矿产资源管理存在的问题和解决途径

矿产资源管理存在的问题和解决途径矿产资源管理存在的问题和解决途径 摘要 自 矿产资源法 颁布实施以来 我国矿产资源管理取得了丰富经验 但也面临着一系列法律框架 管理制度 工作规律上的新情况 新问题 客观 地分析这些宏观的或微观的问题 对于适时把握改革和发展的时机 提高矿政 管理能力和水平具有十分重要的意义 研究认为 在社会主义市场经济条件下 我国矿产资源管理框架改革的基本取向是完善所有权管理职能 加强社会管理 职能 建立保障和促进科学发展 保护资源和保障民生三重目标体系 遵循地 质工作规律和经济规律 按照矿产资源基本属性管理矿产资源 实行资源税和 矿产资源补偿费并存的两轨制 按照矿业权是准物权的法律地位设置矿业权管 理制度 实行矿产品价格的全成本构成 关键词 矿产资源 资源管理 解决途径 引言 从 1986 年 矿产资源法 1994 年 矿产资源法实施细则 的颁布实施 到 1996 年 矿产资源法 修订 随后 矿产资源勘查区块登记管理办法 矿产资源开采登记管理办法 探矿权采矿权转让管理办法 3 个配套法规 以及相应的地方和部门规章的实施 基本上形成了我国社会主义经济条件下矿 产资源管理的法律制度 这些基本的法律制度 包括了矿产资源所有权法律制 度 矿产资源有偿使用制度 矿产勘查的区块登记制度 矿产开采登记制度 矿业权流转制度 矿产资源规划管理制度 矿产资源储量评审认定制度 矿产 储量登记统计制度 地质资料管理制度 矿山环境保护制度等 这些制度逐步 地适应了社会主义生产力的需要 形成了我国矿产资源管理法律制度的基本框 架 取得了很多经验 推动了我国矿业的发展和保障了国家资源的需求 同时 由于我国社会主义市场经济的深化和发展 加上一些体制上 机制上以及其他 各个方面的原因 这些管理制度在其本身的设计和执行的过程中还存在一些问 题 还有一些重大问题需要根据 20 多年的实践和社会主义市场经济体制的深化 给予回答 1如矿产资源的基本属性和管理要遵循两个规律 地质工作规律和经 济规律 的问题 矿产资源管理的法律框架和管理职能框架问题 矿产资源供需 管理 双向调节 利用两种资源和矿业国际合作的问题等 这些问题需要从理 论上厘清一些基本概念 基本制度的内涵 厘清一些主要的经济关系和法律关 系 从实践上分析清楚现存制度存在的问题和弊端 进而提出社会主义市场经 济下改革和完善矿产资源管理制度的基本要求 1 我国现行的矿产资源管理体制概述 矿产资源作为经济资源 是作为一项国有资产来经营的 国家凭借所有权 以平等的经济利益关系通过有偿使用制度来运作 来实现其经济利益分配权 是合理开发 利用矿产资源 贯彻资源资产 保值 增值 原则的必然要求 矿产资源有偿使用主要体现在有偿取得矿权和征收资源补偿费两个方面 世界 上多数国家在 20 世纪 20 30 年代 完成了矿业立法 在 20 世纪的 80 年代末 90 年代初 100 多个国家修改了矿业法 从最近的矿业法修改情况来看 世界 上多数国家矿产资源为有偿使用 新中国成立以来 我国矿产资源一直是无偿 1 梁钰 宁云才 矿产资源开发环境规划与管理研究 载 中国矿业 2008 年第 6 期 使用的 近几年 我国矿产资源使用尚处于无偿和有偿取得的 双轨制 中 矿权的有偿取得 以及许可在一定条件下的转让 反映了我国由矿产资源管理 发展到资源性资产管理的法制化过程 我国是世界上矿产资源种类较为齐全 资源较为丰富的少数国家之一 已 查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的 12 位居世界第三位 对如此 大范围储量的矿产资源进行勘查 开发利用和保护节约 势必需要相应的矿产 资源管理体制进行有效的监督和调控 自新中国成立以来 我国矿产资源管理 体制伴随着国家经济社会的发展和改革开放的逐步深入而呈渐进式发展 并形 成了具有中国特色的矿产资源管理体制 1 1 矿产资源保护的法律体系 矿产资源保护的法律体系涉及宪法 民商法 经济法和行政法等不同法律 部门 以及不同效力阶层的法律 行政法规和行政规章等规范性法律文件 我 国作为一个单一制国家 在此基础上形成了一整套多层次的矿产资源保护的法 律体系 1 1 1 宪法 宪法作为我国的根本大法 是整个矿产资源保护立法的法律基础 其从根 本上确立了我国调整矿产资源保护法律关系的基本制度和原则 明确了矿产资 源的权利归属 即矿产资源产权法律制度 奠定了矿产资源归属国家的法律基 础 1 1 2 法律 目前 我国矿产资源保护法律体系的核心是于 1996 年修订实施的 矿产资 源法 该法以宪法为基础 进一步确立了矿产资源归国家所有 实行集中统一 管理 坚持有偿使用和依法勘查开采等矿产资源保护的基本原则 并建立起相 应的矿产资源管理制度 除此以外 2007 年颁布实施的 物权法 从权利归属 的角度出发 明确物的归属和利用 对矿产资源所有权 矿产资源的使用权及 其流转等法律制度作出了一般性规定 2 1 1 3 法规规章 除了 矿产资源法实施细则 我国自 1996 年相继出台了 个配套性的主 要法规 分别是 矿产资源勘查区块登记管理办法 矿产资源开发登记管理 办法 和 探矿权采矿权转让管理办法 而且为了保障法规的有效实施 细化 管理体制的操作流程 国土资源部和各省 市 自治区政府也制定了多达百余 件的部门规章和地方性法规 其中主要有 全国地质资料汇交管理办法实施细 则 探矿权采矿权使用费和价款管理办法 等 除此以外 据笔者的不完全 统计 目前已有近两百件法律法规的适用解释和复函在矿产资源管理体制中发 挥着正确使用法律法规 维护矿业主权益的重要作用 各国矿产资源管理制度大致可分为两种 土地所有权制度和矿产资源所有 权制度 这两个制度的核心区别在于法律是否承认矿产资源有独立于土地所有 权的法律地位 土地所有权制度坚持矿产资源为土地之构成部分 因此土地所 有权人即为矿产资源所有权人 在土地所有权发生转移时 除非出让人与受让 人就矿产资源的权属另有约定 矿产资源的所有权也同时发生转移 3美国是比 较典型的实行这一制度的国家 基本上采用了这一制度 由于美国的土地分别 为联邦 州或个人所有 因此矿产资源也就分别为联邦 各州和个人所有 美 2 杨士龙 论矿产资源法的体系结构 载 云南民族大学学报 2008 年第 25 期 3周珂 态环境法论 北京 法律出版社 2001 年版 国联邦政府所有的矿产资源主要在美国的西部 而在美国东部 大部分的自然 资源都属于私人所有 此外尚有少量矿产资源位于州政府所有的土地之下 属 各州政府所有 而矿产所有权制度认为矿产资源不是法律上的土地的构成部分 坚持矿产资源的独立性 分别设立土地和矿产资源所有权 土地所有权人并不 当然成为矿产资源所有权人 以法国和德国为代表的大陆法系国家采用这一制 度 我国也采取了同样的制度 依据 中华人民共和国宪法 第 9 条和 中华 人民共和国矿产资源法 第 10 条 矿产资源属于国家所有 依据 中华人民共 和国宪法 第 10 条 我国土地分别为国家所有或集体所有 这就是说 集体土 地中的矿产资源不是集体所有 而是国家所有 基于所有权的一物一权原则 我们可以认为 中国采用了矿产资源所有权制度 2 矿产资源管理的法律框架问题 在我国 矿产资源国家所有权具有国家主权和财产权的双重属性 关于矿 产资源的国家主权属性 1960 年联合国通过的关于 自然资源永久主权 的条 款作了明确规定 我国宪法关于 国家保障自然资源的合理利用 保护珍贵的 动物和植物 禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源 的规定 充分显示了国家对包括矿产资源在内的一切自然资源主权的行使权 矿产资源 国家所有权的财产权 是国家作为所有者对矿产资源享有占有 使用 收益 处分的全部权能 这一属性也为我国法律所明确规定 上述两项属性是相互区 别 不可混淆又相互联系 相辅相成的 4矿产资源所有权的双重性 在我们的 立法 执法和管理实践中 具有重要意义 以 中华人民共和国宪法 第九条为基本立法根本 建立以民法为依据 以财产权物权管理为核心的矿业法 或矿产资源法 体系和以行政法为依据 以 社会管理为核心的资源保护法体系 两者相互区别而又相辅相成 构成我国矿 产资源管理的完整法规体系 矿业法体系属于私法 归人民法系列 以保护财产权人各项权益为最高原 则 以产权管理为核心 侧重调整民事主体的财产权利 应包括矿产资源所有 权制度 矿产资源有偿使用制度 矿产勘查开采投资管理制度 矿业权有偿出 让制度 矿业权流转制度 矿业市场监管制度 矿产资源规划制度等法律制度 矿产资源保护法属于公法 归人行政法系列 以保护社会公共利益为最高 原则 以社会管理即矿产资源合理利用及保护为核心 强调资源环境的保护和 可持续发展 应包括矿产资源勘查开采许可制度 资源综合开发综合利用制度 二次资源利用制度 尾矿利用制度 稀缺战略资源保护制度 资源战略储备制 度 资源价格税收调控制度 矿产资源统计核算制度 矿山复垦及环境保护制 度 矿产资源战略储备制度等法律制度 根据我国矿产资源法的法律框架 我国矿产资源管理的职能框架也应该是 两个轮子一一社会管理职能和所有权管理职能 政府具有矿产资源管理的双重 身份一一行政管理者的身份对矿产资源进行社会管理 矿产资源所有权者的身 份对矿产资源进行财产权的管理 即对矿产资源所有权以及由所有权派生出的 矿业权使用权等进行管理 这二者性质不一样 前者是为保护全社会的利益 保护资源 后者是为处理好经济关系 保护相对人的财产权利 社会管理过去 4 谭旭红 王艳艳 循环经济模式下的矿产资源资产管理探讨 载 商业研究 2007 年第 49 期 做了不少工作 但没有将其摆在足够重要的位置 没有进行归类 因此 为适 应社会主义市场经济发展需求 矿产资源管理框架改革的基本取向是 完善社 会管理职能和所有权管理职能的双重框架 加强社会职能 重构社会主义市场 经济条件下政府矿产资源管理保障和促进科学发展 保护资源和保障民生的三 重目标体系 3 我国现行矿产资源管理体制存在的不足 我国现行的矿产资源管理体制已基本建立 也基本可以满足我国以往时期 矿业发展的惯例和开发利用的制度性要求 并已取得了令人瞩目的成绩 然而 我国矿产资源保护法律体系的建设相对滞后 其衍生的矿产资源管理体制也难 以适应社会主义市场经济的现实需求 存在一些亟待解决的不足之处 主要表 现如下 3 1矿产资源立法滞后 指导思想陈旧 我国矿产资源管理体制的核心法律 矿产资源法 毕竟是在1986年由 全国人大常委会颁布实施 虽于1996年经过一次修正 但时至今日已有近 年 如今的立法环境和经济社会发展状况亦与当时大相径庭 难以满足国家 管理部门 矿业权人的法律需求 因而上世纪所制定的 矿产资源法 的主要 立法指导思想仍带有强烈的计划经济色彩 明显落后于 世纪我国矿业市场 的快速发展 此外 现行 矿产资源法 根据国民经济的产业分类将矿业整体 纳入第二序列 工业 相应的管理体制也由计划经济的角度而建立 如我国 规定对矿产资源的勘查开采坚持严格的国有化管理模式 明确矿产资源的开采 主体是国有矿山企业 强调探矿权和采矿权的国家所有 而过于限制集体企业 和民营企业进驻矿业市场 对非国有主体的行政性规定过多过细 这样的立法 指导思想和基本原则已明显不符合当前社会主义市场经济体制改革的基本要求 难以满足矿产资源管理体制的法律诉求 难以有效地整合配置矿产资源 适应 发展循环经济的大环境 长期以来 由此造成了我国矿产资源开发过程中面临 着环境法制观念淡薄 环境法规体系仍不健全 环境立法滞后迟缓 执法不严 违法不究等现实困境与难点 一些环境法律法规已不能适应经济社会发展所面 临的新的生态环境日益恶化问题 5近年来随着我国经济的迅猛发展 市场对煤 炭 稀土 有色金属等重要矿产资源的需求大幅增加 完善矿产资源管理体制 的社会呼声愈加高涨 而作为其内在核心的 矿产资源法 和相关配套规定亟 需重构和完善 3 2矿产资源政企不分 产权关系混乱 如前所述 我国矿产资源的所有权归国家享有 国务院是代表国家的权利 行使主体 然而在实际生活中 矿产资源所有权 经营权 主要是指包括探矿 权和采矿权在内的矿业权 行政权三者混淆 以行政权 经营权代替所有权管 理 国家所有权受到条块的多元分割 而且 作为矿产资源所有者的国家 其 权利地位已被模糊和弱化 无法保障自身的行权收益 特别是在以政府行政权 代替国家所有权的管理体制下 矿产资源的产权归属反而成为管理部门权力寻 租的工具 加之受我国矿产资源保护法律体系中计划经济色彩的影响 导致矿 产资源的产权关系不清 直接阻碍了国民经济的健康有序发展 不利于产业结 构的转变和调整 催生出矿业领域的巨无霸型国有企业 如中石油 中石化和 5 张兴 王凌云 我国矿产资源开发中环境法制建设现实困境与对策 载 资源与产业 2011 年第 13 期 中海油三家国有企业依托政府权力占据油气开发行业的垄断地位 中国五矿则 掌控金属矿产的大部分资源 现实状况中混乱的产权关系难以得到明确界定 无法有效制衡国家 政府 矿业权人等相关各方间利益关系 直接导致政府在 矿产资源的开发利用过程中 集管理权和经营权于一身 通过国有企业保护本 地区经济增长和社会发展 矿业权人的权益经常在政府转变政策或强制勒令的 情形下无端遭受损害 如此一来 国家的矿产资源利益也被 悄然 侵占 目 前 在许多省区就出现了地方政府擅自处分国家油气资源所有权的情况 致使 国家油气资源利益受到严重损害 矿业权人的合法权益也难以得到有效保障6 3 3矿产资源管理机构的配置缺乏明确性 我国自然资源管理机构的设置在资源立法上基本呈现出一种固定的 抽象 的 大一统 模式 即国务院资源行政主管部门负责全国资源的统一管理和监 督工作 县级以上地方人民政府某资源行政主管部门负责本辖区内某资源的统 一管理和监督工作 而矿产资源管理机构的设置也不能例外 此种矿产资源管 理机构的立法设置模式 虽在一定程度上具有机构设置的灵活性 能够较快地 适应政府机构改革和职能调整 然而这样的立法技术和语言表达难以对公众和 行政相对人产生清晰的认识 即缺乏职能机构的具体指向性 容易造成各管理 部门之间的相互推诿 如在国有草原或耕地下进行矿产资源开采作业的企业 应当交由农业部门还是国土资源部门进行具体管理 哪个部门的管理职责更为 主要 这些问题在现实中存在颇多 该种模式虽然在表面上达到了依法行政的 要求 但缺乏应有的合理性 显然难以应对矿产资源管理体制所面临的一系列 问题 除此以外 矿产资源管理机构的配置有时还缺乏必要的法律依据 政府设 立新的职能机构应当严格依照宪法和组织法的相关规定 做到科学合理地划分 政府机构的职责和权限 然而目前 我国一是面临行政组织法的落后 矿产资 源法没有指明矿产资源的管理机构 二是在无法可依的情形下执行政府的机构 改革方案 将矿产资源的管理职责划入国土资源部门 如2008年国务院的 三 定 规定 即定职责 定机构 定编制 就成为现有矿产资源管理机构设立的 标准 然而该 三定 规定既非行政法规 更非行政组织法 用 三定 方案 来取代行政组织法律规范 严格来说适用政策取代了法律 是行政组织法功能 的混淆 7 所以 因矿产资源管理机构的配置问题所引发的矿产资源管理体制 缺陷 也就在所难免了 3 4矿产资源管理体制职能结构的重复交叉 依据现行的 矿产资源法 和国务院的 三定 政策 我国的矿产资源管 理机构主要包含五大职能 立法管理 规划管理 开采管理 执法管理和监测 统计管理 其中 立法管理主要侧重于制定矿产资源管理政策和地质标准 规 划管理强调组织编制矿产资源开发利用规划 开采管理重在审批 发放矿产资 源开采许可证 执法管理主要针对涉及矿产资源的各类违法违规行为进行行政 查处 监测统计管理旨在动态调查 统计和检测矿产资源的现状和变化情况 上述庞大的管理职能 如何进行具体配置或性质区分 显然在实践上存在诸多 困惑 政府部门在对资源管理职能 产业调整职能和经营指导职能定位不清 互相影响 难以区分矿业中究竟什么应该管 什么不该管 如在矿产资源开发 利用过程中的环境防治与恢复问题上 地矿部门与环保部门各争其主管权 但 6 徐英华 我国石油行业的上游监管 载 经济管理 2005 年第 26 期 7 刘武朝 自然资源法基本问题研究 北京 中国法制出版社 2004 年版 至今仍无相关法律规定出台8 由此也催生矿产管理部门与石油等能源产业 土 地管理 海洋管理之间存在不同程度的失衡问题 3 5矿产资源税费管理制度不合理 我国资源税的征税方法是按资源等级兼采从量定额与从价定率征收 通过 确定课税数量计算应缴纳的资源税 煤炭 金属矿仍旧简单按照销售数量课征 资源税 但这些矿产资源容易受到市场价格的影响 没有区分资源等级的按量 计税会脱离市场机制的约束 减少矿产资源的开采成本 等于变相鼓励过量开 采矿产资源 无形中造成国家资源的流失 可见 现有的资源税计征方法必然 会导致采富弃贫 采易丢难 资源浪费惊人9 无法通过增加开采成本遏制滥采 贱卖 不利于保护不可再生的矿产资源 维护国家利益 4 完善我国矿产资源管理体制的对策 为了维护国家财产权益 兼顾各方利益 发挥经济手段的激励与约束作用 必须以理顺资源开发中的经济关系 深化资源有偿制度改革为基本思路与目标 任务 建立完善矿产资源权益管理制度 在建立完善矿产资源权益管理制度的 过程中 要坚持矿产资源国家所有 维护国家财产权益 改革矿产资源补偿费 权利金制度 建立浮动费率调节机制 调节矿业投资人收益 强化矿业权有偿 取得 明确两权价款性质 正确处理矿产资源所有权收益与投资收益之间的关 系 建立探矿权价款征缴后置制度 鼓励勘查投资 提高矿业权使用费标准和 最低勘查投资标准 建立探矿权 采矿权使用费标准动态调节机制 促进勘查 投资与作业 调控资源开采总量 正确处理资源开发与矿地发展之司的关系 兼顾矿区群众利益 制定鼓励资源开采企业直接分配给矿地居民的政策措施 改革中央与地方之间的矿产资源收益分配关系 适当提高中央政府在资源收益 分配中的比重 实现矿产开发反补勘查的经济机制和宏观调控机能 地方政府 所分配的收益应直接向资源所在地县级以下政府倾斜 调动地方政府在资源勘 查开发监管方面的积极性 当前 为建立完善矿产资源权益管理制度应积极推 进以下工作 4 1建立以权利金为核心的资源收益管理制度 按照国际惯例 应改资源补偿费为权利金 建立以权利金为核心的资源收 益分配管理制度 当前最主要的是要推进矿产资源补偿费费率的调整 适当提 高费率标准 建立矿产资源补偿费动态调整机制 加快制定实施矿产资源补偿 费征收管理实施办法 细则 强化资源补偿费征管 此外 还应积极推动矿产 资源补偿费制度的改革 制定权利金制度改革方案 推动 矿产资源补偿费征 收管理规定 向 矿产资源权利金征收管理办法 改革 为最终建立权利金制 度打下基础 4 2明确矿业权价款和使用费性质 改革价款和使用费制度 一是要改革矿业权价款征缴制度 矿业权价款只体现了国家出资勘查探明 形成的矿产地出让收益 没有反映地方政府的投资收益 因此中央政府和地方 政府之间矿业权价款收益分配比例应按照矿业权投资比重确定 二是应明确矿 业权使用费的性质 探索改革矿业权使用费制度的路径 适当提高费率标准 建立矿产地租金制度 促进勘查作业健康发展 使矿产资源开采能够高效运行10 8 赵鑫霈 黄启 浅析我国矿产资源法律体系建设 载 人民论坛 2011 年第 19 期 9 仲丛生 论矿产资源资产化管理的对策 煤炭经济研究 2005 年第 25 期 4 3调整资源税改革的合理化方向 建立资源超额租金制度 一是应将资源税改革与企业所得税 增值税改革相结合 恢复其调整级差 收益的功能 统一考虑企业税负 调节企业的利润水平 二是要建立以矿山开 采企业的利润型资源超额租金税制度 制定 矿山开采业资源超额租金税征收 管理办法 给予企业加速折旧 勘查抵扣等优惠政策 4 4兼顾矿区群众利益 调整矿产资源权益收益分配使用制度 矿产资源权益收益在分配使用上 既要体现资源产业的特殊性 又要体现 资源的全民所有性 因此 要适当提高中央政府在资源收益分配中的比重 在 收益资金使