简析建国后我国农村土地政策

鲁东大学本科毕业论文简析建国后中国农村土地政策赵杰（政法学院，思想政治教育专业，05级本科2班，051210357）摘要：土地是农村集体最主要的资源之一，是广大农民主要的收益来源。因此，农村土地政策是否有利于农村经济发展，是否有益于农民就显得十分重要。我国中央政府十分重视与时俱进地对土地政策进行调整，积极的推动社会主义新农村建设。关键词：土地政策；农民；土地流转；产权Analysing the Chinese Rural Land policyZhao Jie ( School of Politics and Law,Ideological and Political Education,Grade2005 Class2,051210357)Abstract : Land is one of the most important resources of rural group and it is the source of the incomes of farmers .Therefore ,whether the rural land policy is conductive to rural economic development ,whether it is benefit to farmers is a very important .Chinas Central Government attaches great importance to advancing with the times to adjust to the land policy ,and actively promoting the building of new socialist countryside .Key Words : Land Policy ; Farmers ; Land Transfer ; Property引言农村土地政策是我国“三农”问题的核心内容，也是社会主义新农村建设成败的关键因素之一。我国政府和党历来十分重视农村土地问题，党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”；十七大报告进一步强调了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”新农村建设当中“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的五个方面都牵涉到土地资源的使用问题，并相继推出了许多惠民益民的新土地政策，给农村发展带来了新的机遇。一、 我国农村土地政策的历史演变建国以来,我国总体上是坚持农村土地集体所有制,但随着不同历史时期的农村经济形势的变化,土地政策也在发生着变化，大体经历了三个阶段： （一）改革开放前农村土地政策经历的三个时期 1、废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。中国的农村土地在新中国成立以前实行的是封建土地所有制。其主要特点是:占乡村人口10%的地主和富农却占了约70%80%的农村土地,而占乡村人口90%以上的贫农、中农、佃农却仅仅占约20%30%的农村土地。从19491953年,中国政府颁布了中华人民共和国土地改革法，确立了农民土地私有制，实现了“耕者有其田”。 2、变农民土地私有制为土地集体所有制。1953年到1957年我国进行了农业合作化运动。农业合作化运动通过建立互助组，建立初级农业合作社到建立高级农业合作社，由低到高依次发展。最终实现了把农民土地无偿归农业合作社集体所有。 3、“三级所有，队为基础”制度。为了纠正土地的人民公社化运动所造成的错误，1960年党中央提出了“三级所有，队为基础”的土地政策。把土地归为公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。 （二）改革开放以后到十七大之前农村土地政策的演变 改革开放以后到十七大之前，我国农村土地政策的历史演变可分为三个阶段： 1、在全国范围内基本实行土地承包到户（1978年以后）。为了改变农村历史遗留问题和改变农村经济现状，推动农村发展，党的十一届三中全会，中央提出了关于加快农业发展若干问题的决定（草案），推行生产责任制。其中以包产到户为主，并由此产生了土地的家庭承包经营。 2、家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。为解决新出现的农村问题，1984年中央颁布关于1984年农村工作的通知，指出土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手中集中，允许土地转包。1986年又通过了中华人民共和国土地管理法，对农村土地的所有权、使用权、管理权做出了明确规定，促进农村集体土地管理的法制化。 3、允许土地使用权依法转让，进一步完善土地政策。为稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加收入，提高土地生产率。中央政府又通过了关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施。其中指出，在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让，并延长土地承包期30年不变的政策。此外，1999年1月1日起实行的土地法进一步明确了农村土地的性质和管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化，更好保护耕地起到了积极作用。 二、土地政策革新的原因以及存在的问题。 我国历届政府都十分重视对农村土地政策进行调整，这是因为土地资源在农村经济发展中起着极其重要的作用，是农村生产最基本的也是不可替代的生产资源，是整个国民经济的基础。而且受历史条件和经济条件的制约，每一时期的土地政策都会具有某些历史局限性，因此需要不断与时俱进的进行革新，从而推动整个农村经济的发展。 （一）土地资源的重要性 1、土地给人类提供了绝大部分的农产品。农产品是国民经济体系赖以存在和发展的基础，这是任何社会，无论其工业化程度如何高，都不能改变的事实。而耕地不仅提供了人类生命活动所必需的粮、油、棉、菜等主要的农作物产品，而且95%以上的肉、蛋、奶产量也是由耕地资源的主、副产品转化而来。 2、中国所有农村问题的根本核心是土地。我国人口增长迅速而耕地面积却逐年减少，因此在我国，农村土地具备生产和保障双重功能。作为资源配置要素之一的土地，在中国承担着无法剥离的社会职责和政治内涵。因此中国农村的所有问题，最终都可以归结为土地问题。 3、耕地是社会稳定发展的基础。中国70%的人口生活在农村，耕地是农民维持生存最基本的物质基础，耕地直接或间接地为农民提供了40%60%的经济收入和60%80%的生活必需品，耕地是轻工业尤其是纺织工业原料的主要来源地，以农产品为原料的加工业产值占轻工业总产值的50%60%。同时耕地也是城市居民基本生活资料的重要来源，耕地资源的数量、质量及分布与粮食产量的增减有直接的关系。耕地数量与质量的下降，势必会导致粮食产量的波动，而粮食产量的波动是我国农业乃至整个国民经济波动的基本制约因素。没有稳定的耕地资源就没有稳定的农村，也就不会有整个社会的稳定发展。 （二）我国农村土地政策存在的问题 1、土地产权主体不清。在宪法、民法通则、土地管理法、农业法等重要法律中都有明确规定：中国农村的土地归农民集体所有。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。集体到底是指乡政府、村委会还是村民小组是不明确的，造成了土地所有权主题事实上的空位。 2、土地流转制度不畅。除国家征用土地之外，集体所有权形态的土地不能流动，农村土地不能以买卖方式或其他方式转让土地。随着农民收入来源的多样化，承包地不再成为农民赖以生存的唯一基础，而日益成为从事非农产业的最终退守地，这导致土地的粗放式经营和抛荒现象增多，土地利用率下降。 3、农民农作行为比较短暂。由于承包土地的期限是有限的，因此，农民不愿意对土地进行多投入，不会在承包期间通过新增基础设施来提高土地的生产力。相反，他们过度利用耕地来攫取短期经济效益，结果造成土地肥力下降，土地环境污染，土地荒漠化。 4、征用农村集体土地的范围日益扩大，严重损害了农民的利益。农村土地征用过程中严重忽略了土地的社会保障功能。农民在土地被征用后，而征地补偿标准不高，生活失去了保障，从而引发了各类社会矛盾。 三、十七大之后对农村土地政策做出的新调整及作用 （一）农村土地政策的新调整 十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（以下简称决定），确立了农村土地制度市场化改革思路。此次中共中央推行的土地政策与过去相比的新颖之处在于：今后国家的土地利用规划的约束力会更紧，而对土地使用权承载的其他具体权力的限制会逐步放松。具体调整政策如下： 1、继续强调坚守18亿亩耕地“红线”不能触动。决定不仅强调而且加强了“保护18亿亩耕地”这一基本决策。国家要划定永久基本农田，建立耕地保护补偿机制。并在2009年全面实行“占补平衡”“先补后占”的补偿办法。2、提出农村土地政策调整的“16字方针”。决定指出完善农村土地管理制度的原则是：产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理。而且把过去用在国有企业改革中的产权明晰首次用于了农村土地改革方面。并指出产权明晰的基本内涵是：完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包地的占有、使用、收益等权利。 3、重新对农村基本经济制度做出了解释。决定重新对“统分结合，双层经营”基本经济制度做出了解释。提出了构成“双层经营”这两个层次要实现两个“转变”，一是“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”；二是“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转化，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农业新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”。 4、确立了土地承包关系保持稳定并将长久不变。“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并将长久不变”是决定有关土地承包关系的新指示，现有的家庭承包期现将会进一步延长。 5、提出了农村土地征用征收的改革方针。决定指出“要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。这是农村土地政策的一项重大调整。在决定中还明确和完善了征地补偿机制。 6、进一步强调了土地承包经营权流转和发展适度规模经营的基本政策。决定重申了“要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则。允许农民以转包、出租、互换、转让、合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的规模经营”。并且像发展地方专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体的决策在决定中依然允许。 （二）土地政策的调整对农村发展的重要作用由于土地是农民唯一的生活来源和基本的社会保障，因此，中央政府进行土地政策的调整对于保障农民利益和推动整个农村的发展有着重要作用。每一次根据现实状况对土地政策的调整既解决了社会稳定问题，又可以让农民安心的对土地进行投资，改造土地；同时解决了土地流转问题和人地矛盾，增加农民收入，推动经济发展，具有深远的历史和现实意义。 1、辅之相应的法律政策，使农民的生产生活更加有保障。从建国到改革开放之前，中国农村实行的是统一劳动，集体分配，农民根本没有土地的使用权。到十一届三中全会进行农改之后，农村开始实行家庭联产承包责任制，确定了农民家庭承包经营的市场主体地位。后来党中央又在1993年决定把农民的承包期由原来的15年不变延长到30年不变，赋予了农民更长期、稳定的土地使用权。土地政策的不断调整与完善，适应了农业产业化、现代化发展的要求。而且中央政府辅之以相应的法律政策，是农民的生产和生活更加有保障。改革开放30年来，我国农副产品的产量有了大幅度增长。从1978年到2008年，我国粮食总产量由30477万吨增加到50150万吨。2009年粮食总产量有望实现五年连续高产的佳绩，将会达到历史最高水平；棉花总产量2007年比1978年增加2.5倍；油料增长3.9倍；糖料增长4.1倍；肉类增长6倍之多；而且许多产品产量都居于世界前列。 2、为农民进行多种经营提供了政策支持，有利于发展农村市场经济。中央和政府为适应经济发展的需要不断对土地政策进行适度的调整，将会推动农村市场经济的发展。特别是土地承包期的进一步延长，土地流转方式的多样化，即把部分农民从土地中解放出来从事其他经济活动，又可以让其他农民从事规模农作，增加收入。从根本上改变了农村落后状况，改善了农民的生活条件。从农民纯收入来看，由78年的134元增加到2007年的4140元，扣除其中的物价因素，实际年增长了7.1%，而且随着收入的增加，农民其他方面也有了很大改善，像农民的居住条件，2007年末人均住房面积31.6平方米，比1978年的人均8.1平方米增加了2.9倍；家庭设备用品也成倍增加，品种增多。比如彩电，1985年平均每户0.8台，2007年达到了94.4台；洗衣机1983年平均每户0.4台，到2007年末达到了45.9台。而且农村经济条件的改善也提高了农村教育和医疗水平，新型合作医疗制度和义务教育制度使农民受益匪浅。 3、土地政策的不断调整与完善有利于农村社会的稳定。中央政府在政策上把土地承包权当作了农民不可侵犯的财产权利，并做出了相应的政策支持，将会稳定农民对土地收益的预期，促使农民对土地进行长期投入，有利于农村经济健康有序发展，而且还会促进土地流转市场的形成，实现土地资源的优化配置。承认农民的土地财产权还会提高农民的社会归属感，有利于乡村社会的稳定。 土地对于农民而言具有承载功能、养育功能，而且由此还转化为获取就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。因此，土地使用权的确立不仅对农民家庭的福利具有直接的影响，而且对农村社会和政治的稳定具有重要的影响。拥有完整土地使用权的家庭，即使在经济上处于贫困状况，但他们也会感到自己与现存的政治制度有着利益上的关系；随时会被剥夺土地使用权的农民，则会感到与现存的社会和政治秩序没有直接的厉害关系，因此明确界定农民土地使用权，对于实现农村社会和政治稳定具有积极作用。 4、不断完善的土地政策有利于提高农业生产技术水平，实现现代农业制度。 新的土地政策的形成与创新产生了以下几个方面的必然变化：必然产生土地的交易与流动；土地的交易流动必然要形成生产要素的优化组合，使土地向种田能手集中，生成家庭农场。家庭农场的专业生产必然会导致向生产以外的加工、运销各领域的转化，催生各种合作社与股份公司。这些“必然”使我们看出了农业会按照他自身的规律形成现代农业制度。而且，宽松的土地政策有利于促使农民改进技术，改善经营管理，提高农业劳动生产率，从而为实现现代农业提供了生产力条件和制度条件，推动农村像二、三产业建立现代企业制度一样建立现代农业制度。 5、土地政策的调整有利于推进我国的城镇化进程，实现农村剩余劳动力的有效转移。土地流转制度的不断完善推进了非农产业的快速发展，带动了大量农村剩余劳动力向第二、第三产业转移并有稳定的收入，使一部分农民彻底摆脱对农地的依赖，从而创造出相对宽松的人地比例关系，实现了农地适度规模经营。20世纪80年代，农村剩余劳动力主要由乡镇企业吸收。20世纪90年代，乡镇企业向资本密集型发展，而且由于二元经济结构的存在，其就不能带动第三产业的相应发展，因此从事第三产业的劳动力仅占农村劳动力总数的10.6%。而新的土地政策改变了这一现状，推动了农村剩余劳动力的有效转移，同时也推动了城乡一体化进程。而且新的土地流转制度又允许土地买卖，这样大量卖掉土地的农民，被城市工业吸收为工人，农民在实现地域转移的同时也就实现了产业转移。从而推动了城市化进程。由此同时，大量土地得到集中，提高了农业劳动生产率，进一步推动了农村经济的健康有序增长。四、土地政策在地方的实施 （一）土地政策在地方实施过程中需要注意的问题 中央政府根据宏观情况对土地政策进行了调整，但由于具体地方的情况又不尽相同，因此，地方政府在本地进行实施时要因地制宜、有的放矢，总体上讲，在具体操作时需要注意以下几个方面的问题: 1、具有承包权的农村集体组织成员的认定办法。土地承包期现在延长至30年不变，越来越多的人都想来承包土地，但是谁是农村集体组织成员，谁有权承包土地？这是地方政府需要考虑的问题之一。各地方政府应根据本地的实际情况制定相应的法律规范来界定，以便于工作的进行。 2、在进行土地流转时对买方经营能力的考查方法。新土地政策实施后，部分农民会将自己的土地承包给别的农民，但是并不是所有的人都具备进行规模劳作的能力。因此，地方政府也应该制定相应的规范规则来进行规范限制。3、对于怎样维护好土地承包合同的管理方法。虽然现在许多地方政府都制定了土地承包合同的管理办法，但在实际操作中却问题不断。有许多个人或集体私自向承包户买卖耕地，甚至在基本农田上非法建设住宅等等。以潍坊市朱留镇为例，2006年度累计发生违章建筑65起，建筑面积达8968平方米；各类违法用地累计50起，涉及面积78亩（其中基本农田9亩），这些违法用地，违章建筑严重影响了耕地保护制度和土地审批秩序，所以地方政府要进一步采取具体的、有效地、合乎实际的办法，既要维护好合同双方的权力，又不能有违国家的土地法规。4、对那些不宜采取家庭承包方式的土地进行处置的方法。如何对此类的土地进行公开方式的承包也应引起各级地方政府的注意。照目前来看，农村基础方式的土地承包漏洞很多，问题也很多。其主要体现在承包的费用管理不好，导致政府与农民的矛盾重重。因此对于此类土地的承包方式和所得费用也应该有相关的法律文件加以明确。 （二）土地政策应需进一步调整纵观农村土地政策的历史变化，我国的农村土地制度的改革取得了很大的成效，占全世界22%左右的人口仅用占世界不到9%的耕地养活。当然，在取得成绩的同时，也面临着严峻的挑战。在上文中笔者针对调整之后可能出现的新问题进行了论述。在众多问题中，土地征用征收制度最为被农民重视，也最与农民的切身利益密切相连。因此，如何在统筹城乡发展的前提下，对土地征用征收政策进行合理调整就显得十分重要。由于地方政府片面追求经济发展以及外来人口的聚集，受多种利益驱动，近几年各种违法用地违章建筑的现象时有发生，并在一定程度上加强。而政府制定的土地征用征收制度又不能与时俱进，在具体实施过程中又因操作不当无法体现恤民的精神。因此政府要进一步完善农村土地征用征收政策。笔者认为在农用土地征用征收制度方面，一方面要严格落实最严格的耕地保护制度，另一方面要引进市场机制，建立高度开放和竞争的土地市场，切实保障被征地农民的利益。具体调整内容包括以下几个方面：1、严格坚守18亿亩耕地“红线”不能触动。地方政府在追求经济发展和扩大招商引资项目时，对于国家划定的永久性基本农田坚决不能触动。要严格监管农村耕地使用状况，严厉查处未经审批擅自占用农村耕地的违法行为。要结合农村发展的实际，统筹考虑安排农村各项事业建设的用地需求，但要为农耕留下健康发展的空间。2、征地补偿标准要严格按照市场化原则。要充分维护好农民的土地财产权利。而且对于土地产权的转移也要遵循市场公平原则。在制定征地补偿标准时，要充分考虑到对土地用途的补偿和对农民日后生活补偿两个方面，采取优地多补的原则。并且要严格按照法定程序，及时足额支付土地补偿费用。3、进一步完善土地征用征收的工作方式，制定合理合法的工作方法。在许多地方，在对农民土地进行征用征收时采取强占强拆的野蛮方法，完全不考虑被拆迁农民的意见。对于这样违法违规的行为要坚决查处。在征地拆迁时，如果农民有不同意见，执行者应耐心做好群众的思想工作，对其讲解和宣传国家的相关法律法规。同时要重视在拆迁过程中出现的土地信访工作，不能忽视农民的反映。要加大监管力度，而且还可以利用舆论传媒力量对拆迁工作进行监督。4、妥善安置被征地农民的生活和生产。按照市场化原则制定相应的法律法规对征用农民进行安置。其重点就是要合理解决被征地农民的就业和社会保障问题。地方政府要负责给他们进行再就业培训和提供相应的政策支持就业；另一方面要完善农村失业保险和养老保险制度，对被征地农民的就业、子女入学和最低生活保障等方面提供优惠政策。结束语土地是农村集体最主要的资源之一，是广大农民主要的收益来源，随之土地政策调整也被提到关键的地位。我国政府在推进新农村建设时把土地政策调整放在重要位置，并相