美国节能政策研究及其启示

1 美国节能政策研究及其启示美国节能政策研究及其启示 美国作为世界能源消耗大国 被称为 车轮上的国家 在经历 了资源破坏 环境污染所带来的一系列灾难及能源危机给经济造成 的重创后 美国开始在节能方面陆续制定了一些政策措施 并取得 显著成效 主要表现为 能源利用效率明显提高 能源消费结构得 到优化 可再生能源发展成效显著 我国作为经济起飞中的大国 当前同样面临着较为严峻的能源约束和环境污染问题 为此我国 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 明确提出 到 2010 年 我国 GDP 单位能耗要比 2005 年降低 20 左右 主要污染 物排放总量要减少 10 因此 我国 十一五 期间及今后面临的节 能降耗任务非常艰巨 美国在节能方面的政策和经验值得我们借鉴 一 美国节能政策措施简介一 美国节能政策措施简介 美国有关节能方面的政策很多 联邦层面的节能政策在全国范 围施行 州层面还有许多各自不同的节能政策 从总体上看 美国 的节能政策和措施可分为两大类 一是在政府管理下 通过法律等 形式施行 属于政策性手段 二是通过财税等经济手段鼓励节能 属于市场行为 1 实施能源管理 实施能源管理 美国非常注重能源问题的管理 政府设有专 门的节能机构 同时允许非政府组织 NGO 参与能源管理 这些 机构的职责主要是为节能工作创造一个有规则的市场环境 同时对 2 政策的实施起到监督和调控作用 美国负责能源管理的政府机构分 为国家 联邦 和地方 州政府 两个主要层次 其中 美国能源部 DOE 是最主要的政府机构 负责能源政策的制定和执行 美国环 保署 EPA 和联邦能源管理机构 FERC 是推动节能工作的辅助部门 此外 大部分州政府设有相应的能源管理部门 负责抓各州的节能 工作和执行国家的能源政策 美国节能机构的另一个重要组成部分 是非政府机构 美国能源效率经济委员会 ACEEE 和美国自然资源 保护委员会 NRDC 是其中最为重要的两个组织 对推动美国的节能 计划起了非常大的作用 2 制定法律法规 制定法律法规 美国在能源管理方面十分重视法制建设 注 重用法律手段加强节能管理 形成了完善的节能法律法规体系 在 过去的 10 余年间 美国共出台了 21 世纪清洁能源的能源效率与 可再生能源办公室战略计划 国家能源政策法 等 10 多个政策或 计划来推动节能降耗 其中 2001 年 5 月由副总统切尼牵头的 美国 国家能源政策发展小组 建议布什总统进一步加大公共财政对节能工 作的支持力度 2003 年出台的 能源部能源战略计划 更是把 提 高能源利用率 上升到 能源安全战略 的高度 并提出四大能源安全 战略目标 计划在 2005 年至 2010 年间 提供 200 亿美元发展能源 技术 而从总体发展历程来看 美国能源立法大体经历了三个阶段 第一 能源危机紧急应对阶段 为应对 1973 年以来的两次石油危机 美国于 1975 年颁布 能源政策和节能法案 并于 1978 年颁布 国 家节能政策法案 和 公用电力公司管理政策法案 第二 降低电 3 器设备耗能阶段 美国于 1987 年制定了国家设备能源保护法 颁布 国家家用电器节能法案 第三 制定国家能源综合战略阶段 美 国于 1992 年颁布 能源政策法案 于 1998 年公布了 国家能源综 合战略 并于 2005 年颁布 国家能源政策法 3 确定能效标准 确定能效标准 制定并执行能源效率标准是美国节能工作的 重要一环 美国颁布和实施的能源效率标准分为强制性和自愿性两 类 在全国范围内实施的强制性标准需经过国会讨论和批准 具有 法律效力 自愿性标准则由企业界自行制定和实施 若实施后得到 政府 企业界和公众认可 则有可能被改为强制性标准 上世纪 70 年代 美国就通过立法确定了能效标准和标识的合法地位 先后实 施了强制性能效标准 标识和自愿性认证 即 Energy Star 能源之 星 制度 美国能效标准的具体应用归功于 能源之星 项目的推行 能源之星 是美国能源部和环保局于 1992 年共同启动的商品节能标 识体系 凡符合节能标准的商品会贴上带有绿色五角星的标签 并 进入美国环保局的商品目录得到推广 1993 年 4 月 当时的克林顿 总统签署总统令 规定所有联邦机构的政府采购必须是 能源之星 标识的产品 这不仅使 能源之星 标识制度获得极大成功 也使之 成为许多国家的节能基准 如今在美国市场上销售的符合节能标准 的商品大都贴有 能源之星 的标识 能源之星 最早只是用于计算机 等办公设备 后来逐步推广到家用电器 现在就连一些新建住宅也 加入了 能源之星 计划 能源之星 是美国能源部 环保局 生产商 零售商 消费者 4 和地方政府在全国形成的一种共识 已成为一种节能环保的标志 事实证明 美国政府采取的这种 能源之星 标识措施改变了消费者 的消费习惯 提高了消费者及厂商的能效观念 有效地实现了对市 场的引导 美国能源开发署的调查显示 43 的消费者表示在选购 商品时会选择 能源之星 如今 能源之星 认证产品覆盖了美国 3400 多种商品 已有 1200 多家制造商生产 能源之星 产品 有关研 究显示 能源之星 产品比最低能效标准规定的效率要高 13 20 美国 能源之星 计划仅用电一项每年就能节电 800 亿千 瓦时 此外 美国 能源之星 计划还有一套 家庭能源顾问 网上分 析程序 普通用户在网上提出一些简单的问题 就可以得到节约家 庭能源的建议 如更换密封性更好的窗户 更换墙内绝热层 堵住 空调风管漏气等 就会明显节省家庭采暖或空调制冷的耗能 据统 计 美国家庭每年的能源开支平均是 1600 美元左右 如能采用 能 源之星 家用电器 空调设备等 就能减少开支 30 以上 而 2004 年以来美国每年新建住宅中有近 10 符合 能源之星 标准 每年可 节约能源开支 2 亿美元 减少近 2000 吨温室气体排放 相当于 15 万辆机动车的废气排放量 4 政府率先垂范 政府率先垂范 除了加强能源管理 制定法律法规 确定能 效标准 建立激励机制和加大宣传教育外 美国政府还从自身节能 入手 推进全社会的节能 美国 1985 年就推出了政府节能计划 在 对能耗进行充分调查研究的基础上 美国制定了白宫短期及中长期 节能行动计划 通过各种降低能耗 改善建筑和设备能耗状况等措 5 施 实现降低能耗的目标 老布什总统批准了白宫节能计划 克林 顿总统任期内签订了节能合约 1992 年美国 能源政策法 又对联 邦政府机构提出了具体的节能目标 1995 年单位面积建筑物能耗在 1985 年基础上降低 10 2000 年降低 20 联邦政府 12902 号行 政令进一步要求各政府机构 2005 年节能 30 研究表明 政府 包 括国防及教育等公共部门 已成为许多国家消费能源最多的部门 能源消费在行政经费支出中占很大的比重 因此 政府自身节能不 仅可以减少其能源消费 节约开支 还可以通过政府采购 拉动节 能产品的需求 可以起示范作用 带动企业和社会节能 更重要的 是还能增强节能法律法规和政策的权威性 要求社会公众执行的 政府自身首先做到 5 增加节能预算 增加节能预算 美国推进节能的一个重要手段 是通过不断 增加公共财政预算 支持节能计划和项目的实施 支持的重点包括 法规制定 公众宣传 教育培训 信息服务 课题研究 同时组织 引导企业对关键性 共性的节能技术进行开发 示范 引导能源效 率技术的推广应用 以发挥公共财政 四两拨千斤 的功效 美国的 公共预算是通过各类节能计划或项目来实施的 美国能源部的节能 和可再生能源计划 EERE 支持的 9 个一揽子的优先领域 分别是 极大地减少甚至最终结束对外国石油进口的依赖 减少能源价格的 不利影响 增加可再生能源的开发和保证程度 增加发电 输电和 用电的保证程度和效率 增加建筑物和器具的能效 增加效率 降 低工业的能耗强度 创建国内新的生态工业 政府垂范 改变 6 EERE 的行为方式 进入新世纪以来 美国联邦政府用于能效 和新能源的投资预算逐年增加 2001 年为 11 8 亿美元 2007 年增 加到 15 1 亿美元 6 重视宣传教育 重视宣传教育 美国公民有较高的节能意识 与政府开展经 常性的 有目的的宣传 教育和培训是分不开的 为了从小培养国 民的节能意识 节能教育在美国日益普及 美国从幼儿园到 12 年级 均有分年级的配套课程 内容包括了解最基本的能源知识 在日常 生活中怎样节能 能源部的 能源巧用 重塑美国 等项目也是针对 学校设计的 提倡建设节能校园 重视节能教育 美国非营利性的 节能信息传播和咨询服务 一般由政府提供经费资助 中介机构组 织实施 而联邦政府和州政府有关部门则通过公共出版物 网站 宣传点等 向公众进行节能宣传 地方政府在社区和责任区范围内 通过发放小册子和期刊 建立网站 实施示范工程和培训计划等 提高公众的忧患意识和节能意识 7 建立激励机制 建立激励机制 美国采用激励机制鼓励企业和国民节能 收 到显著效果 美国 国家节能政策法 明确规定 公用事业单位实 施激励性计划 鼓励其他机构参与电力需求管理 双方协商实施具 体的节能项目 参与单位得到一定的资金补助和服务 激励的形式 有现金返还 税收减免和低息贷款等 现金返还是直接刺激节能行为的一种有效方式 主要是为了鼓 励用户购买节能产品 特别是 能源之星 标志产品 在美国 联邦 政府 州政府及电力公司等公用事业组织每年均会给予大量经费补 7 贴用于鼓励用户购买节能产品 税收减免是节能财税政策的一项重要举措 如 美国政府在每 年财政预算中 对新建的节能住宅 高效建筑设备等都实行减免税 收政策 对于超出最低能效标准的商业建筑 每平方英尺减免 75 美 分 约占建筑成本的 2 此外 因为能效的高低会不同程度地影 响到房地产开发商和买房用户的成本支出 所以 在财政激励措施 中还实施了 分级 机制 例如 对新建节能住宅 凡在规定标准基 础上节能 30 以上的新建建筑 可以减免税收 1000 美元 节能 50 以上的新建建筑 可减免税收 2000 美元 此外 美国各州政府 还根据当地的实际情况 分别制订了地方节能产品税收减免政策 如威斯康辛州节能型洗碗机 洗衣机 电冰箱 水加热设备 减税 额度在 50 美元和 200 美元之间 又如安装地热采暖系统和太阳能水 加热系统 减税最多可达 1500 美元 美国的一些官方和商业贷款机构还对节能型产品提供低息贷款 服务 如居民在购买 能源之星 认证的建筑时可申请低息贷款 这 一措施不仅有效促进了节能建筑产品的开发 降低了建筑物能耗和 维护管理费用 还带动了墙体 屋面保温隔热技术的发展 刺激了 建材市场 增加了就业机会 促进了美国社会经济的发展 8 发展清洁能源 发展清洁能源 美国的清洁能源发展以核能和天然气为主 此外还重点发展可再生能源 美国自从 20 世纪 70 年代发生 三哩岛 事故 之后就没有再建过核电厂 但在巨大的环境压力下 以核能和 天然气为主的清洁能源再次受到美国能源战略的青睐 布什总统上 8 台后 美国核电政策日益松动 2001 年 5 月 22 日 美国能源政策 报告 刚颁布 切尼副总统便在美国原子能工业年会上强调要让核 能在今后的能源供应中起重要作用 美国每五个家庭中就有一家使 用核电 所以我们应把发展核工业作为一项基本国策来向前推进 美国核能协会理事长克鲁宾表示 今后 20 年 美国核工业界应将核 电装机容量再增加 50000 兆瓦 美国现有 103 座核电站 只占全国 电力需求的 20 法案 强调要在未来 20 年新建 1300 座核电站 以满足日益增长的电力需求 美国能源部预计 到 2025 年 核能在 美国能源结构中的比重将提升到 10 5 为了防止 三哩岛事故 中 核电站设计不合理的问题再次发生 法案 规定要研制更先进的新 一代核反应堆 政府同时期待尽快恢复核电站建设 在 2010 年前新 建一座核电站 这将是美国继 三哩岛事故 之后 30 多年以来开工 建设的首座核电站 此外 天然气在本次能源政策转型中受到更多 重视 法案 强调要扩大天然气在美国能源消费中的比重 在 2001 年美国能源政策报告 推出之际 天然气占到美国总能源消 费比重的 24 法案 则希冀采取各种手段实现天然气的多重用途 如强调应更多利用天然气发电和提高液化天然气的比重 美国能源 信息署预计 天然气消费量将从 2003 年的 8113 亿吨标准煤提高到 2025 年的 11134 亿吨标准煤 年均增长 115 天然气在美国能源 结构中的比重将提升到 27 1 基于石油资源的减少和不可再生性 发展生物能源等可替代或可再生能源已成美国 国策 能源法案规 定 到 2022 年 美国年产生物能源将达到 360 亿加仑 到 2015 年 9 多达一半的新车必须能使用生物油料比例达 85 的混合汽油 美国 政府的相关专家相信 在未来 15 年左右的时间内 哪个国家掌握了 新能源 那个国家就将执本世纪经济发展和环境保护之牛耳 就将 引领世界经济发展的潮流和趋势 这也正是美国新能源战略的一大 主要目标 二 美国能源利用现状二 美国能源利用现状 以威斯康辛州为例以威斯康辛州为例 一 能源利用现状 一 能源利用现状 1 能源消费总量增长得到有效控制 能源消费总量增长得到有效控制 美国自上世纪 70 年代开 始就非常注重节能政策的制定和实施 同时大力实施经济结构调整 重点发展能耗少的服务业 控制高耗能制造业的发展 并将其逐步 转移到国外发展 由于节能政策的不断推进和整个经济结构的调整 加之注重对新能源技术 节能技术的开发和应用 美国能源利用效 率不断 表表 1 1970 2007 年美国威斯康辛州最终能源消费情况年美国威斯康辛州最终能源消费情况 计量单位 万亿 Btu 10 年份石油天然气煤炭可再生能源电力合计 1970449 8 45 9 298 7 30 5 124 3 12 7 22 6 2 3 84 4 8 6 979 7 1975467 2 46 9 345 3 34 7 51 8 5 2 24 6 2 5 106 7 10 7 995 6 1980449 6 44 6 330 4 32 8 53 9 5 4 44 2 4 4 128 8 12 8 1 007 0 1985410 7 42 8 303 6 31 6 56 7 5 9 46 5 4 8 142 4 14 8 959 9 1990443 7 43 6 304 0 29 9 56 9 5 6 44 6 4 4 167 9 16 5 1 017 1 1995474 5 41 5 371 0 32 5 51 3 4 5 47 4 4 2 197 8 17 6 1 142 0 2000505 6 42 4 372 4 31 2 48 0 4 0 46 4 3 9 220 8 18 5 1 193 2 2001508 1 43 5 337 5 28 9 50 3 4 3 47 3 4 0 225 2 19 3 1 168 4 2002517 1 42 8 363 6 30 1 51 3 4 2 48 2 4 0 228 7 18 9 1 208 9 2003521 2 42 6 369 7 30 2 50 5 4 1 51 7 4 2 229 5 18 8 1 222 6 2004530 6 43 2 360 2 29 3 51 9 4 2 53 3 4 3 232 2 18 9 1 228 1 2005519 9 42 7 352 7 29 0 50 0 4 1 55 6 4 6 240 1 19 7 1 218 2 2006513 9 43 3 329 0 27 7 51 6 4 3 54 8 4 6 238 3 20 1 1 187 5 2007p514 2 42 4 341 8 28 2 51 2 4 2 62 7 5 2 243 6 20 1 1 213 4 0 1 3 9 0 7 2 2 2 2 0 100 70727476788082848688909294969800020406 Trillions of Btu p初步预计数 提高 在经济不断增长的同时 有效地控制了能源消费量的增长 据美国能源部统计 1973 年至 2001 年近 30 年间 美国的 GDP 增 长了 1 26 倍 而能源消费仅增长了 26 单位 GDP 能耗下降了 55 能源消耗占 GDP 的比重也由 14 下降到了 7 左右 从威斯康辛州 的情况来看 2007 年 能源消费总量为 1213 4 万亿 Btu BTU 英制 热单位 1 英热 1 055 05585 焦耳 比 1970 年增长了 23 9 年 均仅增长 0 6 而从 2000 2007 年的 8 年来 能源消费总量一直控 制在 1200 万亿 Btu 左右 其中能源消费量最高年份 2004 年 与 最低年份 2001 年 总量仅相差 60 万亿 Btu 能源消费量总体维持 平稳 2 能源消费结构得到优化 能源消费结构得到优化 美国能源消费以石油 煤炭和天然 气为主 二战后 美国的石油进口量逐年增加 石油进口依存度极 11 高 随着美国政府出台的一系列相应措施 其能源消费结构得到优 化 据美国能源部统计 2007 年全美一次能源消费中 石油占 39 3 煤炭占 22 5 天然气占 23 3 核能占 8 3 可再生能源占 6 6 这表明美国石油消费比例已大大降低 能源消费结构得到优 化 可再生能源 77 4 4 核能 131 2 7 煤炭 515 9 29 天然气 396 3 23 石油 515 9 30 电力 119 5 7 图图 1 2007 年美国威斯康辛州一次能源消费结构 万亿年美国威斯康辛州一次能源消费结构 万亿 Btu 从威斯康辛州的一次能源消费来看 见图 1 2007 年 石油占 30 比 1970 年下降 10 个百分点 煤炭占 29 比 1970 年下降 2 1 个百分点 天然气占 23 比 1970 年下降 5 8 个百分点 另外 核能占 7 可再生能源占 4 电力 外州输入 占 7 三项合 计比重比 1970 年提高 17 9 个百分点 3 可再生能源发展成效显著 可再生能源发展成效显著 美国是世界上最大的可再生能源 生产国 并实现了可再生能源的多元化利用 美国联邦政府还制定 许多经济激励政策 以降低可再生能源产品及服务的成本和价格 12 培育和扩大可再生能源的市场需求 近年来对几种不同的可再生能 源利用现状如下 风力发电方面 美国的风电装机容量处于世界领 先地位 表表 2 1970 2007 年美国威斯康辛州可再生能源发电情况年美国威斯康辛州可再生能源发电情况 计量单位 万亿 Btu 年份水力木料生物燃料太阳能沼气乙醇汽油风力合计 19705 222 10 00 00 10 00 027 4 19755 523 90 00 00 20 00 029 6 19806 143 90 00 00 50 00 050 5 19857 846 20 00 01 00 10 055 11971 19906 944 91 10 01 00 70 054 61976 19958 144 50 90 03 14 10 060 7 20006 839 71 30 03 77 90 259 6 20017 141 61 30 03 97 30 261 4 20028 642 01 10 04 77 40 464 2 20036 344 41 20 000424 98 50 465 7 20046 845 51 40 001015 18 70 467 8 20055 647 11 20 001565 510 40 370 1 20065 645 51 30 003106 011 00 469 8 2007p5 750 71 50 005455 613 60 377 4 05 060 0 3 4 9 6 99 5 9 2 6 1 9 9 0 5 0 10 20 70727476788082848688909294969800020406 SolarBiomassWood p初步预计数 2002 年累计装机容量已达 467 万千瓦 太阳能光伏发电方面 美国 已开展 100 万套屋顶光伏计划 美国也是世界上生物质发电装机最 多的国家 目前拥有 350 多座生物质发电站 美国还非常重视氢能 的开发和利用 2003 年投资 17 亿美元启动氢燃料开发计划 2004 年建立了第一座氢气站 美国威斯康辛州也非常重视可再生能源的 开发和利用 2007 年其最终能源消费中可再生能源消费达 62 7 万亿 Btu 占最终能源消费总量的 5 2 比重比 1970 年提高 2 9 个百分 点 此外 威斯康辛州还在一次能源消费中利用可再生能源进行发 电 主要有水力发电 燃烧木料发电 威斯康辛盛产木材 燃烧生 13 物燃料发电 太阳能发电 沼气发电 乙醇汽油发电 风力发电等 见表 2 三 对我国的启示三 对我国的启示 在全球范围内 节能技术 节能产品和服务 新能源开发利用 已经成为各国能源战略的重点 就我国而言 在经过 30 年持续高速 的经济增长之后 目前已成为世界第四大经济体 约占世界经济总 量的 5 与此同时 我国的能源需求也出现了前所未有的增长态势 2007 年全国能源消费总量达到了 26 5 亿吨标准煤 比 2000 年 13 03 亿吨标准煤的基础上增长了 1 倍多 其增量比改革开放前 20 年 1981 2000 年 的总和还要多出 4 亿吨 总耗能占全球的 7 而且 与世界能源消费结构相比 我国的能源消费是以煤为主的 低 质型 能源消费结构 这种结构是导致我国能源经济利用效率低 污 染严重 产品能源成本高 市场竞争力差的根本原因 因此 逐步 改变我国现有能源消费结构 提高能源利用效率 促进节能产业的 发展成为维持我国经济持续 健康 稳定增长的必然选择 目前 我国政府高度重视节能降耗工作 在新能源及可再生能源开发利用 方面 太阳能 风能和氢能的利用得到较快的发展 逐步形成了较 为完整的产业 与此形成反差的是 产业的发展与政策的制度保障 方面存在一定的差距 相关的政策相对滞后 因此 借鉴国外的政 策经验 从国家战略的高度不断完善我国的节能政策应该是当务之 急 结合前述对美国节能政策的分析 可以得出诸多有益启示 1 能源管理系统化 能源管理系统化 美国十分重视本国的中长期的能源发展战 14 略的制定和能源安全问题 特别是副总统亲自组织由政府各部门部 长参加的班子来研究国家能源政策 制定的能源政策目标和措施都 是非常宏观和具有长期性的 此外 实施美国能源政策的具体任务 被落实到能源 商业 内政 环保 外交 情报等部门 并且强调 相互之间密切合作的重要性 目前我国已开始重视国家能源中长期 发展战略的研究 但仍主要依赖于各能源公司 而缺乏由各部委 如外交 军事 商务 环保等部门 共同参加的综合性和权威性 的研究 同时在国家的一些能源政策实施过程中缺乏各部门之间的 协调 2 节能立法规范化 节能立法规范化 在能源供应日益紧张的大环境下 节约能 源 提高能源使用效率是确保经济可持续发展的关键环节 节能是 消费方式和经济结构的重大转变 必须从上到下 全社会参与 出 台能源节约的法律 法规 制定能效标准是推动节能降耗工作的重 要手段 一是进行节能立法 制定能效标识和节能监督等法律法规 形成一套完备的节能法律法规体系 二是制