依法行政建设法治政府讲课稿

第 1 页 共 35 页 依法行政建设法治政府讲课稿依法行政建设法治政府讲课稿 在中国共产党的领导之下 我国的社会主义法治 建设正在不断地深入展开 1996 年 八届全国人大 四次会议通过的 关于国民经济和社会发展 九五 计划和 20 xx 年远景目标纲要 把 依法治国 建 设社会主义法制国家 作为国家的治国方针 1997 年 中国共产党第十五次全国代表大会明确提出了 依法治国 建设社会主义法治国家 的基本方略 并把 法制 的制度的 制 改成了治理的 治 1999 年 九届全国人大第二次会议通过的宪法修正 案把 依法治国 建设社会主义法治国家 写进了宪 法之中 使这一治国方略获得了国家根本大法的保障 为了把这一治国方略真正落实到实处 国务院在 1999 年以国发 23 号文件的形式发布了 国务院关于 全面推进依法行政的决定 20 xx 年 国务院又以 国发 10 号文件的形式发布了 全面推进依法行政实 施纲要 明确提出了依法行政 建设法治政府的目 标和任务 现就自己对我国社会主义法治国家建设的这一重 大目标和任务的认识和理解 谈一些个人的粗浅认识 第 2 页 共 35 页 与各位领导和同志们做些交流 一 依法行政 建设法治政府的必要性 当代中国强调依法行政 大力推进法治政府建设 既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的 经验总结的结果 又是对于我国的现代化建设和民主 法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量 同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的 未来前景的把握 正是这些综合因素显现了我国畅行 依法行政 建设法治政府的必要性 依法行政 建设法治政府的时代背景 实际上 依法行政 建设法治政府的时代背景 本身也就是依法行政 建设法治政府的原因 当然也 就是其必要性 而就当代中国的依法行政 建设法治 政府而言 这种时代背景基本上由三个方面构成 第一 全球化的现实影响 随着世界经济在全球 范围内的更大规模 更深层次 更为多样的复杂的彼 此联系和相互缠绕 经济全球化已经不再是一个猜测 或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了 于是 一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受 到了全球化的影响 尤其是中国加入 wto 之后 一个 直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府 行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规 第 3 页 共 35 页 模的自我清理与调整 并以 wto 规则为路标而转向 同时 也是在这种全球化的现实影响之下 包括联合 国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或 者政府治理方式 的变革的倡议 也就是从 治理 到 善治 善治 的核心其实就是 依法治理 就是政府行政的法治化 这是我国实行依法行政 建 设法治政府的国际大背景 第二 改革开放深入展开和我国社会主义现代化 建设事业的发展 自中国共产党十一届三中全会以来 我们党和政府坚定不移地不断把改革开放向更加深入 的层面引领 以此推动我国社会主义现代化建设事业 的全面发展 正是在这一过程中 我们的党和政府逐 渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事 业中的举足轻重的作用 也从对西方发达国家社会 经济 政治 文化发展的历史与现实的经验总结之中 印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位 这构成我国实行依法行政 建设法治政府的国内社会 背景 第三 依法治国方略的实施 从 1996 年第八届 全国人大四次会议通过的 关于国民经济和社会发展 九五 计划和 20 xx 年远景目标纲要 把 依法治 国 建设社会主义法制国家 作为国家的治国方针算 第 4 页 共 35 页 起 十年过去了 我们的党和政府领导全国人民进行 社会主义法制与法治建设的实践既有了很多成功的经 验又确实得到了不少的教训 依法行政 建设法治政 府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治建设 的经验教训的理性总结与思想概括的基础上 把社会 主义法治建设实践进一步推向深入 进一步具体化的 表现 当然 更是我们党和政府在领导执政和具体执 政过程中执政方式转变的体现 从历史事实来看 新 中国的政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领 导人的个人的意志来进行日常行政事务的管理的 而 后是依靠中国共产党的政策来进行管理的 在如今的 当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法律来进行 管理 我国依法治国 建设法治政府的治国方略的实 施 也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要 依靠政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模 式 这是当代中国实施依法行政 建设法治政府的法 律实践背景 依法行政 建设法治政府的必要性 在指出我国依法行政 建设法治政府的时代背景 方面的必要性之后 我们还可以从政府本身的角度来 分析其必要性 也就是依法行政 建设法治政府对于 我国政府工作所可能带来的直接的好处 第 5 页 共 35 页 第一 依法行政 建设法治政府可以树立政府权 威 美国政治学家查尔斯 林德布洛姆曾经指出 权威关系是支撑政府的基石 权威对政府之要紧如 同交换对市场制度之要紧一样 政府具有权威 也 是一个社会政令贯彻顺当通畅 社会关系和社会秩序 稳定的前提条件 按照德国著名思想家马克斯 韦伯 的思想 政治权力的合法性基础 也就是政治权威的 可以分为三种类型 即传统型权威 魅力型权威和法 理型权威 法理型权威作为把政治权力的合法性建立 在法律制度之上依靠法律来确立和维系的权威 乃是 现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持 的常规形式 这种法理型权威在日常政治统治和行政 活动中的直接的现实体现就是依法行政 通过依法行 政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志 通过法律 法规和规章等进行制度转换而依靠制度的 运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威 这 种权威的建立过程也就是依法行政的过程 它使政府 权力本身的合法性得以充分体现 也使政府能力得到 极大的提升 真正能够做到政府政令贯彻通畅 令行 禁止 从而能够最大限度地消解上有政策 下有对称 之类的政府能力弱化和权威不足的问题 同时也能够 使政府政策保持相对的稳定性和连续性 不至于朝令 第 6 页 共 35 页 夕改 反复无常 第二 依法行政 建设法治政府可以落实政府责 任 一个社会能不能保持持久的稳定性 能不能真正 得到民众的拥护 最主要的一个方面就是看政府在履 行其社会管理职责的同时能不能真正落实其所承担或 者应该承担的社会责任 政治责任和法律责任 这些 责任在现代民主法治社会之中都是以包括宪法在内的 法律来具体加以规定的 这首先要求法律对于各级政 府之间尤其是中央政府和地方政府之间 以及各级政 府内部各个职能部门之间权限划分清晰 责任明确 而且这种权力制度结构保持相对的稳定 同时 各级 政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职权时必 须严格按照法律规定的权限运作 不得越界 同时还 必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理 而自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相 当的警惕 严格依法行政就可以通过对于既有的制度 的遵守而控制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向 而且 依法行政 建设法治政府也就是要求政府在日 常事务的处理或者说日常性的权力行使过程中 必须 始终把对公民权利的日常保护与行政救济作为政府行 政权力运作或者政府活动的出发点与归属点 也是政 府权力运作的实质评价标准 同时还是政府行政权力 第 7 页 共 35 页 限制与自我克制的最根本性的理由 这样 依法行政 建设法治政府 就便于政府 政府官员 人民群众清 楚地区分各级政府及其部门以及政府首长 政府部门 领导人 具体的政府官员在其职权活动中所应该承担 的责任 这样 一方面便于落实相关的职责担当与任 务分配 另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的 时候也便于分清具体的责任人 便于政府规范化和法 制化管理 第三 依法行政 建设法治政府可以提高行政效 率 正是由于在依法行政 建设法治政府的过程中 各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员 都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责 担当 在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由 裁量权限 因此 大大减少了因为权力赋予没有制度 化而造成的职能分工模糊 权责规定不明确因而相互 推委 互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与 公共利益受到损害的情况的发生 各级政府 政府各 个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职 各尽其责 各级政府及其各个职能部门的运作才能做 到协调配合 顺畅高效 也才能减少各种各样的自然 资源和社会资源的消耗与浪费 提高政府的行政效率 第 8 页 共 35 页 第四 依法行政 建设法治政府可以改善政府形 象 通过实行依法行政 建设法治政府 政府自身深 刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性 因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性 明 确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任 在于对公民权利的日常生活事务的行政保障 同时 实行依法治国 建设法治国家 政府的责任更明确了 政府也获得了更大的和更稳定的权威 行政效率也得 到了极大的提高 而且这些明显的优势又是有法律制 度给予保障而不是暂时的现象 这将极大地促使广大 民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感 民众 也将更加拥护和理解政府的各项具体政策 也真心地 愿意配合政府的各项政策的落实 这将极大地改善我 国各级政府在我国民众心目中的具体形象 就当前而 言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府 民 众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信 任而产生的直接对立和矛盾 逐步化解民众与政府之 间或者说官民之间所存在的紧张关系 从而建立起真 正和谐的社会主义社会关系 二 法治政府的基本标志 法治的实质和核心乃是法律的统治 这几乎是全 球性的共识 法治政府 就是始终坚守和服从法律的 第 9 页 共 35 页 统治即法律至上原则的政府 也就是政府的全部活动 和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程 序要求 在我看来 法治政府的基本标志就在于 第一 政府的全部活动和行为必须依据法律而展 开 在这里 我们所说的法律 包括我国全国人民代 表大会制定的宪法和其他基本法律 我国全国人民代 表大会常务委员会制定的法律 我国中央人民政府即 国务院制定的行政法规 国务院各个部委制定的行政 规章 地方人大及其常委会制定的地方性法规 地方 政府制定的地方政府规章 我国民族自治地方的人大 制定的自治条例和单行条例 国际条约 随着我国对 外开放的发展特别是我国加入 wto 我国加入的国际 条约和与别国缔结的国际条约日益增多 在我国实施 依法行政 建设法治国家的过程中 这些国际条约也 是而且也必须是我国政府行政活动和行政行为尤其是 抽象行政行为所依据的重要法律 第二 政府的全部活动和行为必须符合法律 这 有几层意思 各级政府在依法行政过程中 其进行抽 象行政行为 也就是进行其权限范围之类的立法和规 章条例的制定活动 必须首先坚持合宪性原则 不得 与宪法相矛盾和相抵触 政府的任何抽象行政行为都 必须坚持合法性原则 具体说来就是必须注意不同的 第 10 页 共 35 页 法律形式的不同效力 要遵循法律效力等级 各级政 府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法律的 实体规定 而且也要在程序上遵守法律的程序性规定 做到实体合法与程序合法的统一 三 依法行政的基本原则和基本要求 我国是一个具有长久的专制主义传统的国家 而 且现实情况又是人口众多 国情复杂 没有任何民主 法治和宪政传统 同时 从国家现代化的角度来看 我国是一个后发国家 从全球化的现实来看 在时间 上我国又绝对没有像西方社会那样通过长期的自然的 逐步进化而进行法治建设的任何可能性 这种历史和 现实的境况 决定了我国必须走政府主导和政府大力 推动进行社会主义法治建设的道路 所以 在我国进 行依法行政 建设法治政府 必须考虑我国的现实国 情 必须坚持一些基本的原则并在此前提下按照一些 基本要求去行动 依法行政的基本原则 第一 必须坚持党的领导的原则 现代社会的民 主 法治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行 或者展开的 我国也不例外 在我国实行依法行政 建设法治政府 必须特别强调坚持党的领导 这一方 面是因为从历史和现实来看中国共产党都始终是我国 第 11 页 共 35 页 社会主义建设事业的领导者 也是在我国凝聚民心 保持全社会在实践中的思想统一和行动统一的关键 另一方面 作为执政党的中国共产党对于我国依法行 政 建设法治政府的领导 是保障我国社会在政治 经济和社会方面长期稳定的关键 法治建设不是去破 坏而是去建设 因此它所需要的是一个相对和平 安 定 理性的国内和国际环境 就这样的国内环境的建 立和保障而言 党的领导是关键 当然 坚持党的领导 同时也需要作为执政党的 中国共产党要改善其领导方式和执政方式 这就是要 根据法律 依靠法律 按照法律特别是宪法和基本法 律来执政和领导 也就是党的章程所说的作为执政党 的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动 只 有这样 中国共产党才能在全体人民面前树立起作为 执政党的法治楷模和标杆的良好形象 人民也才能真 正愿意在党的领导下努力从事包括法治在内的社会主 义现代化建设事业 第二 必须坚持法制统一的原则 法制统一的原 则 首先强调的是政府的一切活动和行为必须首先根 据于并符合于我国的宪法 必须在精神原则上与我国 宪法保持高度的一致 同时 法制统一原则还要求我 国各级政府的所有活动和行为必须符合我国法律的效 第 12 页 共 35 页 力等级层次 必须把部门利益和地方利益等本位利益 置于国家和地方的整体的公共利益之下而不能居于其 上 坚持法制统一原则 还要求我国各级政府在依法 行政 建设法治政府的过程之中还必须具有国际和全 球眼光 在抽象行政行为和具体行政行为中把国际法 也就是相关的国际条约的具体规定纳入思考范围之中 尽可能与其保持一致 第三 必须坚持以人为本的原则 坚持以人为本 的原则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利 保障和权利救济为核心和重点 一切具体的行政措施 必须首先从公民的具体权利的法律保障入手展开 对 于公民权利或者合法权益的损害必须给予充分的 足 够的 公正的赔偿 基于公共利益的需要而对公民权 利的妨碍或者合法权益的征收 必须给予公正而合理 的补偿 政府的抽象行政行为必须以公民的基本权利 的具体保障为依归 总之 各级政府的各种行政活动 与行政行为都必须以民生为本 以公民的具体权利保 障和权利救济为本 不能以政府自身的利益甚至其它 的特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点 第四 必须坚持循序渐进的原则 从西方法治发 达国家的具体情况来看 其包括行政法治或者说法治 政府在内的整个法治建设都是经过了相当长时间的不 第 13 页 共 35 页 断的摸索 在反复试错并纠正错误也就是在实践的经 验教训的不断总结提升之中前进和成熟的 尤其是西 方社会具有长久历史的社会自治的基础 社会民众的 公民意识相当成熟而强烈 反观我国社会 专制历史 相当漫长 民主法治传统缺失 民众自治程度低而公 民意识也相当薄弱 在这样的历史传统和现实背景之 中来进行依法治国 建设法治政府的工作 无论是我 们的政府首长 官员 一般政府工作人员还是广大民 众本身 对于法治的观念和制度都会感到相当的陌生 对于这种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果 也都会相当地不适应 在这种情况下 最为切实可行 的方式不是要通过激烈的革命性的思想 观念和制度 的变革来强行性地 生硬地推行我国社会的法治化变 革 而是要遵循循序渐进 一点一滴地渐进的改良的 方式稳妥地慢慢推进 只有这样的理性改良 我国依 法行政 建设法治政府的努力才有可能真正取得实际 的长远效果并形成制度化的实践框架 依法行政的基本要求 国务院在所发布的 全面推进依法行政实施纲要 文件中 把依法行政的基本要求归纳为六个方面 即 合法行政 合理行政 程序正当 高 效便民 诚实守信 权责统一 对于这几 第 14 页 共 35 页 个方面的概括 很多学者都已经做出了详细的阐释 大家的基本共识在于 第一 合法行政 这是法制统一原则的具体化 也是社会主义法治国家建设在政府行政执法领域的基 本体现与表现 它要求 一方面 行政执法的主体必 须是合法主体 也就是说 行政执法主体无论是组织 机构或者个人都必须根据或者依据明确的法律而组建 或者取得合法的行使具体行政管理与行政执法权力的 资格的授权 同时 政府及其行政部门也必须依据相 关的法律来授权公民个人行使行政管理与行政执法的 权力资格 不得图省事靠部门长官和领导的个人意志 随意进行授权 另一方面 政府及其部门的所有行政 管理和行政执法活动都必须在法律明确规定即法律明 确授权的法定职权的范围之内 不得超越法律明确规 定的法定权限 这就是现代行政法的 越权无效 原 则 第二 合理行政 行政合理性原则是现代行政法 的基本原则之一 它要求行政活动和行政行为不仅要 合法 而且要在遵循公平公正原则的基础上 在需要 运用行政自由裁量权来处理有关事务的时候 一定要 根据法律的目的采取与之相适应 成比例的 必要的 适当手段和措施 而且应该尽可能避免采取损害行政 第 15 页 共 35 页 相对人权益的方式 合理行政除了强调行政手段和措 施与法律规定的相应的行政目的之间的妥当性之外 实际上也表达了怜恤行政相对人特别是怜恤公民的意 思 第三 程序正当 现代法治特别强调程序的重要 性 程序不仅是达到公正结果的过程与手段 而且本 身就是直观的公正 因此 在包括行政法治在内的法 治的所有方面 程序的正当和公正一直被认为是优先 于结果的正当与公正的 行政的程序正当要求政府的 行政行为不仅要符合实体法律的要求而且还必须符合 程序性法律的要求 符合程序性法律的要求是行政活 动和行政行为合法的最起码的要求 国务院 全面推 进依法行政实施纲要 规定 行政机关实施行政管 理 除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密 个 人隐私的外 应当公开 注意听取公民 法人和其他 组织的意见 要严格遵循法定程序 依法保障行政管 理相对人 利害关系人的知情权 参与权和救济权 行政机关工作人员履行职责 与行政管理相对人存在 利害关系时 应当回避 在依法行政 建设法治政 府的过程中 必须坚决摒弃和纠正程序繁琐没有效率 不如长官意志决定方便有效率的错误观念 第四 高效便民 这里的高效不是纯粹的经济学 第 16 页 共 35 页 的概念 它所指的是行政活动与行政行为的制度效率 也就是行政活动与行政行为必须严格按照相关法律 法规 规章的规定时限及时地作出具体的行政行为与 行政决定 客观上要超越法定时限作出行政决定的必 须依照相关的法律规定按照法定程序报批 依法行政 建设法治政府中的高效 绝对不是简单的时间上的节 约与快捷 甚至也不单纯地是资源消耗的数量的减少 而是要求行政机关在法律 法规和规章规定的最长时 限范围之内 在遵循法定程序的前提下 尽可能缩短 作出行政行为和行政决定的时间 不能无故而任意地 拖拉 这种意义的高效显然主要就是行政机关从行政 相对人的角度来考虑的 当然也就是体现方便老百姓 的便民的要求 这一点在幅员辽阔 各个地方交通通 讯情况差异很大的我国特别重要 第五 诚实守信 无论是自然人 法人或者其它 组织 机构 其是否诚实守信 乃是其是否能够获得 其它主体的认可与认同 是否能够被其它主体接纳与 受到尊重的非常重要的品格 这是我们每一个人在生 活中所获得的经验常识 即使在以暴力和武力威胁来 维持统治者对国家的控制和人民对于国家的服从的古 代社会 统治者也依然在通过种种欺骗的方法来赢得 人民对其表面上诚实守信的认同 以期实现长治久安 第 17 页 共 35 页 在现代社会 政府在其行政行为和行政活动中 是否 诚实 是否守信 不仅仅是一时一事的诚实和一时 一事的守信 而是自始至终在法律规定应该告知公民 的所有事情上都诚实守信 是政府是否具有公民认 可和认同并受到公民尊重的最为重要的道德品质 法 治政府的诚实守信 最为重要的标志就是政府自觉地 守法 政府由于其自觉地 一以贯之地遵守法律而在 公民的心中所建立起来的诚实守信的人格形象乃是一 种制度性的诚实守信形象 这种形象所获得的公民的 自觉认可 认同与尊重 也是最为长久和稳定的 所 以 政府自觉守法 绝对是政府诚实守信的最重要的 表现 其一般的体现 在国务院 全面推进依法行政 实施纲要 中规定为 行政机关公布的信息应当全 面 准确 真实 非因法定事由并经法定程序 行政 机关不得撤销 变更已经生效的行政决定 因国家利 益 公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行 政决定的 应当依照法定权限和程序进行 并对行政 管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿 无论出于何种目的考虑 政府及其部门故意隐瞒或歪 曲客观事实 虚构或捏造事实 不仅仅是政府不诚实 守信的表现 更为重要的是这种情况是政府及其领导 人或者官员自身自我贬损其诚实守信的道德人格与品 第 18 页 共 35 页 质 也是在离间自己和人民 损害政府及其官员在人 民心目中的道德形象与社会形象 造成政府与人民之 间的利益与感情对立 其社会后果极其严重 由于政 府守法与否 诚实守信与否 对于公民而言具有非常 重要而直接的示范效应 因此 政府是否诚实守信遵 守法律 直接关系到公民是否自觉地诚实守信与遵守 法律 当然也就直接关系到我国法治政府和社会主义 法治国家是否能够建立起来 第六 权责统一 政府所拥有的通过从事行政活 动所体现出来的权力即行政权 也就是政府及其部门 因为表面上居于所有的公民 法人或者一般社会团体 之上的社会政治地位而对他人 对社会资源配置进行 特殊影响 控制和支配的力量 同时又是基于这种地 位而对整个社会进行日常管理的权力 这种因政府及 其部门的 职位 而生的 权力 就是政府的 职权 但同时 在现代社会 这种 职权 本身就是由宪 法和法律来赋予的 于是 一方面政府及其部门对经 济 社会 文化等各项社会事务进行管理 是其不可 推脱的法定义务和责任 另一方面政府及其部门在行 使其 职权 即对社会 经济 文化等事务进行管理 必须依照法律的实体规定和程序规定进行 政府及其 部门不履行相应的法定义务 违法地去 执法 滥 第 19 页 共 35 页 用这种权力 就必须承担相应的法律责任 给他人造 成损失的必须承担行政赔偿责任 国务院 全面推进 依法行政实施纲要 规定为 行政机关依法履行经 济 社会和文化事务管理职责 要由法律 法规赋予 其相应的执法手段 行政机关违法或者不当行使职权 应当依法承担法律责任 实现权力和责任的统一 依 法做到执法有保障 有权必有责 用权受监督 违法 受追究 侵权须赔偿 四 如何坚持依法行政 进行法治政府建设 在我国推行依法行政 建设法治政府 是一项相 当重要 艰巨而长期的工作 绝对不可能一蹴而就 但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的 历史沉淀之中来进行依法行政 建设法治政府工作的 目标 核心内容 以及在具体操作中的具有方向性的 具体措施 对于我国坚持依法行政 建设法治政府的 实践具有非常重要的理论与实践意义 依法行政 建设法治政府的实质目标 说到底 我国推行依法行政 建设法治政府的工 作 既是我国在历史与现实的共同作用之下 我国社 会主义现代化建设实践的一种当然的逻辑延展 又是 我国社会主义现代化建设在全球化背景之下顺应世界 范围的民主 法治和宪政发展的强大洪流而自主地进 第 20 页 共 35 页 行的一种制度实践的调适 这是作为执政党的中国共 产党和我国政府审时度事 理性应对时代的巨大变迁 的有效方略 其实质性的目标 在我看来 主要体现 为 第一 制度化地推进并充分保障我国政府治理方 式的变革 当今世界 是一个人们思想高度活跃 理 论和制度创新特别显著的世界 在社会治理或者说在 社会的调控方面 联合国在全球范围内也一再强调了 社会与政府治理的方式的变革或者说革命 也就是所 谓的 治道变革 这个变革过程实际上早就开始了 而可能永远也不会结束 其基本的变革方式与主题实 际上就是从单纯的以政治统治为核心的社会 统治 到社会或者国家从社会公共利益出发的对于社会公共 事务的 管理 再到体现出了作为构成社会之主体 的广大民众的根本利益指向以及在自治基础上对于社 会的以社会民众为主体的 治理 再到体现了社会 整体的以人的独立自主为最大的价值取向的 以法律 为核心而展开的规则化的 制度化的 善治 可以 说 依法治国 建设法治国家 所寻求的也就是在一 个国家或者社会中的 通过法律这种特殊的制度化的 方式而实现广泛的 善治 的过程和努力 第二 推进社会主义法治国家建设 依法治国 第 21 页 共 35 页 建设社会主义法治国家 已经是作为执政党的中国共 产党和我国政府的治国方略 而法治显然并不是 也 不能是仅仅只体现在社会生活中的某一个方面的 而 是要全方位地立体型地全面体现在我国社会生活的所 有层面和所有领域的 在我国政府对于日常行政事务 的处置中全面地引进法制和实行法治 也就是全面推 行依法治国 建设法治国家 实际也就是从一个侧面 即政府事务的法制化与法治实践的角度 对于社会主 义法治国家建设的一种有力的推动 依法行政 建设法治政府的核心内容 从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考 虑 任何特殊的民主 法治和宪政制度的共同实质与 目的指向都不能不具有并体现出某些共同性的因素 我认为 这些共同性的因素也构成了我国依法行政 建设法治政府的最核心的内容 这就是 第一 充分保障我国公民的权利 充分保障公民 的权利乃是民主社会中的任何政府都必须承担并着力 加以完成的重大的现实任务 政府对于公民权利的保 障 体现为我国在依法行政 建设法治政府过程中我 们的各级政府不仅必须高度尊重并充分保障公民的 权利 而且 政府对公民 权利 的尊重和保障 还必须是 平等 的 一视同仁 的给予尊重和保 第 22 页 共 35 页 障 政府对公民 权利 的平等的尊重和保障的义务 和责任的存在在 私法 领域自不待言 其在 公法 领域的存在同样不可置疑 这是现代社会民主 法治 宪政之原则与制度的基础性观念共识 正如日本法学 家川岛武宜先生所言 所谓公法是 法 并不仅 仅是因为国家和人民之间的关系以第几条的形式被写 进成文法 国家和人民的关系 自不待言是以国家的 权力作为媒介的关系 但是 如果这种关系只是作为 直接的 权力关系来表现的话 公法 关系 恐 怕只能是 权力 关系 在真正意义上的公法关系中 国家和人民之间的关系并不是上级和下级之间的关系 而是作为平等的主体之间的关系存在 因此 国家对 人民的要求并不是靠权力而是靠 权利 同时人民 对国家也具有 权利 即 自由 这一点不仅在条 文上而且必须在现实生活中存在 国家对人民的义务 也是主体人对主体人的义务 国家对人民负有义务这 一点也不仅是在条文上的 而且必须用现实生活中的 事实来保证 这么说是因为 所谓权利 是人和人之 间力量上的紧张关系 是相互抑制的关系 因此正确 意义上的 公法 理所当然地要受私法同化 只有 这种事实存在 国家同人民之间的权力及其强制关系 才能作为非单纯权力关系的独立法律关系而得到稳定 第 23 页 共 35 页 换句话说 这里需要两种同样的自觉的规范意识存在 即对于人民方面来说 它具有从国家权力这种 外来 的强制 中独立出来的自觉遵守规范的意识 对国家 方面来说它具有对自己权力的抑制意识 之所以遵守 只是单纯地因为它是由法律规定的 中国政法大 学出版社 1994 年版 第 93 页 更进一步说 平等地尊重和保障公民的 权利 乃是政府无可推卸的道德义务与责任 政治义务与责 任和法律义务与宪法责任 美国著名法学家路易斯 亨金针对美国的情况曾指出 宪法对当今政府的主 要限制 就是政府必须尊重个人权利 当下 宪政事 实上已成为保护个人权利的同义语 而且保护个人权 利业已成为我们宪法法理学中的最为主要的部分 生活 读书 新知书店 1996 年版 第 136 页 杰弗 里 赖曼认为 尊重和保护人类所享有的基本权利 是作为一个正当政府的最主要条件 如果一个正当的 政府能够持续而有效地监控其正当性条件 那么它就 能不断对 人民实际上拥有什么权利 这一问题做出 回应 并在其实践中确立这一问题的答案 据此 杰弗里 赖曼强调说 这意味着 与其把合法政府 理解为在既定限制内运行的政府 不如说我们需要在 更为动态的角度上思考合法的政府 即把它理解为连 第 24 页 共 35 页 续和有效地监督自己正当性的政府 这解释了为什么 要把合法政府理解为 它是不断有效地监督承诺基本 权利的充分性的政府 将这种解释恰当地适用于作为 道德承诺的宪法上 一个合法的政府就是这样的政府 它包括一种制度安排 该安排是通过把宪法作为活的 东西这一途径而创立的 我们根据对权利的最好的理 解来解释该安排 而权利是人民拥有的权利并且是我 们理解政府所必须的权利 生活 读书 新知书店 20 xx 年版 第 178 179 188 189 页 从其独特 的 权利 观出发 德沃金也强调了政府平等地尊重 和保障公民 权利 的重要意义 他说 在承认一 个理性的政治道德的社会里 权利是必要的 它给予 公民这样的信心 即法律值得享有特别的权威 正是 这一点把法律同其他强制性规则和命令区别开来 使 其更具有效力 一个政府通过尊重权利表明 它承认 法律的真正权威来自于这样的事实 即对于所有人来 说 法律确实代表了正确和公平 只有一个人看到他 的政府和公共官员尊敬法律为道德权威的时候 即使 这样做会给他们带来诸多不便 这个人才会在守法并 不是他的利益所在的时候 也自愿地按法律标准行事 在所有承认理性的政治道德的社会里 权利是使法律 成为法律的东西 中国大百科全书出版社 1998 第 25 页 共 35 页 年版 第 21 页 第二 合理限制政府权力 早在资产阶级革命前 启蒙思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本 性 并因而提出了用法律限制国家权力 以权力制约 权力 从而防止国家权力的腐败的真知灼见 阿克顿 勋爵指出 权力导致腐败 绝对的权力导致绝对的 腐败 商务印书馆 20 xx 年版 第 286 页 法 国著名思想家孟德斯鸠也说 一切有权力的人都容 易滥用权力 这是万古不易的一条经验 有权力的人 们使用权力一直到遇有界限的地方才休止 从事 物的性质来说 要防止滥用权力 就必须以权力约束 权力 商务印书馆 1993 年版 第 154 页 所 以 在资产阶级革命胜利之后 信奉启蒙思想家的政 治思想的那些政治家们 在具体的宪政与政治法律制 度设计中 都遵循权力限制的原理创造性地建构了各 种具有本国历史与文化特色的权力制约与权力制衡的 政治法律制度 为人类政治法律文明的发展做出了巨 大的贡献 我们在当前国际与国内现实背景之下进行 依法治国 建设法治政府 必须充分吸收这些政治文 明的成果 我国各级政府必须以高度理性的方式来对 待并行使权力 必须深刻理解公权力的内在扩张性质 理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性 并自 第 26 页 共 35 页 觉地遵守法律为公权力所划定的界限 遵守法律对公 权力及其行使所赋加的约束条件 正如弗朗西斯 西 阶尔斯特德所言 法治是要约束国家的权力 生活 读书 新知书店 1997 年版 第 152 页 杰弗 里 赖曼就宪法与国家权力的关系谈到 宪法 是一 系列对国家权力之行使的限制 因此在这些限度内行 使权力是合法的 而超出这些限度来行使权力则是非 法的 生活 读书 新知书店 20 xx 年版 第 177 页 对政府的权力及其行使予以法律限制 旨在使 政府的行为保持恒常的理性 使这种公权力行使行为 及其结果可以为人们所预期 事实上 在法治的观念 和制度框架当中 以法律限制公权力的范围及其行使 始终是问题的核心 政府是否认同于这种限制并依照 这种限制而行为乃是其是否具有且能否维持其合法性 的关键 恰如哈格托所言 大多数形式的法治概念 被说成是导致一种受限制的政府形象 一个政府只有 在它认识到有些事情是它不能做的时候才是合法的政 府 与此同时 关于法治的概念已经提出一个政 府必须通过它与外部的标准和规范相适应来证明它的 合法性 生活 读书 新知书店 1997 年版 第 156 页 依法行政 建设法治政府的方向性具体措施 第 27 页 共 35 页 当然 依法行政 建设法治政府在我国是一个崭 新的事业 尽管我们有世界上其它的法治发达国家的 经验作为参照 但对于我们这样一个历史悠久而又相 当缺乏民主 法治和宪政传统的国家而言 依法行政 建设法治政府始终是一个巨大的挑战 对此 我仅提 出如下具体的方向性措施 第一 全面提高政府官员的法律意识 现代法律 意识构成了一个充分社会化的人的精神存在的主要部 分 也是一个合格的现代社会中的主体或者公民的核 心元素 英国著名的现代化问题研究专家英格尔斯就 曾经指出 任何一个国家的社会现代化 尽管都必然 要涉及到相应的制度的现代化 但实际上最为关键和 核心的乃是其社会主体也就是人的现代化 而人的现 代化又不在于外在的物质性的与显性因素的所谓现代 化而恰恰在于人的内在的精神也就是人的意识的现代 化 在我国进行依法行政 建设法治政府的工作 最 关键的方面实际上也是我国广大社会主体尤其是我国 政府官员的法律意识的全面提高和长期巩固 要做到 这一点 就必须始终坚持不懈地重点对我国政府官员 进行长期的法制宣传教育 第二 改善政府立法工作 依法行政 建设法治 政府当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的 第 28 页 共 35 页 基础工作来对待 国务院 20 xx 年发布的 全面推进 依法行政实施纲要 在第六部分 提高制度建设质量 中对于政府立法工作给予了特别重要的操作性的规定 这是我国各级政府在依法行政 建设法治政府中必须 切实加以落实的 但同时 我认为 目前我国在依法 行政 建设法治政府中实际存在着另外一些需要特别 加以警惕甚至纠正的错误认识 那就是一方面唯立法 论 什么事情似乎只要 立法 了就是把问题解决 了 不注重所立法的实际应用和适用 另一方面是在 政府立法工作中特别强调立法的数量而不太注重立法 质量 虽然政府也有法律顾问团或者立法咨询委员会 之类的机构 但政府立法对于法律顾问和咨询委员的 意见并没有很好地吸收 多数时候只是作为一种点缀 和陪衬 再一个方面就是我国很多地方政府立法存在 非常严重的地方本位主义和部门本位主义的狭隘利益 关切和考量 这也严重损害了政府立法的严肃性 统 一性和质量 这是我们今后在推行和落实依法行政 建设法治政府工作中需要花大力气特别加以解决的重 要问题 第三 严格依法办事原则 事实上 政府是否依 法行政 最为直接的和现实的标志就是 在具有既定 的法律法规规章等法度和章程的情况下 政府及其部 第 29 页 共 35 页 门尤其是政府及其部门的主要行政首长也就是所谓的 政府一把手能不能率先垂范 在其所管辖和直接督办 的行政事务上 遵章守纪 严格依照既定的法度行事 严格依照既定的法度办事 可以有效地最大限度地排 除各种人情关系的影响 不仅对于政府在一般黎民百 姓心中的良好的形象的形成具有特别重要的作用 而 且对于在政府工作的各级干部也是一个非常好的制度 保护的渠道 对于加强我国政府部门工作人员的清正 廉洁 对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤其 重要 第四 加强程序保障 在法治的背景当中 在依 法治国 建设法治政府的事业中 合理的法律程序具 有多方面的超过实体法律规定及其具体法律结果的积 极意义 这一点可以分为几个层次来认识 首先 合理的法律程序使宪政制度和法治所追求 的限制公权力和保障公民基本权利与自由的目标更有 保障 宪政是一种通过对社会公共权力的运作设定既 定框架与限制条件 从而最大程度地保障公民的基本 权利和自由的制度安排 这种制度安排的重心恰好在 于程序规则和制度的设计 即为社会公共权力的运作 设定合理的法律程序 一方面防止社会公共权力的恣 意扩张及非法专横行使 另一方面又为社会公共权力 第 30 页 共 35 页 的正当行使提供基本的保障 也就是排除权力正当行 使的各种障碍 在此基础上 同时为公民的基本权利 和自由提供以程序为核心内容的制度化保障 其次 合理的法律程序可以产生 维持 甚至强 化优良的法律的公信力 使其在提供 理由 的论辩 中的说服力得到增强 换一句说法就是 合理的法律 程序是 而且也应当是 法律适用的所有结论成立的 基本前提 我们一直强调 法治的核心在于确立法律 的至上权威与神圣性 然而 法治所需要的法律权威 不是也不能是单纯的暴力或者强权来建立和维系的权 威 而是于确信和承认的公正的权威 在现代文明社 会 确信是由逻辑严密的证明过程来得到的 承认也 是由具有充分说服力的理由来保证的 于是 法律权 威问题就转换为公正问题 而这一问题的解决又是由 正当的程序来保证的 所以 法律的权威性也就是程 序的正义性与程序的合理性 日本法学家谷口安平认 为 在 正当程序 得到实施的前提下 程序过程 本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用 这样 的作用包含着相互联系的两个方面 第一个方面是使 由于程序进行蒙受了不利结果的当事者不得不接受该 结果的作用 例如 进行诉讼而遭致败诉的当事者经 常对判决感到不满 但因为自己已经被给予了充分的 第 31 页 共 35 页 机会表达自己的观点和提出证据 并且由相信是公正 无私的法官进行了慎重地审理 所以对结果的不满也 就失去了客观的依据而只能接受 这种效果并不是来 自于判决内容的 正确 或 没有错误 等实体性的 理由 而是从程序过程本身的公正性 合理性产生出 来的 由程序本身产生的正当性还具有超越个人意思 和具体案件的处理 在制度层次上得到结构化 一般 化的性质 第二个方面则是对社会整体产生的正当化 效果 人们判断审判结果的正当性一般只能从制度上 正当程序是否得到了保障来看 如果法院在制度性的 正当程序方面得到了公众的信赖 自己的决定也就获 得了极大的权威 中国政法大学出版社 1996 年 版 第 11 页 通过合理的法律程序产生的结果之 所以具有得到强化的正当性与较强的公信力 乃是因 为 一般说来 通过权威程序选择的东西无论怎样 总要比没有经过这样选择的其他结果要好 生活 读书 新知书店 1997 年版 第 104 页 再次 合理的法律程序不仅可以充分保障实体法 律规定的现实实现 而且 通过合理的法律程序而获 得程序正义的同时 也使实体正义或者实质正义能够 最大限度地达到 谷口安平教授认为 实现实体法 内容的方法归根结底是由程