规划——三规合一相关内容及问题

1 什么是三什么是三规规 国民经济和社会发展规划 城市总体规划以及土地利用规划 简称 三规 更广泛的多规还包括交通 环境 生态规划等 发展规划由发改委负责 空间 规划由建设部来牵头 各地的建筑规划院和大学来负责编制 土地利用规划 基本上由国土部门来负责 所谓的 三规合一 即指将经济社会发展规划 城市空间规划 以及负责土地 利用总体规划编制 实施融合起来 2 三三规规具体含具体含义义及关系及关系 发发展展规规划划 定目定目标标 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济 社会发展的总体纲要 以国 民经济 科技进步 社会发展 城乡建设为对象 体现了国家或地方在规划期内 国民经济的主要活动 科技进步主要方向 社会发展的主要任务以及城乡建设的 各个方面所作的全面规划 部署和安排 提出政府在规划期内经济社会发展的方 针政策 战略目标 主要任务 实施重点 是具有战略意义的指导性文件 城市城市规规划划 定布局定布局 城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然 环境 资源条件 历史情况 现状特点 统筹兼顾 综合部署 为确定城市的规模 和发展方向 实现城市的经济和社会发展目标 合理利用城市土地 协调城市空 间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排 土地土地规规划划 指指标标和坐和坐标标 土地利用规划是指在土地利用的过程中 为达到一定的目标 对各类用地的结构 和布局进行调整或配置的长期计划 是根据土地开发利用的自然和社会经济条 件 历史基础和现状特点 国民经济发展的需要等 对一定地区范围内的土地资 源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施 土地利用规 划一般分为全国性 区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种 三大三大规规划之划之间间的关系的关系 关于关于国民国民经济计经济计划与城市划与城市规规划划的关系的关系 从法定地位上讲 国民经济和社会发展 规划是城市规划的上位规划 但是两者在内容上实际上是互补的 因此应该是一 种相互依存 互为依据的关系 前者的国家规划色彩更强 后者在地方政府特别 是城市政府中的地位正逐步提高 但是前者近年来酝酿的改革中一个最主要的 方向是向空间领域倾斜 这对于城市规划而言毫无疑问是一个巨大的挑战 使得 两者的主要矛盾之处不仅限于城区内短期 5年 的规划安排 而且拓展到区域层 次的规划问题 关于关于城市城市规规划与土地利用划与土地利用总总体体规规划划的关系的关系 在地域覆盖上 城市规划包含在土地 利用总体规划之中 但在城市规划区内 后者承认前者的特殊的法定地位 在调 节的内容上 城市规划包含土地利用总体规划 在法定地位上 城市规划略高于 土地利用总体规划 在实际操作中 城市规划明显逊于土地利用总体规划 后者 否定了前者的特殊地位 总体讲 法律规定的城市规划与土地利用总体规划的 衔接 关系 正逐渐演变或被诠释为 服从 关系或 依据 关系 3 三大三大规规划的不足与矛盾划的不足与矛盾 虽然城乡总体规划与国民 经济发展规划 土地利用规划三 三大规划存 在的问题 1 国民经济发展规 划操作性差 2 土地总体规划与城 市总体规划标准不一 3 城市总体规划与土地 利用规划对经济社会 因素考虑不足 大规划职能明确 但由于三大规划独立编制 部门之间缺乏协调配合 导致长期 以来三大战略规划存在内容不一致 相互衔接差等缺陷 不能有效起到空间统筹 优化开发和耕地保护的作用 建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力 但建设部属于专业管理部 门 城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约 国家发改委具有综合协调发展 职能 但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱 行使区域规划职能力不从心 无法解决空间结构合理组织的全部问题 不能替代同层次的空间规划 国土资源 部也是一个专业管理部门 空间规划的技术和管理基础相对薄弱 土地利用总体 规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系 难以在快速工业化 城 镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用 1 国民国民经济发经济发展展规规划操作性差划操作性差 由于国民经济总体规划导向性 客观性强 实施的约束性弱 不如城市总体规划 控制性和可操作性强 实施效果不理想 往往编制规划时轰轰烈烈 热热闹闹 但批准通过后无声 无息 冷冷清清 给人印象最深的往往只是规划期的概念 规划被束之高阁 比 较极端的现象是 纸上画画 墙上挂挂 2 土地土地总总体体规规划与城市划与城市总总体体规规划划标标准不一准不一 虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用 但研究的对象 范围 实施年限 方法 步骤各有侧重 规划深度也悬殊较大 在实际规划操作中 土地利用总体 规划与城市总体规划在用地分类与划分标准 规划统计口径 规划工作路线以及 规划技术方法等许多方面都存在着明显差异 造成两个规划在区域和城市土地 开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处 另外 由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟 规划的理论与方法不完备 因此规划制定水平低 规划体系存在缺陷 致使其可操作性差 土地利用总体规 划遵循 供给制约和引导需求 的指导思想 由上而下编制 规划中的主要用地指 标也是由上而下分解 没有充分考虑实际发展的用地需求 导致脱离实际 存在 与城市总体规划 现状不一致等矛盾 3 城市城市总总体体规规划与土地利用划与土地利用规规划划对经济对经济社会因素考社会因素考虑虑不足不足 相对来看 城市总体规划的实施约束力相对较强 但是城市总体规划和土地利用 规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤 4 三三规规合一理合一理论论依据依据 霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计 产业布局 土地利用等 问题进行了深入的分析和论述 表达了产业 城市 土地利用应协调发展的朴素 思想 成为 三规合一 的理论支撑 5 三三规规合一政策背景合一政策背景 2004 年我国颁布实施的 中华人民共和国土地管理法 及 2008 年开始施行的 中华人民共和国城乡规划法 均提出了 三规合一 的相关要求 土地管理法 第 二十二条对城乡规划与土地利用规划的衔接关系作出明确规定 城市总体规划 村庄和集镇规划 应当与土地利用总体规划相衔接 城市总体规划 村庄和集镇 规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄 集镇建设 用地规模 城乡规划法 第五条提出 城市总体规划 镇总体规划以及乡规划和村 庄规划的编制 应当依据国民经济和社会发展规划 并与土地利用总体规划相衔 接 6 三三规规合一推合一推进历进历程程 2004 年 年 发发改委改委就在江苏 福建等六个地市县试点 三规合一 但由于缺乏体制保 障 寄希望于地方一把手的全力支持 以及另外两个部门及规划的障碍 使得改 革难以推进 原计划试点后在全国推广的想法也无疾而终 2014 年 国土部年 国土部将选择部分市县 开展 三规合一 或者 多规合一 的试点 强化土 地利用规划与其他规划的协调衔接性 三个规划中 由于目前中国实行最严格的 耕地保护制度 土地利用总体规划的刚性较强 7 三三规规合一合一 中需要解决的中需要解决的实实践践问题问题 1 经济经济社会社会发发展与土地开展与土地开发发利用相利用相协调协调 以往作规划 只强调经济社会各阶段发展指标 而对完成各阶段指标所需要的土 地能否与城市土地规划相一致考虑不够 例如在编制生态城经济社会发展规划 时 将 2010 年 2015 年 2020 经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行 了对接 以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标 反过来 城市 土地规划又按产业发展规律对土地的要求 调整优化了土地开发利用规划 两个 规划互补完善 形成了良性循环 2 经济经济社会社会发发展与展与资资源源环环境相境相协调协调 经济社会发展需要生产要素的支撑 需要资源的承载力和环境容量为依据 在编 制生态城经济社会发展规划时 对生态城产业选择 交通基础设施 公共服务等 内容充分与城市建设总体规划进行了对接 考虑生态建设的要求 选择绿色建筑 产业 环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业 交通为绿色出行方式 同时 又将经济发展规律 社会事业发展特点反馈给城市总体规划 使城市的规 模与发展方向与确定的产业及规模相衔接 实现经济社会发展与资源环境相协 调 3 经济经济社会社会发发展与土地空展与土地空间间布局相布局相协调协调 产业布局 基础设施建设 公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容 落实到具体区域时 与土地空间分布和城市空间规划必须相配套 以往针对这些 内容从产业 经济的角度考虑较多 对土地的性质 功用考虑较少 生态城经济 社会发展规划即从本规划的角度出发 又从城市空间布局和土地在产业用地 社 会事业用地 基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑 使产业布局即符合产 业自身发展规律 又与城市发展空间 土地分布相匹配 达到经济社会发展与土 地空间布局相协调 4 产业产业 人口 城市相 人口 城市相协调协调 国内外有许多产业与人口脱离的区域 出现了睡城 这种不成功的案件就是因为 产业与城市规划脱节造成的后果 在编制生态城规划过种中 始终贯穿以产业集 聚人口 形成城市的理念 从产业成长的规模 产业性质考虑城市人口规模和人 口素质 与城市发展定位 规模相适应 形成产业与人口良性互动 城市良性发 展的模式 8 三 三规规合一城合一城乡总乡总体体规规划的主要内容划的主要内容 1 根据区域发展背景与城市发展现状进行政策输入 确定城市发展目标和在区 域中的定位 并提出经济社会发展战略 2 通过功能定位确定城市职能 进行城乡产业布局 并根据四类主导产业功能 分区与现状开发强度分区综合确定四类主体功能区 提出相应发展策略 并 制定配套区域政策 3 根据主体功能区规划制定的人口迁移及产业发展策略确定城镇规模 职能 等级结构 并构建生态 产业 交通 服务四大支撑体系 4 对应土地利用情况进行已建区 建成区控制线 禁建区 生态区控制线 适 建区 规划建设区控制线 和限建区 远景预留区控制线 四区划定 5 进行专项规划 提出空间管制措施 6 制定规划实施机制 并对部门政策及下层次规划编制提出指引性要求 8 实实践践 广州 三规合一三规合一 城乡总体规划技术路线图城乡总体规划技术路线图 广州在全国率先实践 三规合一 三规 指国民经济和社会发展规划 城乡规 划 土地利用总体规划 全市盘活建设用地规模 128 32 平方公里 将突出保 障重大民生和公益性基础设施项目 在昨日召开的广州市第十四届人民代表 大会常务委员会第二十五次会议上 广州市规划局局长李明作了关于落实 三 规合一 情况的报告 目前 广州市正配合广东省住房和城乡建设厅制定 广 东省市 县 三规合一 工作规程 拟在全省推广 三规合一 工作 近年来 随着城市化的进程加速 规划打架 衍生出的效率低下或 规划 浪费 成为城市的某种流行病 李明表示 经历了花都区 白云区 天河区 萝 岗区 南沙区等 5 个区的试点先行 广州于 2012 年 10 月全面启动全市 三规 合一 工作 历时 1 年半 召开 150 多场协调会 现场会和审查会 组织各相关 部门协调城乡总体规划 土地利用总体规划建设用地差异图斑 29 4 万块 面 积 935 8 平方公里 在全市 一张图 的基础上 广州划定了全市统一建设用地 规模控制线 建设用地增长边界 生态控制线 产业区块控制线 形成一张蓝 图 科学管控 统筹全市城乡空间资源 李明透露 广州全市划定增长边界约 2440 平方公里 首次在空间上明确 了城市开发边界 控制城市的无序增长 目前共划定基本生态控制线面积 4426 平方公里 占市域面积的 60 值得关注的是 广州全市调出建设用地规模 128 32 平方公里 将突出保 障重大民生和公益性基础设施项目 1100 余项涉及民生和公益性基础设施项 目建设用地规模全部予以保障 包括新增保障了中小学等教育设施项目 60 余项等 对市民民生的改善无疑是一大利好 深圳 坪山新区综合发展规划 作为指导坪山新区未来发展的战略规划 坪山新区综合发展规划 定位新区 发展的 基本法 这是一项创新性的规划研究 它首创了深圳 多规合一 的规 划编制 对新区各项专项规划进行统筹整合 以空间结构为主线 将城市规划与 土地利用规划 国民经济和社会发展 十二五 规划 智慧坪山 规划等充分衔接 而在内容上 其涵盖了发展策略 分区规划和近期及年度计划 3 个层面的内容 构建起了新区 一核两轴 一环四带 的城市空间结构以及区域合作 空间优化 产业提升等发展策略 并提出新区未来 30 年发展战略路径及坪山中心区 坪山 河流域 坑梓次中心等重点片区的建设内容和目标 在新区的大开发大建设时期 它已成为新区纲领性文件 指引新区提高城市建设质量 落实全市 东进战略 对对旅游旅游规规划划 2014 年 1 月 住房和城乡建设部发布通知指出 为全面推动城乡发展一体化 在 县 市 探索经济社会发展 城乡 土地利用规划的 三规