联合国与国际公务员法律制度的发展

联合国与国际公务员法律制度的发展联合国与国际公务员法律制度的发展 来源 中国论文下载中心 08 09 08 17 31 00 作者 赵劲松 编辑 Studa hasgo122 19 世纪以来 国际法开始由共处法向合作法迈进 其最主要的表现就是国际行政联盟的 产生 例如 1865 年成立的国际电报联盟 1874 年建立的邮政总联盟 1875 年建立的国 际度量衡组织 1883 年建立的国际保护工业产权联盟 1886 年建立的国际保护文化艺术作 品联盟等等 人类步入 20 世纪以后 国际合作达到了前所未有的广度和深度 例如 先后 产生了国际联盟和联合国两个全球性国际组织 也产生了为数不少的区域性国际组织 至 于专门性国际组织则如雨后春笋般涌现 对于每一个国际组织来说 为了有效地开展工作 从而实现本组织的宗旨和目的 维持常设的秘书机关是必不可少的 通常来讲 在秘书机 关工作的人员并不是各国派驻国际组织的外交人员 而是国际公务员 他们的身份具有国 际性和独立性 不受任何主权国家的管辖 而由国际组织实行管辖和保护 目前 在国际 组织法下已经形成了以调整这些人员的法律地位及其法律关系的相对独立的国际公务员法 一 国际公务员概述 国际公务员指在联合国及其下属机构或专门机关工作的办事人员 国际公务员在完成国 际任务时 不论其国籍如何 均应保证其中立性 国际公务员最初在 1905 年国际农业协会 出现过一小批 但是 作为一种制度确定下来是国际联盟成立以后的事 国际联盟的办事 人员必须只按照联盟的利益去完成任务 进行工作 不得请求或接受国际联盟秘书处以外 任何政府或其他当局之训示 必须根据独立公正的公务员誓约进行工作 1 P485 联合国 将国际联盟的这一做法向前推进了一步 联合国宪章 第 100 条明确规定 1 秘书长及 办事人员于执行职务时 不得请求或接受本组织以外任何政府或其他当局之训示 并应避 免足以妨碍其国际官员地位之行动 秘书长及办事人员专对本组织负责 2 联合国各会员 国承诺尊重秘书长及办事人员责任之专属国际性 决不设法影响其责任之履行 另外 秘 书长及办事人员为了独立行使其职务 由各会员国给予必要的特权及豁免 正是由于国际 公务员的这种独立性和国际性 反映了联合国乃是国家间合作形式的现实 而不是一个 世 界政府 对于国际公务员的雇佣及服务条件 联合国宪章 第 101 条明确规定 1 办事人员由 秘书长依大会所定章程委派之 2 适当之办事人员应长期分配于经济暨社会理事会 托管 理事会 并于必要时 分配于联合国其他之机关 此项办事人员构成秘书处之一部 3 办 事人员之雇用及其服务条件之决定 应以求达效率 才干 及忠诚之最高标准为首要考虑 征聘办事人员时 于可能范围内 应充分注意地域上之普及 但是 在实践中 这两项原 则往往存在着矛盾 其主要原因就在于 联合国从其成立以后 在相当长的一段时间内 被美国为首的西方国家操纵 因此 在招聘时大多录用发达国家的公民 至于高级别的公 务员来自于发展中国家的则为数更少 最近几十年 随着发展中国家在国际舞台上力量的 增强 情况发生了很大的变化 来自发展中国家的公民在秘书处任职的人员 有了大幅度 的增加 例如 目前 据不完全统计 秘书处的职员总数为一万二千四百多名 其中 美 国的有 1740 名 名列前茅 法国 959 名 居第二位 而后是泰国 624 名 英国 618 名 菲 律宾 618 名 埃塞俄比亚 535 名 智利 458 名 前苏联 411 名 黎巴嫩 383 名 肯尼亚 364 名 中国 288 名等等 2 P111 近来 联合国大会不断强调要更公平地按照地域分配 秘书处的职位 并对专门职员以上的职位 语文职位除外 实行 适当员额 制 根据会员 国的人口 缴纳会费 所处地域等因素 将职员的补充按照比例分配给各会员国 目前 联合国职员来自全世界一百三十多个国家 3 冷战结束以后 国际关系格局发生了深刻的变化 经济全球化和国际社会无政府状态之 间的矛盾进一步加剧了 这就给联合国的工作带来了更多的挑战 因此 一个高效廉洁的 秘书处对于联合国来说更是必不可少的 为了应对这一形势的变化 秘书处也进行了一些 改革 目的是使本组织的工作方案重点更明确 规划和预算编制制度更简单 并能够提供 更好的服务 例如 1997 年启动了秘书处结构改革一揽子计划 2002 年采取了管理和技术 性改进措施 等等 2005 年 3 月 联合国秘书长安南在提交的名为 大自由 实现人人 共享的发展 安全和人权 的改革报告中 也提及了联合国秘书处的改革方案 明确提出 了对联合国工作人员的要求 即 a 适应 21 世纪新的实质性挑战 b 具有管理复杂 的全球性业务的实力 c 承担责任 同时 采取措施调整秘书处的结构 保证达到 联 合国宪章 第 101 条第 3 款规定的 效率 才干及忠诚之最高标准 以及 在征聘办事人员 时充分注意地域上之普及 并确保男女工作人员之间的合理平衡 二 联合国与国际公务员法的发展 1 国际公务员的行政首长 纵观整个国际公务员制度 国际组织行政首长的法律地位是其中不容忽视的重要内容 这是因为他是国际组织中级别最高的国际公务员 在国际组织的正常运作中发挥着重要的 作用 在当代现存的绝大多数国际组织中 行政与管理机构被称为 秘书处 其最高首长被称 为 秘书长 总干事 或 执行秘书 等 依据各个国际组织的宪章性文件 其行政首长的 法律地位也各不相同 4 P158 从历史上的发展来看 国际组织行政首长的地位和作用经历了一个逐步演变的过程 在 国际组织发展的早期 秘书处行政首长的地位并不突出 只拥有极为有限的权力 例如国 际行政联盟和国际联盟 国际联盟盟约 第 11 条明确规定 兹特声明 凡任何战争或 战争之威胁 不论其直接影响联盟任何会员国与否 皆为有关联盟全体之事 联盟应采取 适当有效之措施以保持各国间之和平 如遇此等情事 秘书长应以联盟任何会员国之请求 立即召集行政院会议 第 15 条又规定 联盟会员国约定 如联盟会员国间发生足以决裂 之争议而未照第 13 条提交仲裁或司法解决者 应将该案提交行政院 为此目的 各方中任 何一方可将争议通知联合国秘书长 秘书长应采取一切措施 以便详细调查及研究 争 执各方应以案情之说明书连同相关之事实及证件从速递交秘书长 等等 由此可见 国际 联盟的秘书长的权力是有限的 毕竟国际联盟的权力核心在大会和行政院 而且从实践发 展来看 秘书长在国际联盟的运作中也没有发挥重要的作用 20 世纪 30 年代 随着欧亚战争危机的加深 国际联盟基本上停止了运作 并于 1946 年 宣布解散 二次世界大战结束以后 在战争废墟上建立的联合国吸取了以往国际联盟的经验教训 为维持国际和平与安全 强化了联合国秘书长的权力 比如 联合国宪章 第 97 条明确 规定 秘书处置秘书长一人及本组织所需之办事人员若干人 秘书长应由大会经安全理事 会之推荐委派之 秘书长为本组织之行政首长 第 98 条又规定 秘书长在大会 安全理 事会 经济暨社会理事会 及托管理事会之一切会议 应以秘书长资格行使职务 并应执 行各该机关所托付之其他职务 秘书长应向大会提送关于本组织工作之常年报告 最值得 注意的是第 99 条的规定 秘书长得将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件 提 请安全理事会注意 由此可见 与国际联盟相比 联合国秘书长也承担了很大的行政管理 职能 但是他却可以与联合国大会和安理会一道参与国际争端的解决 共同分享联合国这 个政治性组织的核心权力 这是历史上破天荒的第一次 笔者以为 联合国秘书长之所以 受到各国的广泛关注 就是他具备了这项职权 实践一再表明 联合国秘书长运用这项权 力积极推动国际争端的和平解决 比如 联合国秘书长瓦尔德海姆积极推动和平解决伊朗 人质危机事件 又如 联合国秘书长安南在中东等国际冲突爆发的地区 积极开展外交活 动 并取得了显著的成效 鉴于联合国秘书长的地位极其重要 因而一直受到国际社会的广泛关注 根据联合国宪 章的规定 联合国秘书长应由大会经安理会推荐来委派 具体来讲 先经联合国安理会九 个理事国的可决票 包括全体常任理事国的赞成票提名 然后由大会以出席并投票的会员 国的简单多数赞成票即可通过 由此 我们可以推论大会有权拒绝安理会所推荐的候选人 但无权任命安理会未推荐的人选为秘书长 联合国宪章未提秘书长的任期和连任问题 1946 年第一届联大决议秘书长的任期为每届 5 年 可以连选连任 至于联合国秘书长候选 人的条件 联合国宪章 并没有做出具体规定 但实践中形成的惯例是 候选人在外交 和国际政治方面有公认的威望及能力 应凭其品质而当选 并且是来自五大国以外的中小 国家的公民 20 世纪 70 年代以来 随着第三世界的兴起 广大发展中国家极力主张第三世界人士担 任秘书长 这一主张得到了安理会常任理事国中国的坚决支持 并获得了成功 近几任联 合国秘书长的选举 如德奎利亚尔 秘鲁 加利 埃及 和安南 加纳 都是来自发 展中国的人士 最近 关于新任联合国秘书长的人选引起了各方的广泛关注 其中来自韩 国的外交和通商部部长潘基文呼声很高 有望打破亚洲已经多年没有人士出任联合国秘书 长的纪录 2 国际公务员的特权和豁免 有关国际组织所有规则背后的主要目的在于保证国际组织能够履行其职能 这其中所包 含的一个重要的亚目的在于确保国际组织不受任何成员国干预的独立 因此 这种亚目的 隐含着赋予国际组织豁免于任何成员国的国内管辖和相应的执行措施 5 P312 正因为如 此 为了保证国际公务员的国际性质 必须赋予他们相应的特权与豁免 国际公务员的特 权和豁免成为国际公务员制度的重要内容 联合国成立以后 雨后春笋般出现的各种国际组织与日俱增 以前规定的享有外交特权 与豁免的笼统提法已不能跟上时代的步伐 需要有一种专门适用于国际组织的特权与豁免 制度 此后有关国际组织特权与豁免的条约仅使用特权与豁免这一一般性的提法而避免使 用 外交 一词 因为这可以包括联合国及其专门机构为履行其宗旨 行使其职能所可能需 要的一切特权与豁免 同时 又可以避免预先承担给予有关人员以外交特权与豁免的责任 6 P171 目前 关于国际公务员的特权和豁免的法律规定主要体现在国际组织的基本文 件 如 联合国宪章 规定 本组织之职员 亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职 务所必需之特权及豁免 同时 也包括一些专门协定或总部协定 如 联合国特权及豁免 公约 规定 驻联合国各机关和出席联合国各种会议的会员国代表 联合国官员和执行任 务的专家 均享有相应特权与豁免 而秘书长和各副秘书长及助理秘书长还应依国际法享 有外交所享有的特权 豁免以及便利 又如 1947 年 6 月 26 日 联合国秘书长和美国 国务卿 经过协商和谈判 签订了有关处理纽约联合国总部的特权及豁免的协定 该协定 于 1947 年 11 月 21 日生效 通称为总部协定 根据该协定 联合国有权就总部辖区制定必 要的管理规则 总部地址享有一定的特权与豁免 总部地址归联合国所有 是国际领土 联合国或专门机构的首席代表以及该协定第 15 节所列人员 无论住在会址内或会址外 均 应在美国境内享有在美外交使节同等的特权及豁免 2 P111 就与传统的外交特权与豁免相比而言 国际公务员特权与豁免是对传统外交法的新发展 它具有如下特点 第一 传统外交特权与豁免以国际习惯为基础 最后形成了国际条约为主的制度 例如 维也纳外交关系公约 的序言明确规定 鉴于各国人民自古即已确认外交代表之地位 察及 联合国宪章 之宗旨及原则中有各国主权平等 维护国际和平与安全以及促进国际 间友好关系等项 重申凡未经本公约明文规定之问题应继续适用国际习惯法之规例 然而 国际公务员特权与豁免则是以国际条约为基础的 其渊源是本组织的宪章性文件 专门公 约或总部协定 况且 目前并不存在统一的国际公约来规定国际公务员的特权与豁免 也 更无所谓的国际习惯可言 目前 从各个国际组织有关国际公务员的规定来看 内容并不 完全相同 各有其特色 而且 有关国际公务员特权与豁免的规定仅仅适用于本组织的成 员国 并不涉及非成员国 第二 所涉法律关系有所不同 传统的外交特权与豁免涉及到的是主权国家间的双边外 交关系 而国际公务员的特权与豁免却涉及到了国际组织与成员国间的关系 第三 理论依据有所不同 外交特权与豁免的理论依据有代表性说 治外法权说和职务 需要说三种理论 在 维也纳外交关系公约 中兼采职务需要说与代表性说作为现代外交 特权与豁免的理论依据 而国际公务员特权与豁免却更多的采用职务需要说作为其依据 比如 各个国际组织的宪章性文件大多规定给予其办事人员独立履行职责所必需的特权与 豁免 目前 联合国形成了比较完善的关于国际公务员特权与豁免的制度 根据 联合国特权 和豁免公约 第 5 条和 联合国专门机构特权和豁免公约 第 6 条和第 7 条 国际公务员 所享有的特权和豁免主要有以下各项 其以公务资格发表的口头或书面的言论及所实施的 一切行为豁免于法律程序 其得自联合国的薪给和报酬免纳税捐 豁免国民服役的义务 其本人 连同其配偶及受抚养亲属免移民限制和外侨登记 关于外汇便利 享有给予驻东 道国外国使馆的相当级别官员的同样特权 于发生国际危机时 给予其本人 连同配偶及 受抚养亲属以给予外交使节的同样的遣送返国便利 于初次到达东道国就任时享有免纳关 税运入家具和用品的权利 另外 对于豁免的放弃 联合国专门机构特权和豁免公约 明确规定 秘书长于认为任 何职员的豁免足以妨碍司法的进行 而放弃豁免并不损害联合国的利益时 有权利和责任 抛弃该项豁免 安理会有权为秘书长放弃豁免 联合国有义务与会员国主管当局合作 确 保其职员遵守东道国的法律规章 防止任何滥用特权与豁免情势的发生 最近发生的联合 国对 石油换食品计划 失职者的处理验证了这一规定 2005 年 8 月初 石油换食品计划 独 立调查委员会发表了一份中期报告 报告要求安南秘书长同意执法部门对报告中的两名当 事人塞万和雅科夫列夫提出的调查和起诉要求 并取消他们的豁免权 以便进行刑事起诉 随后 安南秘书长采取行动取消了雅科夫列夫的豁免权 联合国内部事务监督厅与南纽约 地区法院进行了联系 说他们已经发现了雅科夫列夫刑事犯罪的证据 并将和法院共享这 些证据 目前 雅科夫列夫已被南纽约地区法院逮捕 至于塞万 联合国内部对他的调查 结束 司法部门开始介入准备对他提出刑事起诉 而且他不能再拥有国际组织人员持有的 G 4 签证 这也就是说 他在返回美国接受刑事起诉时 必须持有其他类型的签证 3 国际公务员的 外交保护 由于国际公务员具有国际性和中立性的特点 不受任何主权国家的管辖 那么 在他们 受到伤害时 尤其是当今国际社会恐怖主义呈蔓延之势 他们时常成为攻击的对象 由谁 来保护他们呢 根据传统理论 国家对于在国外和本国国民行使外交保护 是国家基于属 人管辖权而产生的一种权利 是国家的主权权利 因此外交保护也就是国家的主权行为 7 P401 这种行为不同于一般的代理行为 因为国家一经接受本国国民的案件行使外交保 护 就不是作为私人的代理人行使私人对东道国的请求权 而是国家作为国际法主体 行 使国家本身的国际法上的权利 那么 对于国际公务员来说 其所在的国际组织是否也享 有与之相似的权利呢 笔者以为 传统的外交保护权无法回答这个问题 不至于此 实践 中也发生了这样的案例 1948 年 9 月间 联合国派往巴勒斯坦地区调停以巴争端的瑞典 人贝纳多特在执行职务中在耶路撒冷被犹太族恐怖主义团体暗杀 当时以色列国已经成立 但尚未加入联合国 出事地点耶路撒冷处在该国控制之下 联合国在对贝纳多特的家属给 予抚恤金后 准备向以色列政府提出国际求偿 但是 因为这种要求在国际法上并无先例 于是联合国大会于 1948 年 12 月 3 日做出一项决议 请求国际法院就这个国际法问题提供 咨询意见 这个问题就是 联合国的一个工作人员在其执行任务中在一个国家应负责任的 情况下遭受损害时 联合国作为一个国际组织能否对应负责任的法律上或事实上的政府提 出一个国际赔偿请求 国际法院在其咨询意见的结论中认为 这是说联合国是一个国际法主体 具有国际权 利和义务 并且有提出国际赔偿请求以维持其权利的能力 8 P12 13 至于联合国是否 有能力就被害的工作人员或其家属所受的损害对应负责任的国家提出国际赔偿请求的问题 实际上就是联合国对其工作人员是否有保护权的问题 国际法院认为 国家对其国民的外 交保护权并不当然就排斥国际组织对其工作人员的保护权 联合国宪章 并未明文赋予该 组织以在其赔偿请求中将被害人或通过被害人而享受权利的人所受的损害也包括在内 但 是 按照国际法 该组织必须被认为也具有虽然在宪章中并未明文规定 但由于必要的暗 含作为履行其义务必要的条件所赋予它的那些权力 从实际出发 该组织必须对其工作人 员提供充分的保护 特别是在他们负担危险的任务的情况下 该组织也必须使其工作人员 能信赖其保护 而无须依赖其本国的保护 因为否则将减损其依 联合国宪章 第 100 条 的独立性 而且 该工作人员的处境有时使其本国欠缺行使保护权的理由 或者不愿行使 如果该工作人员是无国籍人 该组织的保护更属必要 该组织对其工作人员的保护 与国 家对其国民的外交保护相区别 可以称为职能保护 国际法院得出的结论是 该组织行使 一定程度的职能保护的能力 是 联合国宪章 必然的结果 8 P14 该组织的职能保护能 力对会员国和非会员国也都可行使 由此可见 国际组织对本组织职员的职能保护与主权国家对其国民的外交保护从性质上 讲是一致的 只不过是对象不同而已 正是国际组织的这种实践 顺应了国际法主体必须 履行保护责任的大趋势 并对传统的外交保护制度是一个重大的突破 4 国际公务员的法律保护 众所周知 恐怖活动自古以来中外都有 但恐怖活动以犯罪的方式频繁出现则是 20 世 纪 60 年代的事情了 尤其是 60 年代末出现了暗杀 爆炸 绑架 劫机等恐怖活动犯罪的 高潮 也正是在这个时候出现了攻击各国外交代表和国际组织职员的浪潮 为此 世界各 国纷纷通过国内立法和加强国际合作 以期防止和惩治国际恐怖主义犯罪活动 到目前为 止 针对保护国际公务员的国际公约和决议有 1973 年 12 月 14 日第 28 届联合国大会通过 的 关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约 1994 年 12 月 9 日第 49 届联合国大会通过的 联合国人员和有关人员安全公约 和 2003 年 8 月 26 日联 合国安理会通过的 1502 号决议 1 关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外 交代表的罪行的公约 该公约在引言中指出 侵犯外交代表和其他应受国际保护人员的罪行危害到这些人员 的安全 构成对各国间合作所必要的正常国际关系的维持的严重威胁 相信这些罪行的发 生是国际社会严重关心的问题 深信制定防止和惩处这些罪行的适当和有效措施实有迫切 需要 第 1 条明确规定 应受国际保护人员 是指 在侵害其本人或其办公用馆舍 私人 寓所或其交通工具的罪行发生的时间或地点 按照国际法应受特别保护 以免其人身 自 由或尊严受到任何攻击的一国的任何代表或政府间性质的国际组织的任何官员或其他代理 人 以及与其构成同一户口的家属 公约还规定了犯罪的行为方式 管辖权 或引渡或起 诉原则和争端解决机制 1987 年 6 月 6 日 中华人民共和国国务院向全国人大常委会提出加入本公约的议案 该 议案指出 我国一贯反对各种形式的恐怖主义活动 主张加强国际合作 有效地预防和制 止恐怖主义活动 同年 第六届全国人大常委会第 21 次会议决定 中国加入 关于防止和 惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约 并声明保留公约第 13 条第 1 款 该条对中国不具有拘束力 2 联合国人员和有关人员安全公约 1995 年通过的该公约包括引言和 29 个条款 引言指出 深为关切攻击联合国人员和有 关人员而造成伤亡的数目日益增加 认为无论何人攻击或以其他方法虐待以联合国名义行 事的人员都是无理和不可容忍的行为 呼吁境内部署联合国人员和有关人员的所有国 家和这类人员所依赖的所有其他国家提供全面支持 以期协助进行联合国行动并完成其任 务 深信亟须采取适当而有效的措施 防止对联合国人员和有关人员的攻击行为 并惩罚 犯下此种攻击行为者 第 1 条明确规定 联合国人员 指 一 由联合国秘书长聘用或 部署 担任联合国行动的军事 警察或文职部门成员的人 二 由联合国或其专门机构 或国际原子能机构派遣 在进行联合国行动的地区具有正式身份的其他官员和专家 有关 人员 指进行活动以协助完成联合国行动的任务的下列人员 一 由一国政府或政府间组 织根据同联合国主管机关的协议派遣的人 二 由联合国秘书长或专门机构或国际原子 能机构聘请的人 三 由人道主义非政府组织或机构根据同联合国秘书长或专门机构或 国际原子能机构的协议所部署的人 另外 公约还规定了适用范围 确保联合国人员和有 关人员的安全和保障的义务 释放或交还被捕或被扣的联合国人员和有关人员的义务 危 害联合国人员和有关人员的罪行 管辖权的确定 保留条款和解决争端等等 2004 年 8 月 28 日 第十届全国人民代表大会常务委员会第 11 次会议决定 中华人民共 和国加入 1994 年 12 月 9 日第 49 届联合国大会通过的 联合国人员和有关人员安全公约 同时声明 中华人民共和国对 联合国人员和有关人员安全公约 第 22 条第 1 款予以保留 不受该款约束 2004 年 9 月 22 日 在第 59 届联大 条约周 期间 中国常驻联合国代表王 光亚大使在纽约联合国总部向联合国秘书长交存了中国加入 联合国人员和有关人员安全 公约 的加入书 3 联合国安理会 1502 号决议 9 11 恐怖袭击事件的发生震惊了整个世界 为此 国际社会通过制定一系列国际公约 来应对国际恐怖主义日益猖獗的局面 而专门针对国际公务员的袭击则是 2003 年 8 月 19 日伊拉克首都巴格达发生的联合国驻伊办事处的恐怖爆炸事件 造成 24 人死亡和 100 多 人受伤 联合国伊拉克问题特别代表德梅洛在这次爆炸事件中殉职 为此 联合国安理会 于 2004 年 8 月 26 日通过了 1502 号决议 该决议指出 安理会重申其维护国际和平与安 全的首要责任 为此需要促进和确保尊重国际人道法的原则和规则 欢迎大会通过题为 联合国人员和有关人员安全公约 所规定的法律保护范围 的第 57 28 号决议和题为 人道主义人员的安全保障和保护联合国人员 的第 57 155 号决议 强调国际法已规定一 些禁令 禁止蓄意和故意攻击依照 联合国宪章 参与人道主义援助或维持和平特派团的 人员 这些攻击行为在武装冲突情况下构成战争罪 并回顾各国必须结束对这类犯罪行为 有罪不罚的情况 同时 采取适当措施确保人道主义人员以及联合国人员和有关人员的安 全和保障 包括 a 请