20XX政府债务调研报告

第 1 页 共 19 页 20XX20XX 政府债务调研报告政府债务调研报告 政府债务是一种特殊的信用方式 本文将介绍 近年来 各级地方政府因为社会经济 体制等原 因 主动或被动地大量举债 政府债务数额逐年增加 政府债务偿还已成为制约本地社会经济发展的重要因 素 为财政带来巨大风险 为此 我县组织人员 对 县 乡政府及教育债务成因及偿还能力进行调研 一 全县政府债务现状 我县辖 17 个乡镇 279 个行政村 全县人口 33 万人 其中 农业人口万人 20XX 年县财政收入 31513 万元 其中 乡镇财政收入 2054 万元 据不 完全统计 截止 20XX 年底 全县政府债务亿元 占 当年财政收入 76 占当年可用财力 133 其中 县 级政府债务 14082 万元 乡镇政府债务 3723 万元 教育部门债务 4172 万元 县直单位债务预计 20XX 万 元 县级政府债务中直接显性债务 1885 万元包括 基金会贷款 821 万元 农业综合开发专项借款 1019 万元 世界银行贷款 15 万元 或有显性债务 12227 万 元包括粮食企业亏损挂帐 9173 万元 土地储备借款 3054 万元 第 2 页 共 19 页 二 政府债务的主要表现 1 债务余额较大 已经超过财政负担能力 目 前政府债务余额为亿元 与 20XX 年决算口径财力相 比 政府债务规模过于沉重 已经占当年财力的 80 2 债务逾期较多 从债务逾期情况看 各级政 府债务逾期较高 县级政府债务逾期率 60 乡级政 府债务逾期率 90 教育债务逾期率 80 以上 3 县本级债务负担沉重 县财政难以负担 县 本级债务额为亿元 占全部债务的近 60 主要集中 在清理农村合作基金会贷款 农业综合开发借款 粮 食企业亏损挂帐 土地储备借款四项 占县级政府债 务的 99 乡级债务 3723 万元 占全部债务的 16 乡级债务集中在周转金 基金会贷款 普九基建债务 办企业旧欠和欠单位个人 欠单位个人部分 950 万元 占 欠上级周转金及基金会贷款万元 占 普九中小 学校修建债务 824 万元 占 22 办企业旧欠 408 万 元 占 11 仅此四项就占乡级债务的 4 乡镇政府债务分布不平衡 最少 7 万元 最 多达 1061 万元 平均每乡镇近 220 万元 5 教育历史欠账多 债务沉重 制约教育的发 展 在普九及普九巩固提高过程中 我县投入了大量 的资金 1998 以来 教育用于普九累计投入资金亿 第 3 页 共 19 页 元 部分资金于上级补助和乡村投资 主要部分是挖 掘教育内部潜力 截止到 20XX 年底 教育系统累计 负债 4172 万元 其中 用书款垫付万元 银行贷款 万元 其他借款万元 三 政府债务的影响 我县政府债务形成的时间比较长 尽管这些政府 债务在当时经济建设中发挥了较大作用 但由于可行 性方案较粗 效益较差 监管力度不够 已经越来越 影响到了各级政府财政的正常运转 财政的安全度受 到威胁 制约了地方经济和社会事业的发展 主要体 现在以下几个方面 1 逾期债务造成上级财政逐年扣款 给本身的 吃饭财政雪上加霜 市财政每年通过预算扣取一定额 度的周转金及政府贷款 财政扣款造成县级财政资金 调度非常紧张 严重影响了县乡的公教人员工资发放 和社会公共事业的发展 2 影响了县乡政府财政预算安排 县级财政基 本是吃饭型 但由于财政担保 企业倒闭及债务转移 等原因 很多的债务都需要从非常紧张的财力中安排 出部分资金来还贷 由此冲击了各级财政预算的安排 与执行 造成县乡财政形势恶化 3 影响了财政部门在社会中的形象 沉重的债 第 4 页 共 19 页 务使得财政部门在财力安排 资金调度上困难重重 往往是顾左难以顾右 难免会引起领导 部门 单位 的不满 既影响了财政部门工作 又损害了财政部门 形象 4 沉重的政府债务给县乡今后区域经济发展带 来负面影响 已经到期和预期的债务需要县财政每年 拿出大量资金来偿还 这样就无法保障县乡的基础设 施和重点建设以及社会各项事业的稳步发展 四 我县县乡政府债务偿还的途径和办法 沉重的政府债务已成为制约我县经济发展的障碍 从根本上讲 努力发展经济 增加财政收入是偿还债 务的积极手段 但是 发展经济是一个渐进过程 需 要时间来体现 所以 要结合本地实际 采取多种办 法来化解政府债务形成的风险 1 财政增收 积极偿还 县乡政府要在增收节 支上下功夫 一方面要靠财政收入超收的财力来安排 债务偿还 通过加大财政收入征收力度 调动财税部 门增收积极性 使财政 税务部门在完成收入任务的 基础上 力争实现超收 为政府偿还债务的资金组织 提供保障 另一方面努力节支 做好县乡机构改革工 作 完成精简机构分流人员的任务 减轻财政支出压 力 同时 结合创建效能型机关和节约型机关活动 第 5 页 共 19 页 采取有效措施 压缩部门 单位不合理支出 特别是 会议费 招待费 汽车购置及修理费等公用开支 节 减财政支出用于偿还政府债务 同时 合理安排财政 预算支出 在今后年初预算中安排部分资金作为偿债 准备金 努力降低偿债对预算执行的冲击 2 清理资源 盘活资产 偿付债务 对于政府 债务中属于政府举债 转嫁或担保的债务 资源经营 权属于当地政府 可以采取直接对外发包经营的方式 发包收入专项用于清偿债务 对于企业转嫁县乡政府 的债务 可区别不同情况进行对待 一是生产正常经 营的企业 要由企业还款 二是生产经营状况不好的 企业 由政府确定企业具体还款数额 剩余债务由财 政偿还 三是已经倒闭的企业 债务要由财政逐年偿 还 四是通过债权债务转换消除债务 由县乡镇政府 协调多方债权债务关系 化解三角债 五是以拍卖 租赁等方式盘活变现资产 资源 用所得收入解决部 分债务 如拍卖乡村机动田一定时段的使用权 对乡 村闲置的机电设备 厂房等向社会公开拍卖 租赁或 承包 对乡村的四荒地 林场 果园等放开经营权等 等 比如 土地储备中心贷款 可运作环城路和府前 街的土地 通过出让变现偿还土地储备债务 六是对 于乡村债务要锁定债权债务 加大清理力度积极组织 第 6 页 共 19 页 清收 一要调查核清底数 分类登记 建立档案 分 清对内债务和对外债务 用于公益事业和兴办集体企 业 村集体借贷和村干部擅自借贷 正常贷款和高息 贷款 借贷本金和利息项目 剔除虚假债务和不合理 债务 挤干债务水分 清理债务要本着谁经手 谁负 责的原则 建立责任制 清收工作与部门和个人年度 考评挂钩 提高清收人员积极性 对于农户税费尾欠 除改革前税费尾欠暂缓清收外 改革后新发生的税费 尾欠 可按照程序由乡镇和村积极组织清收 凡证据 确凿 而当事人不认可的 可作为经济案件向人民法 院提起诉讼 对尾欠数额较大一次归还有困难的 由 农户制定分年度还款计划 逐步进行清收 对村民代 表会议确认的特困户 贫困户 根据减免政策 及时 予以减免 对少数有还款能力的钉子户经工作无效 可发限期还款通知书 逾期不缴的可申请人民法院强 制执行 3 给教育提供优惠政策 减少对教育的税费负 担 如学校重点建设审批及对办理相关手续收取的各 种费用进行减免等 增强学校偿付债务的能力 4 加大对逾期贷款的清收力度 一是制定偿债 计划 县乡两级财政要根据债务构成和偿还协议要求 考虑轻重缓急 结合本地实际 制定长期和短期还款 第 7 页 共 19 页 计划 按计划偿还债务 二是要通过行政 法律 经 济等手段 对各种债务进行有计划 有步骤地清理 对有能力还款而拒不还款的企业 单位和个人 采用 法律手段予以清理 对确有困难无力偿还的企业可以 采取减 免 缓办法 逐步清收 贷款的主管部门负 责对逾期贷款进行清理 回收和偿还 对正常运营的 企业 要按照还款计划 按规定将其有关收入纳入还 贷准备金专户 保证到期贷款的偿还 对微利 亏损 和停产等无力偿还贷款的企业 可通过企业的兼并 拍卖和资产转让等形式筹集资金用于还贷 对发生债 务转移的 要办理债务变更的法律手续 明确新的债 务人 对破产企业 在资产清算时要按规定清偿外债 三是对于乡村债务要锁定债权债务 加大清理力度积 极组织清收 一要调查核清底数 分类登记 建立档 案 分清对内债务和对外债务 用于公益事业和兴办 集体企业 村集体借贷和村干部擅自借贷 正常贷款 和高息贷款 借贷本金和利息项目 剔除虚假债务和 不合理债务 挤干债务水分 二要积极清收 清理债 务要本着谁经手 谁负责的原则 建立责任制 清收 工作与部门和个人年度考评挂钩 提高清收人员积极 性 对于农户税费尾欠 除改革前税费尾欠暂缓清收 外 改革后新发生的税费尾欠 可按照程序由乡镇和 第 8 页 共 19 页 村积极组织清收 凡证据确凿 而当事人不认可的 可作为经济案件向人民法院提起诉讼 对尾欠数额较 大一次归还有困难的 由农户制定分年度还款计划 逐步进行清收 对村民代表会议确认的特困户 贫困 户 根据减免政策 及时予以减免 对少数有还款能 力的钉子户经工作无效 可发限期还款通知书 逾期 不缴的可申请人民法院强制执行 5 强化政府性债务和已有负债的监管 主要是 完善债务预警和监测制度 实行政府债务全口径风险 管理和报告制度 严格控制举借规模 强化政府管理 债务的责任 严格控制基层政府举债 按照谁决策 谁负责 谁受益 谁偿还的原则实行新增债务审批制 度 防止出现新增不良债务 县乡政府要加强对政府 债务监管的组织领导和协调 各职能部门要按照分工 责任 建立政府债务的防控预警机制 采取积极有效 措施 齐抓共管 有计划 有步骤地逐步消化基层政 府债务 为县域经济的快速发展和构建和谐社会提供 政府债务的安全平台 引言 借助融资平台公司筹集建设资金 是地方政府突 破原 预算法 约束变相举债的普遍做法 由此形成 大量实质性的政府债务 由于这些债务长期以来无法 第 9 页 共 19 页 纳入财政预算管理 缺乏有效监管 导致存量债务不 清 新债举借无度 资金使用粗放 地方政府债务风 险引起社会各界的严重担忧 为督促区政府加强政府性债务管控 镇海区人大 常委会于 20XX 年首次将政府性债务管理情况纳入主 任会议审议议题 新 预算法 正式实施后 国务院 出台了 关于加强地方政府性债务管理的意见 财 政部部署全国各级财政部门牵头组织对本地区政府存 量债务进行了清理甄别 这些都为切实强化地方政府 性债务管理明确了方向 创造了条件 20XX 年 镇 海区人大常委会顺势而为 进一步加大对政府债务的 监督力度 将政府债务情况列入常委会审议议题 为配合常委会做好审议工作 镇海区人大常委会 财经工委在常委会分管领导带领下 对镇海区政府债 务情况开展了调研 由于 20XX 年底区财政局已按财 政部统一部署对截止 20XX 年 12 月 30 日的全区政府 存量债务进行了清理甄别 甄别结果经上级部门多轮 核查 因此 本次调研中 财经工委对政府债务存量 情况不再作全面调查 而是直接以清理甄别结果为基 础 把调研重点放在全区政府债务风险的分析和风险 防范对策的思考上 为常委会准确判断全区政府债务 风险 精准督促区政府强化债务风险管控提供参考 第 10 页 共 19 页 一 政府债务基本情况 在镇海区政府的统一领导下 镇海区财政局按照 财政部 地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办 法 工作部署 牵头组织对全区政府存量债务开展了 清理甄别 甄别结果经市财政局 市审计局 财政部 驻宁波专员办等上级部门多轮核查后 于 20XX 年 4 月以区政府名义上报 镇海区政府债务清理甄别的结果为 截止 20XX 年 12 月 31 日 全区政府债务即政府负有偿还责任的 债务为亿元 其中 一般债务亿元 专项债务亿元 上述政府债务由 12 家债务单位通过银行贷款 企业 债 国债转贷 融资租赁等方式融资形成 债务资金 主要用于道路 水利 医院 学校 保障房等城市基 础设施 公益性项目建设和土地储备 全区政府债务按归属级次统计 区本级债务亿元 占全区的 两家开发园区债务亿元 占 按债务资 金统计 银行贷款亿元 占全部债务的 发行企业 债亿元 占 其他方式亿元 占 按债务资金投向 统计 公路 市政等基础设施建设亿元 占 农林 水利建设亿元 占全部债务的 保障性住房建设亿 元 占 土地储备亿元 占 教育 文化 医疗卫 生建设亿元 占 第 11 页 共 19 页 此外 镇海区财政局在清理甄别政府债务时 一 并对全区政府负有担保责任的债务和政府可能承担一 定救助责任的债务进行了清理 清理结果为二类债务 亿元 三类债务亿元 这两类政府或有债务加上政府 债务共同构成镇海区的政府性债务 二 政府债务风险评价 政府债务风险包括偿债风险和流动性风险 前者 是指政府总债务负担过重 超出其偿债能力 后者是 指由于短期内缺乏流动性 政府无力对到期债务还本 付息 由于地方政府债务虽已完成清理甄别 但尚未 完成债券置换 且置换后偿债期限有所延后 因此 近期内地方政府仍无需直接偿还债务 所以 本次调 研对镇海区政府债务风险的评价分为两个层次来进行 考察 对于偿债风险重点考察全区的政府债务总量 对于流动性风险则主要着眼于具体债务单位的当前债 务状况 全区政府性债务负担较重 政府偿债风险不小 衡量政府偿债风险的指标较多 本次调研参照 浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通 知 对债务风险监测指标的选用 选择负债率和债务 率两项指标来评价镇海区政府的偿债风险 1 镇海区政府性债务的负债率 第 12 页 共 19 页 对于政府或有债务 尽管在正常情况下无需政府 承担偿还责任 但在债务人出现偿债困难时 政府仍 需根据承担的责任类型和大小代为偿还部分债务 因 此 评估政府偿债风险时也应将政府或有债务按一定 比例折算到政府总债务中 本次调研采用审计署在 20XX 年全国政府性债务审计结果公告中反映的政府 或有债务折算率 根据 20XX 年镇海区国民经济和社会发展统计 公报 反映 当年镇海区全社会实现生产总值亿元 区属实现生产总值亿元 对于镇海区而言 全社会 GDP 中很大一部分是由驻镇海的部省属企业实现的 这些企业缴纳的税收并不归属镇海区地方财政 因此 按区属 GDP 来计算镇海区的政府负债率更具实际意义 综合上述因素 计算可得镇海区的政府性债务负 债率 该负债率尽管尚低于 马斯特里赫特条约 规定 的政府债务风险控制标准参考值 60 但已远超 浙 江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知 规定的负债率风险预警值 10 2 镇海区政府性债务的债务率 对于债务率的计算 存在不同的口径 20XX 年 第 13 页 共 19 页 全国政府性债务审计结果公告中以年末总债务余额当 年政府综合财力作为债务率 浙江省人民政府关于 加强地方政府性债务管理的通知 中以年末总债务余 额当年可支配财力作为债务率 按前一种计算公式计算 镇海区政府性债务的债 务率 2 尚处于国际货币基金组织确定的债务率 控制标准参考区间 90 150 之内 但已超 浙江省 人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知 规定 的债务率风险预警值 100 而按后一种计算公式计 算 镇海区政府性债务的债务率 从上述负债率和债务率数据来看 镇海区的政府 性债务负担水平已处于较高水平 政府偿债风险不小 部分债务单位债务负担重 流动性风险较大 按照国发 20XX 43 号规定 甄别为政府债务 的存量债务由地方政府通过发行政府债券进行置换 不再需原债务单位偿还 但除此之外 截止 20XX 年 末 镇海区共计亿元的政府性二类 三类债务和 80 亿元左右 3 不能纳入政府性债务范畴的国有企业非 经营性债务 合计 166 亿元左右债务原则上仍需由各 债务单位自行消化 这些债务单位主要为区属二十多 家政府性投资公司和各镇街道所属国有公司 由于这 第 14 页 共 19 页 些公司几乎都不从事具体经营活动 没有稳定的经营 收入 收入依赖土地出让金返还等 且绝大部分债务 资金都投入于拆迁安置 新农村建设 园区基础设施 建设等非经营性项目 一旦出现资金链断裂 镇海区 各级政府必定牵连其中 所以 必须将这些公司的债 务风险纳入政府债务风险的关注范围 以一家区属融资平台公司为例 截止 20XX 年末 债务余额亿元 虽有亿元列入政府债务 但其余 13 亿元债务需自行偿还 同时公司还需承担亿元债务在 债券置换之前应付的利息 公司消化存量债务的负担 十分沉重 该公司 20XX 年到期还贷付息额达亿元 扣除预计年内能用债券置换的亿元债务 仍需自行偿 还亿元 此外 公司 20XX 年还需新承担亿元政府投 资项目的出资 为此年度共需融资近 50 亿元 而国 发 20XX 43 号出台后 银行信贷 债券等各类直 接 间接融资渠道都对政府融资平台公司全面收紧 加上公司自身资产负债率已高达 75 融资资源基本 耗尽 公司原来借新债还旧债的运作模式难以为继 同时公司自身缺少稳定收入 可变现资产又少 因此 公司年内存在巨大资金缺口 如融资环境近期不发生 根本性好转 没有新的资产 资金注入 公司资金流 动性可能出现困难 第 15 页 共 19 页 再以一家开发区管委会为例 其建设资金主要依 靠地块开发出让收益 原要求自求平衡 但受土地市 场持续低迷 地块出让不畅 出让地价偏低 出让金 分配政策调整 线性工程安置房结算价低于成本等因 素影响 收入严重不足 为此 下属 6 家政府性投资 公司截止 20XX 年末共计负债 69 亿元 扣除国发 20XX 43 号出台后在 20XX 年底提前筹集形成存量 资金的 27 亿元债务 实际债务规模 42 亿元左右 其 中有亿元列入政府债务 尚有亿元债务需自行偿还 预计至 20XX 年区域开发基本完成时 债务余额至少 要达到亿元 偿债无处落实 经该管委会测算 20XX 年资金基本能平衡 但 20XX 年起资金流动性将面临 较大困难 综合整体的政府偿债风险和微观的债务单位流动 性风险来看 镇海区的政府债务风险水平已不容小觑 必须采取有效措施进行积极化解 三 政府债务高风险成因分析 在财权偏弱而事权过重的原财政体制下 地方政 府在无法公开 规范举债的情况下 借助融资平台公 司举借债务有其不得已的苦衷和实践上的合理性 如 能适度负债搞建设 对地方实现跨域性发展十分有益 但镇海区同全国很多地方一样 政府债务风险进入了 第 16 页 共 19 页 较高水平区域 财政可持续性受到威胁 其成因除了 国家层面未给予地方规范举债渠道 对地方政府性债 务监管滞后 公共领域投融资体制改革推进不快等外 部因素之外 还存在以下几方面重要的内部因素 缺乏统筹领导 债务借用还存在脱节现象 镇海区政府性债务的举借主要由融资平台公司实 施 但债务资金主要供政府投资计划确定的项目建设 单位使用 偿债资金则由财政部门在公共财政预算内 或土地出让金收入中视财力可能予以安排 由于整个 债务资金的借 用 还业务链条涉及多个部门 周转 时间跨度长 而区级层面又未建立起统筹领导机制 因此出现用钱的不管借 借钱的管不了还 还钱的管 不了借的现象 给债务过快 过度增长提供了可趁之 机 缺少统一监管 债务底数 风险状况不明 很长一段时间以来 全国范围内都存在地方政府 性债务没有部门负责统一监管的问题 尽管后来随着 政府性债务规模不断膨胀 风险逐步显现 各级政府 都明确了财政部门为监管部门 但就镇海区而言 政 府性债务监管职责分散在区财政局和镇海投资公司两 家单位 没有形成统一 集中的监管格局 债务统计 风险监控等监管职责落实不到位 导致区领导对本地 第 17 页 共 19 页 的政府性债务底数不清 对债务风险产生麻痹 缺失约束机制 债务增长过快 效益不佳 长期以来 镇海区相关部门在安排政府投资项目 计划时 对公共财政预算无法保障的项目 只要融资 平台公司承诺提供资金就将项目列入计划 缺失对其 债务承受能力 偿债资金等作必要的分析 把关 有 时甚至存在拉郎配 单方面给融资平台公司分配项目 的现象 而融资平台公司在财政安排偿债资金不足的 情况下 为了借新债还旧债 也需凭借新的项目去开 展融资 于是不得不超能力承担融资任务 导致风险 越积越高 四 强化债务管理 防范债务风险的工作建议 为规范政府性债务管理 防范债务风险 提出以