消极怠工或者借故拖延，同样会影响维和行动介入国内冲突的程度，进而影响维和效果。另外，维和部队与冲突当事方之间的互动情况也会影响维和行动的介入程度。冲突各方对维和行动的态度如果比较友善和配合，那么维和行动介入国内冲突的程度就会深一点，反之则介入程度会浅一些。破破 解解 之之 道道联合国维和行动本质上是对有关国家主权的限制和干预，其在介入国7 Robert O. Keohane and Jeseph S. Ney, Power and Interpendence, Peking University Press, 2004, P. 209.内冲突方面遭遇的种种难题，集中体现了冷战结束以后国际干预与国家主权之间矛盾关系的新变化。因此，必须在冷战后国际干预与国家主权矛盾关系的大框架之内研究探讨介入难题的破解之道。自近代民族国家形成以来，主权国家始终在国际舞台上居于支配地位，而主权作为一个国家赖以存在的根本属性，始终被各国视为核心国家利益，绝不容许外部力量的侵犯和破坏。尊重国家主权原则作为国际关系的基本准则和现代国际法的基石，一直是维持国际社会秩序的基本保证，其权威性不容置疑。包括联合国在内的几乎所有的国际组织都将主权原则列为必须遵循的基本准则。但是，必须指出的是，主权原则自发端之日起就存在着对立面，而今它更是日益受到国际组织（包括政府间组织和非政府组织） 、跨国公司以及国际社会中各种团体乃至个人的挑战。任何一个国际组织或国际立法都会给它的会员国或参加国的主权造成一定程度的制约，因为任何一个主权国家只要想参加某一国际组织或某项国际立法，就必须根据该组织的章程或有关立法规定承诺接受某种形式和程度的限制，实际上就是必须让渡出部分的国家主权。冷战结束以后，随着全球化趋势的不断加深，各国之间的相互依存性也不断提高，每个国家都在各个方面越来越多的受到其他国家的影响。出于追求相互重合的共同利益或解决相互间利益冲突的目的，国家间的协调与合作不断向前发展。而在广泛的协调与合作之中，部分国家主权的让渡已经逐渐成为普遍的现象。与此同时，人类社会所面临的大量棘手的共同问题（诸如国家对于集体安全的需要、防止大规模杀伤性武器的扩散、恐怖活动、难民、跨国犯罪等） ，为国际干预提供了发挥作用的内在需要， “如果没有一种不同于国家主权的、能够作出或实施为大多数国家所能接受的决策的权力或手段，那么这些问题可能一个也得不到解决”8。客观上，苏联解体和美苏两极对抗格局的结束也大大减少了对国际干预的外在束缚。总而言之，全球化不断深入的大背景推动了主权观念淡化的趋势，而主权观念的淡化促进了国际干预的发展。大多数国家对主权观念淡化和国际干预的心态是十分复杂和矛盾的。一方面，大多数国家特别是广大发展中国家担心国家主权受到削弱，对外部势力可能以国际干预的方式干涉本国内政保持高度警惕；但另一方面，大多数国家在追求共同利益的过程中，不得不让渡出部分国家主权以达成合作，面对大规模杀伤性武器扩散、地区冲突等超越国界的共同挑战，不得不承认国际干预的积极作用。联合国维和行动在介入国内冲突中面临两难困境的根源就在于大多数国家对国际干预的这种“既警惕又离不开”的矛盾心态。由于客观上国内冲突大多发生在发展中国家，因此大多数国家尤其是广大发展中国家担心外部势力操控联合国，以执行维和行动为由，强行干预本国内部事务，扶持反对派，侵犯其主权，甚至损害其领土完整，造成国家分裂。但与此同时，针对国内冲突所造成的一系列超越国界的人道主义问题，特别是像种族灭绝这样恐怖的人道主义灾难，大多数国家也不得不承认维和行动介入的重要性和必要性，直至对维和行动寄予厚望。实事求是地讲，广大发展中国家对维和行动介入国内冲突的警惕是完全正当、无可厚非的。而维和行动出于人道主义援助、减少损失的目的介8 刘明著：国际干预与国家主权第 44 页，四川人民出版社 2000 年版。入国内冲突也是完全必要的。破解国内冲突中维和行动的介入难题实质上就是如何在尊重国家主权的情况之下进行维和的问题。一方面，维和行动在介入国内冲突时必须尊重当事国的国家主权，始终坚持维和行动的人道主义援助性质，以非强制的方式推动冲突各方结束冲突，为和平的最终实现积极创造条件；另一方面，在全球化趋势不断加深的今天，当事国各方也必须理解本国冲突的影响必然超越国界，人道主义危机的受害者不仅仅是当事国本身，而是整个国际社会，主权绝对化的观念并不符合时代发展的潮流，应该给予出于人道主义援助目的的维和行动必要的理解和配合，同时也应顺应时代潮流，尽可能以和平方式解决彼此之间的争端。具体地说，维和行动在介入国内冲突中应注意以下几点：第一、务必坚持维和行动的人道主义援助性质，介入但不卷入国内冲突。维和行动在介入国内冲突时，无论是否得到冲突各方的同意、无论选择何种介入方式、无论介入程度有多深，都必须明确并坚持介入的核心目的是对冲突当事国进行人道主义援助，减少国内冲突对平民的伤害。维和人员在执行维和行动的过程中，必须严守中立，除了在受到攻击之后合法自卫外，不得以任何形式卷入国内冲突，更不能对某一冲突方采取惩罚性的军事打击。另外，一旦任务完成，维和部队就应该全部撤离，不得以任何借口滞留。第二、积极推动冲突各方之间的和解与互信，依靠当事国人民自己最终解决当事国的内部冲突。对于一国的内部冲突来说，和平的最终建立最终取决于冲突各方之间以及各方人民之间的和解，一个