德国劳动力市场

德国就业保障的发展与特点 1927 年 职业介绍法 和 失业保险法 颁布 德国开始强制推行失业保险制度 1952 年 德国建立联邦就业与失业保险局 1969 年 就业促进法 颁布 以此取代 失业保险法 同年 职业培训法 和 联邦教育法 颁布 1970 年 联邦教育促进法 颁布 1974 年 失业救济条 例 颁布 1980 年 职业培训促进法 颁布 1994 年的 就业支持法 允许建立私营职业介绍 所 1992 1998 年 科尔政府将失业扶助的重心转移到就业者就业机会和帮助失业者重新回 到工作岗位 2003 年 施罗德政府的 2010 年议程 提出减少失业保险金的给付期 促进失 业者寻找工作 2002 2005 年 哈茨法案 I IV 开始运行 哈茨法案强化就业服务 扶助老年失 业者 提高了失业者领取失业津贴的要求 缩短失业金领取期限 引入竞争性的职业培训和 就业服务 加快职业介绍进度 对失业救济和社会救济合并管理 给长期失业者提供更多支 持 德国失业保险制度主要包括失业保险金 I 和失业救济金 II 其具体内容如表 2 所示 德国就业服务具有以下特点 第一 职业培训的 双轨制 德国职业培训采取企业 内部技术培训与职业技术学校专业知识学习相结合的体制 职业培训分为四个层次 包括能 力测试 求职申请和面试技能培训 初级培训课程和高级职业技能培训 同时 德国还实行 培训券 制度 给予失业者自主选择培训机构 学习技能的权利 第二 就业服务法律健全 德国颁布了一系列的职业培训 就业服务法律法规 法律法规层次较高 第三 失业保险制 度与就业服务紧密结合 为了应对失业问题 德国建立了完善的失业保障制度和就业服务 且将失业保险的享受与就业服务相联系 第四 就业服务主体的多元化 德国就业服务机构 既有政府举办 也有私人机构举办 德国就业服务由健全的政府就业服务机构完成 政府机 构还通过政府购买的方式向失业者提供就业培训 德国就业政策研究通过市场化运营的研 究机构完成 同时德国对失业人员的技能培训 职业介绍逐步采取市场化的运营方式 如个 人服务代理机构为失业者提供临时工作岗位 第五 就业服务机构设置科学 德国设立垂直 管理的就业服务机构 从中央政府到地方政府 设有联邦劳动和社会事务部 联邦劳工局 地区就业办公室 联邦伤残人权益委员会 地方伤残人中心 地方联合处 地方联合服务中 心等机构 各级就业服务机构均设置职业介绍部门 职业指导部门 失业保险部门和事务管 理部门 第六 就业服务机构分类化 德国就业服务机构包括特殊群体职业介绍机构 临时 用工介绍机构 专业职业介绍机构等 德国 人事代理服务社 PSA 德国在本世纪初为了应付高失业率 也开始进行公共就业服务改革 从 2001 年到 2003 年 联邦政府每年投入 1500 万欧元进行改革试点 修订社会法典时规定要运用积极的 政策工具 引入个人特征归类 失业者必须与地方就业办公室 Federal Employment Services FES 工作人员协商订立就业融入协议等 改革主要依赖联邦就业服务机构人员的工作 但为 此计划增加人员的空间有限 即使 FES 一线工作人员努力适应新制度的要求 仍旧收效甚微 传统的由公共机构提供就业服务的模式显示出其局限性 2002 年 2 月联邦审计办公室发现 FES 在其报告的业绩中有夸大就业安置统计数据的情况 安置丑闻 引起了全国性的争论 也加速了德国现代化公共就业服务的改革步伐 雪同年 德国成立 劳动力市场现代化服务 委员会 由德国大众公司的副总裁哈茨领导 因此也被称为 哈茨委员会 Hartz Commission 共由 15 人组成 委员会于 2002 年 8 月 16 日提出长达 343 页的报告 对德国 劳动力市场的改革提出了多项大胆建议 目标是经过三年的努力将失业人数减少 200 万 把 介绍新工作的周期从 33 周减少为 22 周 把联邦劳动局给失业者的支付从 400 亿欧元减少 到 130 亿欧元 改革方案从 2003 年 1 月 1 日起实施 主要内容包括 1 强化就业服务 联邦 劳动局更名为联邦劳动服务局 引入企业管理模式 将劳动部门原有的政府管理职能转变为 服务职能 成立职介中心 把所有为失业者服务的部门和环节集合起来 2 提高效率 加快 职业介绍进度 3 大幅削减失业金 给长期失业者施压 逼使他们努力寻找工作 4 提供更加 灵活的培训机会 适应市场需要 发行 培训券 5 扶助老年失业者 6 将失业救济和社会救 济合并管理 7 鼓励并奖励企业创造或保护劳动岗位 灵活工时等 8 建立 人事代理服务社 PSA 劳动部门自己举办或与 派遣公司 合作举办 PSA 雇佣失业者 然后将其出租给用 人单位 9 鼓励创办 个体公司 10 联邦劳动局改革 工作人员按工作业绩领取报酬 公务 员人数压缩 机构向下分散 自主性增强 11 通过新的 筹资方果 帮助企业增加劳动岗位 如设立 雇工债券 在资本市场发行 这种债券利息较高 可以作为较好的投资方式 将这一 途径筹集的资金用于中小企业雇佣职工 德国的公共就业服务改革与其他国家一样 也将各项服务职能进行集中和整合 成 立一站式服务中心 同时 德国充分利用派遣服务的优势 将公益性就业服务外包给私营派 遣公司运营 此外 一贯重视职业培训的德国进行培训券和职业介绍优惠券制度的探索 通 过从服务供给方导向转向更集中于需求方导向的制度 提高公共就业服务的市场化水平 以 优化服务效果 德国探索以劳务派遣 方式帮助特困失业群体解困 缓解劳动力市场压力 最早可 能追溯到 1994 年巴伐利亚州进行的 公益性雇员转让项目 20 世纪 90 年代初 刚刚经历统 一的德国经济不景气 就业形势严峻 如何减少失业人数 帮助就业困难群体再就业成为社 会各界普遍关注的问题 1994 年 在巴伐利亚州劳动局长拉德马赫的建议下 该州经济协会 职业培训中心启动了一个缓解劳动力市场压力的项目 即 公益性雇员转让项目 由项目实 施单位 一般为培训机构 将有求职意向的就业困难人员招收进来进行必要的培训 然后租借 给企业和用人单位 直至双方签订长期劳动合同 这个项目是非营利的 企业租用学员所需 支付的费用比雇用正式员工所需支付的工资要低很多 当然政府劳动部门一般会提供一部 分经费支持 项目参与者都是就业特殊困难群体 主要包括以下几类 失业 1 年以上的长期 失业人员 50 岁以上的大龄失业者 高度残疾者 领取社会救济金人员 失业者首先须与培训 机构签订有固定期限的合同 通常为 1 年 合同签订以后 失业者即成为项目参与者 不再 是失业者或社会救济金领取者 也不能再继续领取失业保险金和社会救济金 在项目参与者 被企业正式录用以前 由项目实施单位发给生活费和缴纳社会保险费 项目实施期间 企业 通过发订单向实施项目的培训机构提出用人要求 培训机构将按照企业制定有针对性的培 训计划 然后将接受过培训的学员租借给企业使用 如果学员租借到企业以后 能与企业签 订长期劳动合同 获得正式雇用 则其与项目实施单位的合同解除 其工资从正式劳动合同 签订之日起由企业给付 如果经企业试用后被退回 则项目实施单位继续为其推荐工作和开 展有针对性的培训 从被退回到再次推荐到新的工作岗位前的这段时期叫租赁间歇期 在此 期间项目参与者仍旧是项目实施机构的员工 后者必须继续履行培训 推荐工作 发放生活 费 缴纳社会保险费等职责 公益性雇员转让项目取得了明显的促进困难人员就业的效果 据统计巴伐利亚州实施该项目十余年中 有 58 的项目参与者与企业签订长期劳动合同 实 现了再就业 目前 公益性雇员转让项目作为解决失业的劳动力市场政策中的一项积极 低成本措施 己经被德国联邦政府纳入全国社会就业行动计划 进入新世纪以后 德国进一步在全国推行公共就业服务机构与人员租赁公司的合作 哈茨改革 的一项重要措施就是成立人事代理服务社 PSA 解决困难失业人员的就业问题 人事代理服务社其实就是公共就业服务外包的一种具体形式 即德国政府劳动部门以招投 标的形式与地方的 PSA 建立合作伙伴关系 政府将失业人员派给 PSA 由 PSA 向其提供就 业服务 政府则按合同规定支付工资性补助和职业介绍补贴 德国劳动和社会事务部下属的联邦劳动服务局在全国各地设有 181 个地区办事处或 服务中心 政府要求每个办事处至少组建一个人事代理服务社 这种机构负责以临时派遣的 方式向客户企业提供求职者 要力争使这些人能够在不依靠补贴的情况下重新融入劳动力 市场 此外还会向失业者提供职业培训和个性化的职业指导咨询服务 德国的 PSA 是特殊 形式的具有司法意义的租赁公司或职业介绍机构 是国家认可成立的 出资人包括政府或其 部门 一般经过公共投标程序产生人事代理服务社 具体流程如下 首先是公共就业服务机 构发出邀标书 投标者必须证明自己是富有经验的商业性或非营利性劳务派遣机构 或者曾 经参与过积极的劳动力市场政策的实施 投标者明确报价 最终的基本补贴额和安置金额将 在此报价基础上确定 同时说明这个未来的人事服务机构将如何运行 其中必须包括人事 安排 拟采用的集体协议 从用工企业那里获得佣金的战略 预期的安置时间 准备实施的 培训以及可达到的安置率等 然后 政府会根据标书的报价和质量来进行评标 价格和质量 的权重分别占 60 和 40 最后 公共就业服务机构会与投标金额最低的不超过 5 家投标 机构进行谈判 选择其中一家签订一份固定期限为 24 个月的合同 合同可以延期一次 德国劳工总局定期向 PS A 派给一定数量的失业人员 人事服务机构与求职者签订 为期 9 个月的固定期限雇用合同 求职者成为 PSA 的雇员 PSA 承担雇主责任 同时按照 1 人照料 20 人的比例 1 20 对失业者提供个性化的就业服务 整个服务过程经历招收期 深入 家庭 多方联系 确定服务对象 建立相互信任 分析规划期 对失业人员的情况进行深度分 析 拟定服务方略 改善期 提高失业人员的就业能力 安置期 寻找岗位 匹配就业 跟踪 期 保持 6 个月的跟踪联系 最终圆满完成政府派给的任务 在这 9 个月中 政府对进入人 事服务机构的每一位求职者提供每月固定的一笔补贴 前 3 个月提供 100 的基本补贴 中 间 3 个月提供 75 最后 3 个月提供 50 如果人事服务机构能够帮助求职者实现自立性 就业 还能额外得到一笔安置奖金 安置的时间越早 奖金的额度越高 在失业者被接收的 头 3 个月中完成安置的 人事服务机构能够得到相当于 200 的基本补贴额的奖金 在第 4 6 个月完成安置的 奖金为 150 的基本补贴额度 7 个月以后实现安置的 奖金为 100 的基本 补贴额 奖金分成等额的两部分来发放 分别在失业者实现正规就业满 3 个月和 6 个月时支 付 以鼓励人事服务机构将求职者安置到一个能够实现持续就业的岗位上去 而不是仅仅用 临时派遣的方式把他们安置出去 从 20 世纪末开始 西方发达国家政府改革经历着 从统治到治理 Cfromgovernment to governance 的转变 传统公共领域的公共机构垄断局面逐步得到改变 与非公共组织和公 民建立广泛合作关系成为公共服务提供的重要趋势 政府通过服务外包和权力下放 让市场 和社会主体发挥其灵活性和专业化的优势 代用券制度则体现了更高的市场化水平 因为消 费者获得了更多的选择权 可以自由选择提供服务的机构 服务提供者之间竞争的市场化特 征更加明显 有利于提高服务质量 Friedman 1965 美国是最早在公共服务领域广泛推行 代用券制度的国家 起初主要运用于教育和健康照顾 2003 年美国重新批准的 劳动力投资 法案 Workforce 工 nvestment Act W 工 A 要求地方劳动力机构使用个 人培 i 11 账户 Individual Training Accounts ITA 为失业者提供职业培 i 11 o 哈茨改革的一项重要内容也 是推行职业介绍优惠券和职业培训券制度 Bildungsgutscheine 通过引入消费者选择机制 来改善公共就业服务 规定凡 3 个月以上没有重新就业的失业人员 均可以获得政府发放的 有效期最长为 3 个月的培训券 所持培训券在接受培训机构提供的职业技能培训或到私营 职介机构接受推荐就业时可以当现金使用 培训机构每培训一人 就可以凭券从劳工局获 得 1500 1900 欧元的补贴 职介机构每成功介绍一人 也可以凭券从劳工局获得 1500 2500 欧元的补贴 与过去由公共就业服务机构指定培训机构 监督评估培训服务 给予相应补贴 的做法不同 培训券制度赋予失业人员更多自主选择培训机构和培训内容的权力 在政府购 买职业中介机构服务的过程中增加了消费者 就业服务对象 控制的环节 培训机构也需要 关注培训市场的需求开设专业 以吸引更多学员参与培训计划 换句话说 培训券是以服务 提供方为导向 supply oriented 转变为以