论我国区际生态补偿制度之构建

1 论我国区际生态补偿制度之构建论我国区际生态补偿制度之构建 秦 鹏 重庆大学 法学院 重庆 400045 摘摘 要要 区域之间通过固有的地域联系发生环境关系 环境关系产生区际利益公平问题 解决区际问题 应当建立区际生态补偿制度 区际生态补偿蕴涵了公平的法律理念 能够保 障生态建设地区的生存利益和发展动力 减轻中央政府的财政负担 在区际生态补偿制度中 应建立区际生态补偿基金 明确补偿主体 基金资金来源及其管理分配方式 我国建立区际 生态补偿法律制度目前面临的主要困难和制约因素在于环境管理体制的缺陷和绿色国民经济 核算体系的空白 关键词关键词 区域 区际 生态补偿 制度 中图分类号 中图分类号 文献标识码 文献标识码 A 文章编号 文章编号 Study on Legal System of Inter regional Ecological Compensation Qin Peng Law School Chongqing University Chongqing China 400045 AbstractAbstract The environment relationship among regions always lead to inter regional unfair problems The inter regional ecological compensation system should be established to solve the problems The inter regional ecological compensation not only include equity law merit thought also will guarantee the subsistence benefit and development motivity of environment constructing regions mitigating the financial burdens of central government The legal system should be designed to carry out inter regional ecological compensation which focus on inter regional ecological compensation fund The difficulties to design the legal system mainly lie in shortcoming of environment management system and blankness of green national economy system KeyKey wordswords region inter region ecological compensation system 生态补偿对于生态建设具有重要的意义 在我国业已开展的退耕还林工程 天然林保护工程和长江中上游地区重点防护林工程 自然保护区建设工程等生态 建设中 都实施和运用了生态补偿经济机制 我国目前的生态补偿主要是通过中 央财政纵向转移支付 国家是唯一的补偿主体 至于流域性和相邻性区域间的生 作者简介 秦鹏 男 山东淄博人 重庆大学法学院讲师 博士研究生 主要从事环境 资源法学研究 2 态补偿尚处于空白 由于缺乏解决区际问题的生态利益补偿制度 生态环境建设 地区与生态环境受益地区之间的发展差距日益加大 其结果是生态建设地区往往 陷入困境 不愿意进行生态环境改善 而生态受益地区的持续健康发展也会受到 抑制 因此 建立协调区际关系 体现社会公平 完善财政转移支付制度的区际 生态补偿制度已是势在必行 1 关于生态补偿的基本认识关于生态补偿的基本认识 生态补偿是指在经济活动中 对保护和改善生态环境的行为给予财政补贴或 奖励 以调动生态建设积极性 促进环境资源保护的一种经济手段 生态补偿就 其实质而言乃是对公益外溢的一种补偿 外部性原理和公共物品理论是认识生态 补偿的基础理论 保护和改善生态环境的行为是为社会提供公共利益的行为 通 过这种行为所生产出来的产品 良好的生态环境 是一种正外部性很强的公共 产品 这种产品被生产出来之后 不需要通过市场交换就能满足社会公众对它的 需要 也就是说 生态建设者向社会提供的生态效益无法通过市场交换实现其本 身价值 除生态建设者之外的所有人都可以在不支付任何代价的情况下分享其所 带来的生态利益 生态建设者对生态效益的消费并不能排除其他人的消费 生态 效益的功能不会因消费者人数的增加而降低 生态建设者通过保护和改善生态环 境 所得到的私人边际效益小于社会边际效益 而投入的私人边际成本却大于社 会边际成本 无论成本还是效益均呈现出严重的不对称 结果是生态环境改善所 带来的惠益由社会公众无偿分享 而生态建设者却得自己负担对生态环境改善所 支付的代价 承受着私益的损失 事实上 理性的个体是不会为生态价值的供给 做出任何贡献的 因此 在市场机制下 以效益最大化为目的的生产者就不会把 资源有效地配置到生态建设之中 生产者从事生态建设的积极性不够 生态建设 难以持续进行 导致生态建设供给的不足 从而无法实现生态环境的改善 对于如何解决外部性所带来的问题 西方经济学有两种观点 一种是庇古等 人的利益调整观点 主张政府利用经济手段解决外部性问题 另一种是科斯等人 的改变利益调整的初始条件的观点 主张通过明晰产权由市场自身排除外部性 由于本文仅就生态补偿问题进行探讨 因此 关于科斯用界定产权方式解决外部 性的观点 笔者在此不做赘述 庇古认为 对于正的外部影响政府应予以补贴 以补偿外部经济生产者的成本和他们应得的利润 从而增加外部经济的供给 提 高整个社会的福利水平 这就是正外部性的内部化 通过政府干预对带有正外部 性的物品发放相当于其外部边际效益大小的财政补贴 将其私人边际效益提高到 同社会边际效益相一致的水平 以此使公共物品供给之不足得以校正 正是基于 这种理论基础 对于从事生态建设的行为进行经济补贴 以弥补其所受损失和支 付的代价 对生态建设的正外部性行为进行奖励 从而实现公益外溢的补偿 从 根本上调动生产者从事生态建设的积极性 保证生态建设的持续进行 并最终实 3 现生态环境的改善 2 区际问题与区际生态补偿区际问题与区际生态补偿 2 1 区际问题 可持续发展提出十余年来 从理念 定义 哲学思考到更深层的理论解析 正在走向可操作性的研究 其突出表现便是区域可持续发展理论的提出 区域可 持续发展的理论核心紧紧围绕着两大主线 其一是人与自然的关系 主要涉及到 区域内人口 资源 环境与经济社会发展之间的平衡 体现的是环境保护与经济 社会协调发展的基本内涵 其二是协调人与人的关系 主要涉及到人际关系的和 谐与有序 体现的是区际公平和代际公平的基本内涵 按照该理论 我们在研究 环境问题特别是生态环境建设时 不仅要考虑某一地域内人与自然的关系问题 而且要考虑该地域与关联地域的关系问题 该地域内当代人和后代人的关系问题 其中的地域关系问题乃是指地域之间因环境联系所带来的利益问题 我们称之为 区际问题 这是因为区域之间往往会通过固有的地域联系发生环境关系 发生环 境关系时 某一地域的生态环境问题 可以输出转嫁给相关地域 导致生态环境 问题的跨域性 从而实现问题的转嫁或利益的转移 这种问题的转嫁或利益的转 移 在流域间区域关系上的表现尤为突出 上游地区因为过度砍伐森林 破坏植 被 中下游地区就会饱受河床淤积 洪水泛滥之苦 上游地区由于经济发展的需 要排放污水 下游地区就会丧失清洁的水源 反之 上游地区如果进行生态环境 建设和保护 将防止环境破坏导致的泥沙俱下 净化整个流域环境 有利于下游 地区的生态改善 从而为下游地区的发展提供良好的生态屏障 区际问题对一国尤其是发展中国家持续的经济增长和社会稳定的制约性十分 明显 区际问题中的利益转移凸现出区域内生态利益和经济利益的矛盾和冲突 任何地区在摆脱贫困和发展压力下 都不愿意因大规模生态建设而放慢经济建设 的速度 同时生态建设的一个显著特征是建设者不一定是受益者 建设者与受益 者经常分开 是两个不同的地区 而受益地区却没有相应的支付 这种特性使得生 态利益与经济利益之间存在着巨大的差距 建设者缺乏积极性 建设者不愿意自 己受影响而让其它地区享受生态建设的益处 因此 尽管处于一定的区域关系之 中 但是各个地区都不愿意以牺牲自己的发展为代价 这样的结果就是环境治理 让位于经济发展 区域间关系因此而日益恶化 最终将影响一个国家经济的持续 增长和社会稳定 2 2 区际生态补偿 从以上论述中我们不难发现 区际问题的核心实际上就是地区间的利益公平 问题 生态环境的改善是公共物品 具有正外部性 其区域公共服务的属性决定 了谁受益谁就必须付费 考虑空间上的限制 我们就会发现 源于某个特定的空 间点上所提供的公共服务的利益将被这个空间中的所有人享受 如果我们加上这 4 样一个条件 即公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本 那么它就 意味着 公共服务其利益归属于哪个特定地区的人 就应由该地区的人来选定和 支付成本 以分处于长江下游和上游的东西部为例 西部进行生态建设牺牲眼前 经济发展 是为了生态环境的改善 如果由此造成的经济损失全部由西部来承担 显然是不公平的 既然处于上游的西部搞好生态保护 处于下游的东部地区同样 能获得生态效益 东西部地区就应该享受平等的国民待遇 因此 生态环境受益 方应当对实际受益进行支付 东部地区应当从 GDP 中拿出一定的比例用于西部地 区的发展援助 上下游结成利益共同体 通过上游对下游的补偿 可以减少西部地 区因贫困和生存压力而破坏生态环境的经济活动 从资金上支持和保证西部地区 经济结构和生产方式的转变 激励西部地区更好地为生态建设和环境保护作贡献 这种补偿实际上就是受益地区对生态建设地区利益损失的补偿 是对区域生态建 设正外部性的矫正 这种方式就是区际生态补偿 基于前文对生态补偿的基本认 识 笔者认为要解决区际问题 就必须建立区际生态补偿制度 区际生态补偿蕴 涵了区际公平原则 能够实现区域之间的利益衡平 并最终促进区域之间的协调 发展 3 区际生态补偿的法律意义和制度价值区际生态补偿的法律意义和制度价值 3 1 区际生态补偿的法律意义 由于生态利益的公共特点 关于生态补偿不仅存在一个市场经济基本规则的 运作问题 更存在一个公平负担或平等对待的实现问题 在区际环境关系中 某 一地区进行生态建设而自身承担了经济上的不利后果 受益的则可能是经济发达 的其它区域 这在我国的退耕还林工程和长江中上游地区重点防护林工程中已经 明显显现 我们已经从经济学的角度并运用外部性原理对这种成本与效益不对称的现象 进行了透视 现在我们换一个视角 从法学理论的角度出发 我们不难发现这种 现象在法理学上被视作权利和义务的不对称 由于一个社会的权利总量和义务总 量的绝对值是相等的 当这种权利和义务的不对称现象出现时 就意味着有些人 过多地承担了义务而少享受了权利 由此会产生出一部分剩余权利 而这部分剩 余权利就会被另一些人无偿占有并滥加使用 这可以说是道义行为的一种社会负 面效应 同时 一个人给予对方恩惠后 对方能否回报 则完全取决于对方的良 心和道德自觉 其等待回报的预期是不确定的 因而道义行为对任何人都没有长 久的激励效应 而现代法制下 在强调公民权益保障的同时 国家为了社会公共 利益而对社会生活的干预也取得了合法性 合法权益受平等保护的法律理念 要 求把获得公共利益的投入成本由受益者公平负担 从而体现公共利益与个别利益 的较量和调和 调和的过程就是法律所追求的公平价值的实现过程 应当说 对特定行政行为所产生的利益 受益主体的范围确定并不总是可能 5 的 一般而言 如果受益主体相对稳定 则应当由这部分主体对特定人的特定损 失给予补偿 如果受益人主体的范围是不确定的 则一般由国家或其他公共团体 负担补偿责任 反映到区际问题中 受益主体与生态建设主体显然都是确定的 在这种背景下 建立区际生态补偿制度 必将起到平衡区域差距 促进区域关系 的和谐与协调 最终实现社会公平和共同富裕 3 2 区际生态补偿的制度价值 1 保障生态建设地区的生存利益 生存权被我国确定为首要的基本人权 是享受其他人权的前提 保障生存权是 我国各级政府所承担的首要任务 以人为本的科学发展观也要求不能为了某些人 的生存利益 即使是为了大多数人的最大利益而不正当地牺牲另一些人的生存利 益 北京人要喝水 我们要吃饭 这句朴实无华的语言将北京与河北张家口之 间在环境关系方面的区际协调问题暴露无遗 河北的张家口地区为京津的重要水 源地 为了保证向京津输送清洁用水 张家口地区一律禁止建设有可能污染当地 水源的项目 这就产生了生态建设与实现当地经济利益的尖锐矛盾 已经严重影 响到了张家口地区的经济发展 事实上 北京与张家口之间的这种区际问题具有 普遍性 而建立区际生态补偿制度 不仅可以从根本上破解跨区域环境治理的困 局 更是为了保障和维护生态建设地区国民的生存利益 2 形成和保障生态建设地区的发展动力 由于生态建设的实施 生态建设地区自身的经济发展会受到很大的影响 而 且实践中 生态建设地区往往都是经济发展能力比较低下的地区 难以依靠自身 的力量发展本地经济 尽管我们一再强调生态建设地区应当寻找新的经济增长点 调整产业结构 但新的经济增长点的培育和产业结构的调整并非一蹴而就的事 不仅需要时间 更需要为发展提供必要的物质积累和能力支持 缺乏发展所必须 的经济支持 发展也就流于空谈 生态建设地区在实施生态改善和环境治理的过 程中 其它受益区域给予这些地区适当的经济补偿 将为生态建设地区新的经济 增长点培育和产业结构调整提供物质积累和能力支持 形成和保障生态建设地区 的发展动力 3 减轻和消解中央政府的财政负担 我国现有的生态补偿制度中 补偿的唯一主体是国家 通过中央财政纵向转 移支付 由国家对生态建设工程所在地区的地方财政承担补偿义务 国家作为补 偿主体具有合理性 其原因在于 国家关于生态建设工程的决定是导致生态建设 地区特别牺牲的直接原因 但是从我国的现实情况看 如果要求国家提供实施生 态环境建设的所有资金 不仅会过分加大国家的补偿压力 也会使国家承受过重 的补偿义务 甚至影响国家其他重大管理职能的实现 同时 考虑到国家资金来 源的集合性 就可能使非直接受益地区承担本不应由其承担的成本 这也有违公 6 平负担要求 所以 尽管不排除国家提供补偿的必要性和可行性 但是在国家财 力对生态建设地区投入有限的情况下 适当地划分国家和受益地方的补偿责任 建立生态补偿的横向转移支付 既可以为生态建设地区的生态改善和经济发展提 供更为强大的补偿能力 又能弥补中央财政对生态建设地区纵向转移支付的不足 减轻和消解中央政府的财政负担 4 建立区际生态补偿制度的基本立法构想建立区际生态补偿制度的基本立法构想 任何社会问题的妥善解决都有赖于制度的设计 而制度设计毫无疑问是一个 法律问题 区际生态补偿的解决也是如此 它取决于区际生态补偿制度的法律设计 笔者在前述研究的基础上 提出区际生态补偿制度的基本立法构想 4 1 补偿主体的界定 在区际生态补偿中 对生态建设做出贡献的区域应当成为被补偿的主体 因 生态建设而受益的区域就成为补偿的主体 尽管生态建设的贡献者和受益者最终 都是单个的经济主体 部门和个人 但是由于地方政府作为一定区域公众利益的 代表 对辖区内生态环境建设和经济发展有着不可推卸的责任 所以地方政府理 应成为补偿主体 这里的地方政府包括省级政府和省级以下政府 省级政府既可 能在涉及众多省市的跨流域性区域关系中成为补偿主体 也可能在跨省市行政地 域的的相邻性区域关系中成为补偿主体 省级以下政府 同处一个省市区内部 它们可能因小流域生态环境建设而产生生态补偿关系 也可能因解决小范围相邻 区域的环境问题而产生生态补偿关系 4 2 补偿资金的来源 实现区际生态补偿 关键在于有足够的资金作为基本保障 笔者认为 实现 区际生态补偿 应当建立区际生态补偿基金 实践表明 中央财政投入难以解决 区际生态服务的利益补偿问题 而建立区际生态补偿基金 对生态建设的利益补 偿在地方政府之间进行合理分摊 却有着实践的推动和相关经验的借鉴 比如 国外有德国的州际财政平衡基金 国内有运作多年的具有公共服务属性的社保基 金的先例 而且社保基金的市场化运作已经积累了丰富的经验 笔者认为 区际 生态补偿基金应主要由相关地方政府采取财政预算直接拨款的方式 提供稳定可 靠的资金来源 地方政府应当将生态补偿基金纳入国民经济收支体系 以年度为 周期定期拨付 拨付数额可以根据相关各地方的社会经济状况 按 GDP 总值 人 均 GDP 人口密度 制造业占 GDP 总值比重 财政规模等因素综合确定 基金建 立以后 按市场化方式运作 可以参与证券市场流通或重大生态产业投资 实现 区际生态补偿基金的保值 增值 除了财政拨付之外 基金还可以接受国际组织 国内外企业 民间组织以及个人的捐赠 4 3 补偿资金的支付 区际生态补偿基金一部分用于支持生态建设区域的建设项目 如用于涵养水 7 源 环境污染综合整治 农业非点源污染治理 城镇污水处理设施建设 修建水 利设施 增加就业 改善经济发展条件等方面的项目 一部分直接用于因生态环 境建设需要而停业减产的企业及其员工以及诸如在环境污染综合整治中需要搬迁 的家庭 补偿的标准主要以生态建设地区进行生态建设所投入的成本和生态建设 地区的经济损失量为依据 经济损失量应从经济结构调整所引起的损失 人员失 业的损失 放弃使用自然资源所产生的机会成本等方面加以计算和汇总 4 4 补偿资金的管理 相关地区政府可发起设立区际生态补偿基金的理事会 具体负责区际生态补 偿基金的征收 分配和管理运作 理事会成员可以由相关地方政府官员 共同的 上一级政府官员 专家学者组成 理事会下设常务理事会 秘书长 专家委员会 常务理事会作为日常工作机构 成员主要采用聘请 派驻和指定的形式 并定期 轮换 理事会共同讨论并决定资金提取的方法和数额 资金的拨付流向 补偿数 量的计算 并对全过程实施监督 同时 主持和解决生态补偿有关各方之间的摩 擦 纠纷 监督参与生态补偿各方的行为 及时制裁违纪和违法行为 确保生态补 偿活动顺利开展 该理事会不是行政机构 而是一个新型的机构投资者 理事会 可以按照市场经济的基本原则 委托专业性的资产管理机构对区际生态补偿基金 进行投资运作 并在日常投资决策和风险管理中充分发挥国内外咨询公司和专家 学者的作用 确保区际生态补偿基金的保值 增值 5 制度构建的困难与深层次