行政规划相对人权利保护问题探讨

行政规划相对人权利保护问题探讨法学专业学生 刘春雨指导教师 杨钦摘要：随着行政规划越来越多地被使用，防止行政规划利益的异化，实现公益、私益博弈的良性动态平衡，不仅具有重要意义，也是依法治国、依法行政的重要内容。现阶段，由于我国经济、社会的快速发展，行政规划的作用尤为常见，如各地制定的城市建设规划、公共事业发展规划等。但是，我国迄今对于行政规划的理论研究仍比较薄弱，有关行政规划的立法也相对滞后，缺乏对行政规划有效的法律规制，借口公共利益的需要而侵犯行政规划相对人权利的现象屡屡发生。因此，有必要对行政规划相对人的权利保障进行系统的研究，以促进公共行政管理的民主化和法制化。关键词：行政规划相对人；权利保护；法律救济Administrative Plan Relative Person Right Protection Question DiscussionStudent majoring in law Liu Chunyu Tutor Yang QinAbstract：The present stage, as a result of our country economy, societys fast development, the administrative plan function especially is common，like each place formulates the urban construction plans, the non-profit organization develops the plan and so on. But, our country up to now still quite was weak regarding the administrative plan fundamental research, the related administrative plan legislation also relatively lagged, lacks to the administrative plan effective law rules and regulations, the excuse public interest needed to encroach upon the administrative plan relative person right the phenomenon repeatedly to occur. Therefore, it is necessary to carry on the system to the administrative plan relative persons right safeguard the research, promotes the public administration management democratization and the legal system.Key words: Administrative plan relative person；Right protection；Legal relief行政规划很早就作为一种公共管理的手段存在了。现代法制社会中，国家行政活动的范围和内容不断扩大和多元化，作为多方面利益表达的代言人，政府要为传统的行政规划赋予新的内容和表现形式。在我国，党的十六届五中全会主要议题之一是研究和审议中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”首次变成了“规划”。行政规划在现代行政中扮演着越来越重要的角色，但在行政法学中的研究起步却较晚，具体实践和理论研究之间处于严重失衡的状态。尤其在愈演愈烈的房屋拆迁和土地征用纠纷等问题中，借口公共利益的需要而侵犯行政规划相对人权利的现象屡屡发生，因此有必要对行政规划相对人的权利保护问题进行探讨，以促进公共行政管理的民主化和法制化。一、行政规划相对人权利的内容（一）行政规划和行政规划相对人及其权利一般认为，行政规划，是指行政主体在实施公共事业的以及其他活动以前，首先综合地提出有关目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合目标所必须的各项政策性大纲的活动。1在行政规划法律关系双方主体中，行政主体是一方，与其互有权利义务关系的另一方就是行政规划相对人。2行政规划相对人的权利就是指，在行政规划管理法律关系中，由行政法所规定或者确认的，行政相对人享有、并与行政主体的义务相对应的各种权利。（二）行政规划相对人的权利内容根据我国相关法律、法规以及行政规章和地方性规章等的规定，笔者认为行政规划相对人在行政规划法律关系中应该享有充分的权利，具体包括：1 知情权行政规划相对人有权依法了解和获取行政主体的各种性质行政信息，包括各种规范性法律文件、会议决议、决定、制度、标准、程序规则以及与行政相对人本人有关的各种档案材料。除法律、法规规定应予保密的外，相对人均有权查阅、复制和有权要求行政主体提供。12参与权行政规划相对人有权依法参与行政规划管理，如通过信函、电子邮件、 网上讨论以及座谈会、听证会、论证会等形式和途径参与行政规划的制定。3正当程序权行政规划相对人在行政主体做出与其自身权益有关、特别是不利的行为时，有权要求行政主体告知行为的根据，说明理由；有权陈述自己的意见、看法，提供有关的证据材料，进行说明和申辩，必要时可要求为之举行听证。34批评、建议权行政规划相对人对行政主体及其工作人员实施的违法、不当的行政行为有权提出批评，并有权就如何改善行政主体的工作和提高行政管理质量有权提出建议、意见。5申诉、控告、检举权行政规划相对人对行政主体及其工作人员做出的对自己不公平的行政行为有权申诉，对行政主体及其工作人员的违法、失职行为有权控告或检举。46申请复议权行政规划相对人对行政主体做出的行政规划行为及其依据的有关规定不服，认为侵犯其合法权益时，有权依法申请复议。7提起行政诉讼权行政规划相对人对行政主体做出的行政规划行为不服，认为侵犯其合法权益时，有权依法提起行政诉讼权。8请求国家赔偿、补偿权行政规划相对人在其合法权利被国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯并造成损失时，有权依法请求国家赔偿。行政规划相对人财产因公共利益需要而被国家征收、征用，或其合法利益因国家机关及其工作人员合法行使职权而受到损害、损失时，有权依法请求赔偿。2二、行政规划相对人权利的保护现状行政规划是一种弱强制性的行政行为，由于其与公民权益联系的间接性，容易被法治所忽视，往往被排除在法的管辖之外，但实际上随着规划手段的泛滥，规划的违法实施、变更或者废止导致公民权益受损的现象屡见不鲜，以往隐蔽的法律问题已经凸显。拿北京近年来的房屋拆迁作例子：最近几年北京市房屋拆迁总量不断增加，仅2004年，北京市拆迁居民近5万户，拆迁房屋建筑面积440余万平方。随着拆迁项目的不断增加，被拆迁居民权益受到的损害越来越多。首先是拆迁安置补偿标准不合理。现行的拆迁区位价格补偿标准是2001年11月确定的，被拆迁人普遍认为货币补偿基准价格低，与房地产市场价格严重脱节，拆迁补偿款在市场上无法买到合适的房屋，被拆迁人的利益因此遭受很大的损害。其次，拆迁后续问题多。目前北京市拆迁项目一般采用货币补偿的方式，大部分被拆迁人都要各处奔走寻找房源，牵扯精力较大。同时，因拆迁引起的就医、交通、子女上学等问题，给被拆迁人的生活带来了不便，引起生活质量的下降。另外，新购房屋的物业费、暖气费等又增加了他们的日常生活支出。6行政规划相对人的权利在实践中不但没有被很好的被保护，反而经常被侵犯。由于我国目前相关的立法比较薄弱，还没有专门的法律法规对这一问题做出明确的规定，行政立法也相对滞后。因此，只能大部分依靠救济制度来维护相对人的权利。三、影响行政相对人权利实现的原因（一）制度性因素正如德国鲁道夫耶林所说：“大凡一切权利都面临着被侵害、被抑制的危险因为权利人主张的利益常常与利益主张的他人的利益相对抗。”8因此，必须从制度上保障行政规划相对人利益的实现。我国的行政规划制度实践中，目前存在的主要问题是：1行政规划的立法 在行政规划的立法上，以分散立法为主，缺少统一的行政规划基本法的指引，行政规划的程序、基准等繁多而且不一致，使相对人及实物部门难以把握。在行政规划的内容、手段和进度上，由于缺乏有效和完整的制度拟定、确定程序的法律规制与内容可行性的论证机制，规划的科学性、合法性比较差，行政规划制定和实施的制度化不够。2行政规划的程序在行政规划的程序上，行政规划的拟定，确定过程的民主性、公开性不足，基本上是行政机关内部封闭运作，忽视相对人的参与作用，民意吸纳和公益协调机制不完善，缺乏有效的协商机制。另外，缺乏与之相对应的相对人的知情权和参与权的保障机制，使得相对人的知情权和参与权形同虚设。3行政规划的内容某些行政规划庞杂琐细，面面俱到，预测性和前瞻性较差，科学性和针对性不足，指导性和导向性不强。行政规划的法律责任和政策责任尚不够明确，纠错性和救济性较差。当行政规划，特别是某些拘束性规划的再分配功能失当造成相对人负担不公平的情况时，对此如何加以必要调整，尚无有效的机制。（二）非制度性因素1行政法律文化陈旧，与我国快速发展的行政法治进程脱节。广大民众特别是行政机关工作人员对行政规划及其制度的法律内涵和性质认识不足，缺乏充分实现行政规划法制化的思想观念条件。2行政机关及其工作人员法治意识不强，法治观念薄弱。有些行政执法人员服务意识差，仍然固守着权力本位的错误观念，把行政相对人仅仅视为管理的客体和对象。因此，容易导致在制定和实施行政规划时排除相对人的参与，闭门造车，强令相对人服从等。3法律实践中，处理公权与私权、公益与私益的价值取向有偏差。在民主宪政国家的体制下，这两类关系应该更多的体现维护人权，保护公民权利的价值取向，但在我国现实的法律实践中，这两类关系往往会背离这种价值取向，把天平的砝码更多的加在公权与公益一边，关注的重心向公权、公益一边倾斜，强调义务本位，突出国家至上的观念，单纯追求秩序。4公民权利意识缺乏。抛开个体的因素，从总体上考虑，我国公民的法律意识普遍比较薄弱，法律知识缺乏。程序性权利的意识较差，维权意识不强，受到我国传统“无讼”观念的影响，不愿或者不敢通过司法途径解决。四、加强保护行政规划相对人的权利（一）改善制度性因素1.行政公开制度行政公开是二战以后行政发展的新趋势，它已成为衡量各国行政法制现代化的重要标志。行政公开原则的确立，对于公民知情权的保护、促进公民对行政的参与、抑制腐败、监督权力等具有重要意义。行政公开的主要内容涉及行政公开的目的、行政公开的内容和范围、行政公开的限制、行政公开的方式、行政公开的程序、行政公开的救济途径等方面。9（1）行政公开的方式：第一，在政府公报刊登。第二，卷宗阅览。第三，说明理由。第四，应申请向利害关系人提供有关资料或证明。（2）建立与完善我国的行政公开制度第一，在宪法中规定公民的知情权。在行政程序法中确立行政公开原则。随着经济的发展和社会的进步，公民基本人权范围的不断扩大是世界宪法发展的总体趋势。我国以宪法形式确定公民知情的意义在于：我国宪法规定人民依据法律规定通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。而人民只有在充分了解政府活动的情况下，才能有效参与国家和社会事务的管理，实现公民的监督权、罢免权。因此，确定公民宪法上的知情权，是公民真正得以参政议政的前提条件。同时，为了使宪法规定的公民知情权得以落实，应在即将制定的行政程序法中确立行政公开的一般原则,同时规定行政公开的基本程序和方式。第二，制定中国的情报自由法和隐私权法。由于行政公开涉及很多具体制度，不适合全面系统地规定在行政程序法中，所以大多数国家采取了在行政程序法中规定行政公开的一般原则，具体制度另行制定专门法律的做法。我国也可以考虑参照国外的立法，制定专门的情报自由法，规定行政公开的内容、范围、主体、客体等事项，使公民的知情权制度化、具体化。第三，扩大行政公开的范围。行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。当前世界各国对于行政公开的范围有两种不同的立法模式：一种是列举行政公开的事项，一种是采用概括式加排除式的规定。13借鉴国外行政公开制度的先进经验，笔者认为，我国的行政公开立法应采取第二种模式：首先概括地规定行政信息,行政过程和行政决定原则上都应该公开。具体包括法律、行政法规以及其他规范性文件；行政机关的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；行政机关工作人员的录用、考核、任免以及公务员收入；行政机关的财政收入；行政执法的过程；行政决定的结果及其理由等事项。然后采取列举的方式规定不应公开的事项。涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项不公开。同时，为了防止有关机关和有关人员对保密事项作宽泛的解释从而限制公开的范围，应对“保密”之内的关键词语做出明确界定。第四，加快行政公开手段的现代化步伐。目前我国行政公开手段落后是制约行政公开制度建设的又一个因素。当今时代，网络技术的发展为信息的传播提供了更为便捷的途径。但是，目前我国政府机构的上网工程建设力度明显不够，网络的作用发挥很不充分，越是基层的政府，网络建设越是落后。针对这种情况，我们一方面要扩大网上信息的公开范围，逐步实现行政信息公开的规范化，在一些重要的政府部门设立专门的网络信息开发部门，决定网络的维护及公共信息的公开；另一方面要加快地方政府机关的网络开发工作，改善目前地方政府网络建设的落后状况，使网络真正成为地方政府发挥其管理功能，进行行政公开，接受监督的不可替代的工具。112.完善救济制度我国现有的行政救济制度的内在要素与外部环境尚存在缺陷和不足，这与构建和谐社会显然是不相适应的。完善现有行政救济制度主要应从以下几个方面着手：（1）建立健全权力监督制约机制。自孟德斯鸠将国家权力划分为立法、行政、司法三权以来，该制度一直延用至今。博登海默认为:“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”构建社会主义和谐社会，必须建立健全各种权力监督制约机制，形成一个严密的强有力的监督制约网络，防止行政权的扩张和司法权的滥用。在这个监督制约网络中，每个人都受到组织的监督制约，各组织受到另一组织或专门机构的监督制约，没有不受监督的特殊个人或组织。同时，必须加大惩罚权力滥用者的力度，实行冤案、错案责任追究制，增大权力扩张的成本。（2）完善行政救济立法，扩大行政救济范围，畅通行政救济渠道。社会主义和谐社会不应该存在权利救济的法律空白，而应该真正实现有权利必有救济。因此，我们必须扩充行政救济的范围，畅通行政救济渠道。第一，将任何抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。抽象行政行为是针对不特定对象做出的、能反复适用的行政规范性文件。在实践中，抽象行政行为违反上位法、不作为、缺乏连续性的现象屡屡发生，其危害对象不特定、损害结果难以量化。与具体行政行为相比，违法抽象行政行为的危害性更大，加之我国行政复议法已将部分抽象行政行为纳入复议范围，应当允许行政相对人对任何抽象行政行为提起行政诉讼。这有利于法制的统一和保障广大人民群众的合法权益。第二，提高行政补偿、赔偿标准，疏通行政救济渠道。当前，一些社会矛盾的激化、群体事件的发生，在很大程度上是由于房屋拆迁、土地征用的补偿和国家赔偿标准过低，加之行政救济渠道不通畅，行政相对人的合法权益受到侵害而引发的，迫使行政相对人走上持久的申诉之路。即使官司赢了，最终还是入不敷出甚至债台高筑，使公私关系紧张，影响社会和谐与安定。为此，我们应当完善行政补偿制度，修改国家赔偿法。提高补偿或赔偿标准的底线应当是实际损失，同时，国家应当尽快制定申诉法、行政程序法、监督法等行政救济法律，以利于畅通行政救济渠道。第三，切实贯彻和实施信访条例，规范信访秩序。新信访条例突出了畅通信访渠道，明确了各级政府信访工作责任制，强化了对信访人合法权益的尊重和保护，细化了信访事项的受理、办理程序，具有很强的创新性、突破性和可操作性，充分体现了以人为本的理念、民主法治的精神及构建和谐社会的要求。当前，要认真贯彻和实施信访条例，着力强化政府部门、信访工作机构的责任，同时强化信访人的权利、责任，做到人人依法信访，事事依法处理，既要切实保障信访人的合法权益，又要形成良好的信访秩序。（3）充分保障行政救济机构的独立性与权威性保障行政复议机关、司法机关的独立性与权威性，是完善行政救济制度的当务之急，其关键是实现司法独立。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。改革司法机关的工作机制和人财物的管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。一方面，我们必须改变地方各级司法机关的财政体制，将目前地方司法机关经费由地方政府财政负担改为由中央政府财政负担;另一方面，彻底改变目前地方党政部门支配地方司法机关人事权的状况，司法机关负责人及司法工作人员均由上一级权力机关任命并受其监督，实现法官独立，法官只对案例的事实与结果负责，保持中立，公正审判，真正体现法律的权威。5（4）提高国民的法律意识和法律责任行政救济工作人员及公众的法律意识与法律素质直接影响到行政救济机制的效能。一方面，要加大对行政救济工作人员的法律知识培训与考核力度，同时，要加强对公众的法制教育;另一方面，营造出良好的法治环境，处处法律至上，使行政救济工作人员只服从法律，老百姓相信法律，两者相互促进、相互配合。 （二）改善非制度性因素1.更新行政法律文化，使之与我国快速发展的行政法制进程匹配加强广大民众特别是行政机关工作人员对行政规划及其制度的法律内涵和性质的认识，使实现行政规划法制化的思想观念深入人心。2加强行政机关及其工作人员的法治意识和法治观念。建议加大行政机关工作人员的学习力度，使其摒弃权力本位的错误观念，坚持以人为本，建设服务型政府。3公民权利意识缺乏。大力加强我国公民的法律意识，普及法律知识，使公民切实明白自己的权利内容，合法权利受到侵害要学会维护。开展公民权利意识建设活动。 五、结 论 作为一种新型的行政行为方式，同传统的行政行为相比，其法律规制难免不够完善，而且在理论上也存在颇多的歧见，又因为其具有判断基准的性质，往往涉及到众多利害关系人，如何保障利害关系人的权利并提供有效的法律救济，就成为行政法治的一个紧迫课题。而这个课题的必要性和现实意义随着我国社会经济的快速发展和行政规划运用的日益广泛而更为凸显。在学术界起草的行政程序法草案中辟出专门的章节对行政规划程序进行规定，反映了人们对行政规划法律规制以及利害关系人权利保障和救济的思考和重视，也只有实现行政规划的法治化，才能实现国家权力和利害关系人权利的良性互动和动态平衡。致 谢经过一番紧张忙碌，论文最后终于完成了，这也意味着四年紧张忙碌的大学生活即将划上一个句号。南京农业大学以她特有的包容与深厚的