波兰、日本社会公益事业体制考察报告

第 1 页 共 24 页 波兰 日本社会公益事业体制考察报告波兰 日本社会公益事业体制考察报告 为了借鉴国际经验 更加深入地研究我 国事业单位的体制改革思路 中央机构编制委员会办 公室 财政部 对外经济贸易部 国务院发展研究中 心四部门组成联合考察团 于 20XX 年 5 月先后对作 为经济和社会体制转轨典型国家之一的波兰和作为成 熟市场经济国家的日本进行了考察访问 考察的重点 是类似于我国事业单位的社会公益性机构的管理体制 组织运行方式及有关改革情况 一 波兰的社 会公益事业体制改革 计划经济体制下的基本特 征 在 20 世纪 80 年代以前的数十年里 波兰实 施的是与我国改革前基本一致的 以公有制为基础的 计划经济 与这一体制相对应 国家对教育 医疗 科研 文化等社会事业的组织管理也是计划方式 基 本特征是全部由政府直接组织 政府是社会公益事业 的主要承办者 有关机构的设立与调整由政府决定 业务活动方向和内容按照政府计划实施 活动经费全 部由财政直接提供 机构内部组织运行方式及人员管 理也参照政府部门 如领导人由政府主管部门任免 员工工资福利待遇等也由政府确定等等 与我国改革 前事业单位的体制几乎没有区别 经济体制转 第 2 页 共 24 页 轨后社会公益事业改革的基本做法 20 世纪 80 年代末期以来 波兰开始了以经济私有化和市场化为 标志的 全面而急剧的经济体制转轨 伴随经济体制 的转型 社会公益事业的组织与运行方式也发生了巨 大的变化 波兰改革的基本做法是 依据不同类型公 益性机构的职能特点 实施不同的组织方式 1 涉 及公众基本利益和政府基本职能的社会事业 仍由政 府直接组织 最典型的是中小学教育 卫生防疫 等机构 此类机构的设立 撤并等仍由政府决定 机 构领导人由政府主管部门任命 机构围绕政府确定的 目标运行并接受政府管理和监督 政府财政确保经费 投入 并将其纳入公共财政预算 原则上 此类机构 不得有任何形式的自我收入 如果在特定情况下能够 获得收入 也必须上缴财政 实施严格的收支分离 员工工资主要依据工龄 职级等因素确定 总体上看 对此类机构的基本组织方式与改革前没有明显区别 2 某些社会公益性机构仍采取国立方式 但给予它们 较大的自主权 公益性科研机构及博物馆等文化 事业机构基本采取此类组织方式 在法律地位上 几 乎所有过去由政府创办的公益性科研机构 重要文化 事业机构等仍为国立机构 有关机构的设立 撤并等 由政府决定 并仍保持上级行政主管部门 资产也为 第 3 页 共 24 页 国有 但在具体组织方式上 则与改革前的政府直接 组织和管理模式有较大区别 核心是给予这些特定机 构以较大的自主权 首先 在业务活动内容与 方式确定方面给予机构较大自主权 由计划经济时期 的严格政府计划管理 改为在国家基本发展目标框架 内 由各个机构独立提出发展规划并报请主管部门审 核批准 然后由各个机构自主执行 主管部门对其业 务活动的绩效定期进行评估 其次 在人事制 度方面给予较大自主权 名义上 各个机构的行政负 责人仍由政府主管部门任命 但在产生过程中 则普 遍引入公开竞争机制 行政副职以及中层部门负责人 由各个机构的行政负责人选聘 机构负责人实施任期 制 第三 资金由计划经济时期全部政府拨款 改为以政府财政支持为基础 多渠道筹资 在获得政 府财政支持的同时 允许各个机构结合业务活动创收 并给予减 免税等优惠政策 允许创收的政策背景是 波兰近些年的财政比较紧张 政府投入不足 与此同 时 内部分配也由各个机构自主决定 但通常要由行 政主管部门依据雇员数量 业务特点等进行工资总额 控制 机构负责人的薪酬通常也由行政主管部门进行 额度控制 与扩大机构自主权相配套 上述机 构普遍建立了类似于 理事会 的体制 当然 不同 第 4 页 共 24 页 机构的具体名称不同 理事会 通常由机构内部专 业人士 外部专业人士构成 有些机构的 理事会 还有政府代表 理事会 负责诸如发展计划的审议 行政负责人推选等重大事务 日常事务则由行政负责 人主持 3 部分社会公益性机构实施非营利机 构组织模式 机构独立运作 政府给予扶持这方面比 较有代表性的是高等教育和医疗服务机构 从 大学的情况看 体制改革后 在法律地位上 大学均 改为独立法人 可以自主决定诸如内部机构设置 教 学及培养计划确定 人员聘用和薪酬 筹资以及财务 管理等内部事务和相关业务活动 政府基本不进行任 何干预 由大学各级行政负责人 教授及学生代表组 成的董事会为大学的最高权力机构 负责重大问题的 决策 大学校长通过内部选举产生 主持日常事务 政府对大学的扶持主要表现为经济上的支持 虽然大 学目前都采取多元筹资模式 可以进行多种形式的筹 资与创收活动 政府的财政支持仍是大学主要的收入 包括按年度给予的经常性补贴和基于特殊需要的专项 补贴 此外 对大学的创收活动 只要收入用于教育 发展事业 就给予免税优惠 需要说明的是 波兰高等教育组织与运作方式的改革并非是完全创新 而是在很大程度上恢复了其实施计划经济以前 上世 第 5 页 共 24 页 纪 20 年代国家独立时所确立的体制 波兰医疗 服务机构目前也采取独立运作 政府扶持的非营利机 构组织模式 但由于服务特点不同 在具体的组织方 式上与大学等机构也有所区别 在计划经济时期 波 兰形成了全民免费的医疗保障体制 医院也是政府直 接组织的财政预算拨款单位 近年来 医院逐步改为 独立核算 独立运作的社会服务机构 并采取与国家 医疗保险基金管理机构签约的方式为公众提供服务 这一过程是与医疗保障体制改革联系在一起的 随着 医疗保险制度的实施 医疗费用由财政直接拨款改为 靠雇主和雇员缴纳医疗保险费来承担 为了提高效率 波兰在医院改革方面引入了市场竞争机制和公众选择 机制 但在医疗服务机构的性质定位方面 仍明确将 其定位为非营利机构 政府对于医院收入给予各种免 税优惠 同时对医院收入的处置 特别是结余资金的 使用有严格的限制 任何个人和机构均不得分配剩余 有关服务质量 服务价格以及财务收支状况也要受到 政府主管部门的严格核查和评比 4 鼓励民间 力量介入社会公益事业 在对过去由政府直接组 织的社会公益性机构进行改革探索的同时 波兰鼓励 民间力量介入社会公益事业 主要是创办私立大学 私人博物馆等等 并可以获得政府直接或间接的经济 第 6 页 共 24 页 支持 由于受民间投资积极性不足等多种因素制约 目前此类机构的发展还仅仅处于起步阶段 此 外 波兰还对一些过去由政府直接组织 但从性质上 基本不具公益性特点 职能完全可以由营利性市场主 体承担的机构实施了 转制 将其改造为民间营利 性市场主体 但数量及范围都很小 主要是将农村兽 医站改为民营 将国有企业所属应用科学研究机构一 并实行私有化 波兰社会公益事业改革的几个 基本特点 1 非常审慎的改革态度 2 在社会 公益事业发展方面 政府依然发挥着主导作用 虽然波兰目前不同社会公益机构采取了不同运行模式 其中相当一部分机构获得了很大自主权 但在社会公 益事业发展方面 政府依然发挥着主导作用 首先 社会公益事业发展的资金支持仍主要来自政府 其中中小学教育 卫生防疫 基础科学研究等最基本 的社会公益事业经费仍完全来自政府财政投入 一般 公益性科学研究以及大学等社会公益事业的经费也主 要依靠政府财政投入 第二 在社会公益事业 发展方面 政府仍然保持相当强的统一协调职能 比 如在科技发展方面 虽然赋予各个院所自主权 但科 技发展规划的确定 不同院所间的职能分工等仍需由 隶属于中央政府科技部的科学委员会统一协调 而且 第 7 页 共 24 页 国家的整体科技发展计划需经议会审核和批准 教育 卫生 文化事业也是如此 第三 在具体业务 活动及内部管理方面 政府给予很多机构相当大的自 主权 但与此同时 政府则强化了事后评估与多方面 的监督 例如 无论是采取国立模式并有一定自主权 的科研 文化机构 还是采取非营利机构模式独立运 作的大学 医院等 都要定期向有关政府部门提供自 己发展计划的执行情况以及财务收支状况的报告并接 受评估 评估结果将直接影响政府对其下一步的财政 支持强度 各种创收活动及收入的用途也要接受税务 机关的核查 除政府监督外 波兰也开始引入社会监 督机制 比如有关信息应向社会公开 机构财务状况 应由社会中介机构审核 设立理事会并吸收社会名流 参加等 3 重视法律法规及配套制度建设 波兰的社会公益事业体制改革非常重视法律法规建设 除 宪法 民法 公共财政法 等一般性法 律对政府职能以及有关社会公益事业的组织方式进行 规范外 不同领域以及采取不同组织模式的社会公益 性机构 还分别由专门的法律进行规范 如对大学有 高等教育法 对公立医院有 全民医疗保险法 等 明确地规定了各种类型机构的法律地位和责任 义务 对特定行为如创收的税收减免 公民或社会机 第 8 页 共 24 页 构向公益事业捐款的所得税抵扣等 在 税法 基金法 等法律中也都有明确而详细的规定 需要 说明的是 波兰近些年来一直致力于加入欧盟 所以 其法律体系框架也一直向欧盟的要求靠拢 虽 然波兰对社会公益机构的改革方式 进程不同于国有 企业改革 但有些方面的改革则是统一和配套的 其 中最重要的是实施了统一的 市场化的劳动就业体制 并形成了统一的 与市场体制相适应的 包括养老 医疗等在内的 新的社会保障制度 消除了社会公益 机构体制改革中可能遇到的人员流动与安置障碍 二 日本的社会公益事业体制及近年来的改革 日本社会公益事业的体制框架及基本特点 日本 是一个发达的市场经济国家 在长期的发展过程中 逐步形成了一套比较稳定的社会公益事业体制 1 政府设立的公法人和民间发起成立的公益法人是社 会公益事业的行为主体 要了解日本的社会事业 体制 首先需要了解日本的法人体制 根据 1900 年 颁布 目前仍在执行的日本 民法 规定 由不同主 体发起成立 具有不同活动目标的社会组织分属不同 的法人形态 并采取不同的组织与规制方式 法人首 先分为公法人和私法人两大类 由政府发起成立 承 担政府责任的机构为公法人 在公法人中 按其具体 第 9 页 共 24 页 的法律地位 又可分为雇员为公务员的公共团体 雇 员为非公务员的特殊法人 认可法人等基本类型 与 公法人相对应 只要不是政府发起设立的法人都属于 私法人 私法人又可分为两种基本类型 营利法人和 非营利法人 其中营利法人是以企业为主的营利性市 场主体 非营利法人进一步分为公益法人和非公益法 人 非公益法人指那些为特定群体利益服务的机构 如行业协会 工会等组织 在日本被称为中间法人 公益法人则指那些为社会提供公益服务 不以营利为 目的机构或组织 按其具体的法律地位 公益法人可 分为根据民法条款成立的社团法人和财团法人 以及 根据特别法成立的医疗法人 学校法人 宗教法人 社会福利法人和 NPO 法人等 在日本 明确承 担社会公益事业发展责任的法人主体有两类 一类是 公法人 包括雇员为公务员的公共团体以及雇员为非 公务员的特殊法人 认可法人等 另一类则是私法人 中的公益法人 包括根据民法成立的和根据特别法成 立的两大类别 2 不同的社会公益事业由不同 类型的法人机构承担 采取不同的组织与管理方式 虽然公法人和民间公益法人共同承担社会事业的发展 责任 但从分工上看 有比较明显的区别 不同的社 会公益事业由不同的法人机构承担 并采取不同的组 第 10 页 共 24 页 织与管理方式 教育 科技 卫生等涉及政府 基本职能的社会公益事业主要由公务员型的公法人机 构承担 长期以来 日本的中小学教育 相当一部分 大学教育 基础科学研究以及具有较强社会公益性的 应用科学研究 卫生防疫 公众基本医疗服务以及部 分重要文化事业 几乎全部由政府设立的公法人机构 来承担 而且大都属于公务员型机构 即雇员基本上 都是政府公务员 此类机构的运作与组织特点与政府 的行政机构类似 机构的设立 撤并等由政府决定 机构领导人由政府主管部门任命 业务活动执行政府 计划并接受主管部门监督管理 政府财政确保经费投 入 并将其纳入公共财政预算 机构不得从事有收入 的活动 如在特定情况下获得收入 也必须上缴财政 实施严格的收支分离 雇员身份为政府公务员并执行 公务员的工资与福利制度 较之一般政府行政机构 此类从事社会公益事业的公务员型机构是政府政策的 执行者 而一般政府行政机构则是政策制订者 部分特定类型的社会公益事业由特殊法人与认可法人 机构承担 特殊法人与认可法人也是由政府设立的公 法人 是服务于政府特定社会公益目标的机构 所承 担的社会公益事业大都集中在经济与贸易服务领域 以及诸如铁路 邮电 公共交通等基础设施建设和公 第 11 页 共 24 页 众基本生活服务领域 特殊法人与认可法人之间的最 主要区别是设立程序 特殊法人为经过议会立法程序 成立的机构 认可法人则是直接由政府行政部门批准 成立的机构 在具体组织方式上 二者几乎没有区别 作为政府设立的 服务于政府社会公益目标的 机构 特殊法人与认可法人的组织方式在很多方面都 与上述公务员型机构类似甚至一致 机构的设立 撤 并等由政府决定 机构领导人由政府主管部门任命 业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理 对 于非经营性机构 政府财政确保经费投入 并将其纳 入财政预算 机构原则不得从事有收入的活动 如在 特定情况下能够获得收入 也必须纳入预算管理 在 特殊法人与认可法人中也有一些主要从事经营性活动 事实上是自然垄断行业的国有企业 对此类法人 其 生产计划 产品及服务价格 收支管理也要严格执行 政府的计划 特殊法人与认可法人在人员结构上与公 务员型机构的主要区别是其雇员为非公务员 但工资 福利制度仍参照公务员 非基础性的社会公益 事业由民间公益法人承担 政府予以扶持 在日本 民间公益法人的活动领域也是比较广泛的 但一般属 于政府承担的基础性社会事业以外的领域 主要包括 宗教 慈善与福利事业 经贸服务与促进事业 某些 第 12 页 共 24 页 文化事业 特殊需求的教育与医疗服务事业 私立大 学以及部分边缘性科研事业等等 日本的民间 公益法人又分为多种类型 因服务领域及设立程序 方式上的差异 具体的组织方式也有或大或小的区别 但在大的方面基本一致 一是要依法成立 并 实施归口管理体制 民间公益法人要根据民法条款或 特别法到法院登记以获得公益法人资格 在登记时 必须提出明确的活动目标以及组织 业务活动方式 并由法院及政府有关部门审核 以确定其是否能够获 得公益法人资格 根据日本法律规定 每一个 登记成立的公益法人都必须由一个行政部门进行归口 管理 即要有一个上级主管部门 并要定期向行政主 管部门提供各种业务活动情况的报告 二是实 行理事会制度基础上的内部自治 理事会作为最高权 力机构 负责重大问题的决策以及行政负责人的选任 行政负责人主持日常事务 理论上 只要其行为符合 法律规定 政府就不干预其活动 三是一般都 能够获得政府的经济支持 鉴于公益法人是以公益目 的设立的 所以政府对公益法人符合条件的公益性业 务活动收入或接收社会捐赠等普遍给予税收优惠 同 时 多数公益法人还都能够得到政府提供的经常性经 济资助 或接受政府出资委托以完成特定公益任务 第 13 页 共 24 页 当然 能否获得经常性经济资助 能否得到委托项目 以及能够得到的资助数量则不确定 四是要接 受多方位监管 首先要严格遵守法律规定 其中比较 关键的是 业务活动必须以其承诺的非营利公益事业 为主 当然 也可以结合业务内容进行一些经营活动 以获得收入 但经营性活动收入不得超过总收入的一 半 且经营性活动收入只有用于公益事业才可享受免 税待遇 否则 需按照营利企业的标准纳税 除了要 依法接受归口管理部门以及其它政府部门的监督外 民间公益法人还必须接受社会的监督 如业务活动情 况 财务收支状况都要向社会公开 而且要接受社会 中介机构的审计 需要说明的是 虽然从理论 上讲政府不干预公益法人的具体活动 但由于政府对 很多民间机构提供直接经济支持 所以事实上存在着 政府非公开的干预 有时甚至是强有力的干预 这种 干预的程度取决于政府的经济支持强度 如果政府不 提供直接经济支持 则几乎不进行任何干预 3 最 主要特点 总体来看 日本的社会事业体制有两 个非常突出的特点 一是政府作用非常突出 在日本 诸如教育 科技 卫生等社会公益事业的主 要领域 一直都是由政府直接组织 所需投入也几乎 全部来自于财政拨款 另一方面 即使在民间力量为 第 14 页 共 24 页 主的非基础性社会公益事业领域 政府也通过提供不 同方式的经济支持以及各种规制手段 发挥着非常重 要的引导作用 总之 在日本体制中 政府扮演着发 展社会公益事业的主要角色 民间力量是政府作用的 补充 二是有完整而稳定的法律体系 在日本 涉及社会公益事业发展 机构组织方式和行为规范的 法律体系详细而明确 除 宪法 民法 等基本 法律外 对每一个特殊法人都有专门规范其组织和行 为方式的个别法 对民间社会公益法人则按照所服务 的行业有规范其行为的特别法 对有关机构的行为 特别是民间公益法人接受捐赠 从事经营性活动等则 有详细的税法条款等等 总体来看 日本在发展社会 事业方面 非常重视以法律为基础的制度平台建设 而且这一制度平台有非常高的稳定性 例如目前仍在 执行的 涉及各种法人形态划分的 民法 就是 100 多年前通过的 近年来的改革 通过上述基 本组织方式可以看出 日本的社会公益事业体制与其 政府行政体制有着密不可分的关系 基础性社会公益 事业的实施机构或者是公务员机构 或者是准公务员 机构 这种体制保证了政府意志的贯彻 但也存在组 织成本过高 机构运行效率低下等问题 基于进一步 提高行政效率的追求 日本从 1996 年起开始了政府 第 15 页 共 24 页 行政体制改革 其中的一个主要内容就是改革那些承 担社会公益事业的公务员机构及特殊法人的组织运行 方式 1 改革的基本内容和做法 调整政府 与民间力量在社会公益事业上的分工 长期以来 日 本社会公益事业发展的责任虽然由政府和民间力量共 同分担 但政府一直承担主要责任并在多数领域进行 直接组织 行政体制改革提出的一个原则是 能够委 托给民间主体的事务 尽可能由民间主体承担 在必 须行使政府权力并由政府承担的事务 则应该以国家 为主体承担 简单来讲 首先是要把一些公益性特点 不突出或不宜继续由国家作为主体的公法人实施民营 化 或者将有关社会事务以委托方式交给民间主体承 担 减少政府的直接管理和组织责任 更多地发挥民 间的力量和市场的作用 按照这一原则 日本已经开 始对某些经营性特殊法人实施私有化改造 实 施独立行政法人制度 实施独立行政法人制度 可以说是日本行政改革的核心内容 基本目标是要将 教育 科研 医疗卫生 文化以及经贸服务等领域的 公务员机构和特殊法人 认可法人等准公务员机构 改革为独立行政法人 赋予机构更大的独立性 调整 政府的管理方式 实现行政决策与各种社会事务组织 实施过程的分离 全面提高效率 独立行政法 第 16 页 共 24 页 人是区别于传统公务员机构和特殊法人机构的一种新 的法人形态 按照日本已经通过的 独立行政法人通 则法 原来附属于政府部门的国立机构改为独立行 政法人后的基本组织与运行方式主要包括以下特点 第一 在法律地位上 独立行政法人仍为公法人 换 句话说 仍为国立机构 设立任何一个独立行政法人 都必须由议会通过专门法律 即专门规范其行为的个 别法 每个独立行政法人都要有一个主管省厅 负责 对其业务活动目标 活动方式及绩效进行审核 管理 和评价 独立行政法人的主要负责人仍需由主管省厅 任命 鉴于独立行政法人仍然承担着政府社会事务的 责任 其活动经费仍全部或绝大部分来自于政府拨款 第二 给予独立行政法人更大的业务活动自主 权 在以前的公务员机构和特殊法人体制下 各个机 构的内部组织方式及业务活动都要服从政府主管部门 严格的计划管理 改革为独立行政法人后 政府主管 部门将大大减少对具体业务活动的直接管理 新的做 法是 先由负有监管责任的主管省厅主务大臣提出涉 及该独立行政法人的基本业务活动内容 实施过程 实施方式以及财务收支管理等内容的中期发展目标 根据这一目标 由独立行政法人提出具体的实施计划 并在与主管省厅讨论的基础上最后确定 计划确定后 第 17 页 共 24 页 由独立行政法人自主实施 主管省厅原则上不再进行 干预 独立行政法人在人事管理 财务管理等 方面也获得了更大的自主权 除主要负责人仍由主管 省厅任命外 独立行政法人的内部机构设置 中层领 导任免均由法人机构自主决定 除少数机构保留公务 员待遇外 一般独立行政法人的雇员都要采取聘用方 式 在主管省厅大致确定工资总额的前提下 各个独 立行政法人有权决定内部人员的工资分配 在接受政 府拨款的同时 各个法人机构可以在业务允许的范围 内从事一定的创收活动 并可以围绕所从事的事业自 主决定资金的使用 财务收支不再严格地按照财政年 度进行管理 可以在一个中期计划期间调剂使用 第三 对独立行政法人实行事后绩效评估 在扩大自 主权的同时 必须确保独立行政法人的行为不偏离政 府目标 为此 日本政府全面强化了对独立行政法人 的绩效评估 其基本做法是 在各个独立行政法人成 立的同时 主管省厅就要成立相应的评价委员会 各 评价委员会的负责人均由主管省厅的主务大臣任命 成员原则上来自特定独立行政法人以外的专业人士 评价委员会的职责是对该独立行政法人的各种业务活 动状况进行定期审核并做出绩效评价 除各省厅评价 外 总务省还设有专门的评价委员会 负责对各省厅 第 18 页 共 24 页 委员会的具体评价结果进行综合评判 有关评价结果 要向社会公开 并成为下一步对特定机构进行扶持或 调整的依据 机构组织方式改革和机构调整与 重组紧密结合 2 基本进展情况 日本的社 会公益事业体制改革 特别是对有关国立机构的独立 行政法人化改革仍在推进过程中 截至目前为止 通 过 统 废 合 调整 共建立独立行政法人机构 58 个 从领域看 主要是各省厅所属的公益性科研 机构 从其前身的法人地位看 基本都是公务员型机 构 根据改革计划 下一步的改革重点是中央政府所 属的特殊法人和认可法人 其中既包括独立行政法人 化的改革 也将对一些公法人机构实施民营化改造 作为改革的法律基础 特殊法人等改革基本法 已 于 20XX 年 6 月获得议会通过 这一改革拟在 4 年左 右的时间内完成 相比之下 中小学 国立大学 公 立医院等机构组织方式改革尚未开始 但总务省也已 经成立了与此有关的研究机构 正在探索这些方面的 改革问题 需要特别说明的是 日本的行政改 革并非由各省厅分别实施 而是由总务省统一组织 并专门成立了隶属于总务省的行政改革推进事务局 3 日本社会公益事业改革的基本特点 由于日本 社会公益事业的体制改革尚在进行之中 对其进行全 第 19 页 共 24 页 面总结或评价为时过早 但从其所确定的改革原则 目标以及改革做法中 可以归纳出以下几个基本特点 第一 虽然要调整政府与民间力量在公共事务 方面的分工关系 但长期以来由政府承担各项社会公 益事业基本责任的格局并没有发生改变 第二 实施独立行政法人制度的核心措施是扩大相关机构的 自主权 以进一步调动机构和相关人员的积极性 全 面提高服务效率 但在这一过程中 政府并没有放松 控制 也没有放松支持 第三 所有的改革都 是以严格的立法程序和制度建设为基础 并且注重综 合协调 三 波兰 日本经验对中国事业单位体制改革的 启示 波兰和日本的社会公益事业体制 都是基 于其特定国情而建立 而改革的 二者之间有共同之 处 也有不少差异 本身也都不是尽善尽美 在我国 事业单位的体制改革问题上 不可能照搬其中任何一 种模式 但两个国家在各自社会公益事业体制建设及 改革中所体现出来的 具有市场经济体制共性的东西 值得我们学习和借鉴 社会事业必须按照其职 能特点 实施分类组织和分类改革 对不同的社 会公益事业 要按照其职能差异实施不同的组织方式 是波兰 日本的共同做法 也是其它市场经济国家的 第 20 页 共 24 页 普遍做法 在市场经济体制下 必然存在国家和社会 政府与市场之间的职能分工问题 不同的社会公益事 业 其公益性特点 对国家与社会发展的影响 以及 自身的运行逻辑各不相同 不应该也不可能按照统一 的模式进行组织 这是一个必须遵循的基本原则 首先要实现政府与市场职能的合理分工 在分类 改革问题上 一个最重要的问题是要解决政府和市场 主体之间的合理分工 没有或基本没有社会公益性 可以由营利性市场主体承担的活动一定要交给市场 因为竞争更能够带来效率的提高 这一原则对我国的 事业单位体制改革极为重要 我国事业单位体制中的 一个突出问题 就是大量机构所从事的 事业 根本 不具备或基本上不具备社会公益性 有关业务完全可 以交给营利性的市场主体承担 换句话说 很多 事 业单位 站错了队 其结果不仅导致政府负担过重 无力发展那些真正具有公益性的社会事业 也带来了 经济与社会秩序的混乱 因此 今后事业单位体制改 革的基本任务之一 就是把那些不具备公益性的 事 业 机构尽快从政府序列中分离出去 交给市场 基础性的社会公益事业仍需政府主办 但组织方式应 调整和完善 无论是波兰还是日本 基础性的社 会公益事业仍然采取政府主办的方式 政府确保对其 第 21 页 共 24 页 投入并对有关机构的活动实施严格管理和监督 当然 受财政及其它因素的影响 政府主办社会公益事业的 范围有所差异 我们认为 基础性社会公益事业由政 府主办也是我国社会公益事业改革应该坚持的方向 因为基础性社会事业或本身具有明显外部性 或虽没 有明显外部性 但其发展直接涉及国家发展和公众基 本利益 且营利性的市场主体乃至一般民间非营利性 机构干不了 干不好或不愿干的 必须政府来主办 这是在任何经济体制下政府都必须承担的基本职责 此类机构虽应明确由政府主办 但具体组织方式值得 进一步研究 如果按照计划经济的体制模式 仍全部 由政府直接组织 则难以避免管得过死 效率低下等 问题 所以 在确保政府投入和宏观管理的前提下 结合机构特点 给予一定的自主权以提高效率是必要 的 但自主权的扩大必须有限度 而且要形成有效的 监督与制约机制 防止出现一放就乱的情况 确保政 府公益性目标的顺利实现 我国近些年的改革中 这 方面已经有了很深的教训 积极培育民间非