论《食品安全法》的立法理念

论论 食品安全法食品安全法 的立法理念的立法理念 食品企业 良心事业 食品生产经营企业是合格 优质 食品的生产者 是功臣 也是劣质有害食品制造者 又可能成 为罪人 因此说 食品生产经营者是食品安全的第一责任人 决定食品质量的关键因素既不是技术 也不是管理和设备 关 键在人关键在于食品生产经营业主和从业人员的职业操守和道 德水准 死猪肉生产肉制品 使用工业石腊制造火锅底料 使 用氢氧化钠泡发水发产品 难道他们不知道这些东西有害吗 非也 让我们听听生产蛋白质含量仅为 2 奶粉的生产企业主在 听到长期喂食奶粉导致大头娃娃死亡时是怎么说的 啊呀 这 种奶粉是不能一直吃的 反正我们从来不吃 我们都到超市买 几十元一听的进口奶粉吃 哀莫大于心死 这些人是何等的 冷漠 何等的麻木不仁 何等的丧尽天良 这些人怎么能生产 出合格的食品 怎么能做出负责任的事 在投次主体逐渐多样 生产方式日益灵活 食品贸易不断繁荣 价值观念呈现多元化 的大背景下 在深化和完善社会主义市场经济体制的同时 通 过教育扶持 打击 监管等多种手段 倡导营造诚信 公平 负责任的食品安全生产氛围 显得犹为重要 没有规矩 不成方圆 食品质量的根本好转 有赖于政 府部门的有效监管 虽然 很多部门在食品监督方面做了大量 的艰苦的工作 但与广大群众的要求仍有很大差距 目前 从 田头到餐桌 食品安全监管的法律分别见于 食品卫生法 产品质量法 等很多部法律法规 在政府加大协调监管力度 各部门各司其职 各负其责 密切配合 齐抓共管 严格监管 的同时 亟待出台更加权威 更加统一 更加严格的类似 食 品安全法 等法律法规 调整 整合现有的部门职责 组建职 责明确 责权统一 监管严明高效的食品安全监管队伍 提高 整治效果 吃自己的饭 流自己的汗 自己的事情自己干 广大群众是食品的最终消费者 是优质食品的受益者 也是劣 质食品的受害者 下面我们来看个案例 1997 年 3 月 31 日 天津市红桥区发生一起家庭因食用自 制猪肉馅包子导致共同使用者 4 人食物中毒 主要症状头痛 头晕 恶心 呕吐 心悸 尚有手颤 唇颤的体征 通过调查 取证及流行病学调查资料分析 中毒者临床表现和特征 实验 室检测结果和 名副主任医师以上食品卫生专家鉴定结论确定 中毒病人共同食用的包子猪肉馅中含有去甲肾上腺索 肾上腺 索 这种中毒类型在我市尚属首例 在对食物中毒进行调查 取证和确定中毒原因后 卫生行 政机关经和议认为 永发大肉部所售出的猪肉饺馅含有造成本 次食物中毒的致病因子去甲肾上腺索和肾上腺索 导致李某一 家共同进食者 人发生食物中毒 红桥区人民法院于 1997 年 7 月 30 日上午经过公开开庭调查审理 原 被告就本案关键环 节在法庭质证 辩论 法院认为 原告出售生猪肉中含有有毒 有害腺体 并导致 4 人食物中毒 违反 中华人民共和国食品 卫生法 第九条经营食品应无毒无害的规定 被告作为食品卫 生监督机关 依职权查处原告违反 中华人民共和国食品卫生 法 之行为 事实清楚 证据确凿 作出的行政处罚决定程序 基本合法 但被告对原告作出行政处罚时 举行听证中未告知 原告吊销卫生许可证之行政处罚 而听证后做出处罚显然违反 了 行政处罚法 第四十一条的规定 不能成立 被告作出的 行政处罚责令原告停止经营 虽未确定期限 但在听证通知中 明确告知为 自案发之日采取紧急控制措施时起至结案之日止 法院予以确认 据此依法判决 1 维持被告作出的第 011 号 决定第一项责令原告停止经营 第二项处以对原告罚款人民币 5000 元整的处罚 2 撤销被告作出的第 011 号决定中第一项并 处吊销许可证的处罚 判决后 原 被告均履行的判决 未上 诉 我国已有相关的法律法规对食品安全生产和食品责任人有 一定的要求 那么为什么还会有很多人不顾其他人的生命去挣 取非法利益呢 难道是我国的对食品安全的立法不够规范吗还 是我国的执行力不够呢 食品安全法 的立法宗旨是保证食 品安全保障公众身体健康和生命安全 那么食品安全法的立法 理念又是什么呢 我国现行的 食品安全法 是在我国食品安全工作取得积 极进展 食品安全形势总体稳中向好 但影响和制约中国食品 安全的深层次矛盾和问题尚未得到根本解决 食品安全形势依 然严峻 新一届政府改革完善食品安全监管体制 着力建立最 严格的食品安全监管制度 加快构建食品安全法治秩序 积极 推进食品安全社会共治格局 不断提高食品安全保障水平 为 深入贯彻党的十八大 十八届二中全会精神 巩固监管体制改 革成果 完善监管制度机制 创新监管方式方法 破解食品安 全监管难题 于 2008 年 4 月 20 号由全国人大常委会向全社会 公布了 中华人民共和国食品安全法 草案 征求意见稿 以下 简称 征求意见稿 并向全社会征求意见 在此次征求意见中 充分体现了以人为本 构建和谐社会 的立法理念 从 农田到餐 桌 的全程监管重在源头的监管理念 发挥消费者制衡作用的理念 加 大违法成本的法经济学理念 本次征求意见所提出的的四大理 念不仅是食品安全立法理念的创新还将对我国与食品安全法相 关的法律产生影响作用 一 从食品卫生到食品安全的转变这是一个过渡阶段 在 征求意见稿 公布之前 人们曾对如何构建食品安全法律体系 存在着不同的认识有着各自的观点 其主要观点有三 其一是主 张在保留 食品 卫生法 产品质量法 和 农产品质量安 全法 的基础上 制定 食品安全法 将 食品安全法 定位 为基本法 食品卫生法 产品质量法 农产 品质量 安全法 定位为特别法 形成基本法统帅特别法的食品安全监管 法律体系 其二是主张修改 食品卫生法 认为我国在食品 安全方面的法律已经不少了 关 键在于落实 食品卫生法 产品质量法 和 农产品质量安全法 已经涵盖所有食品安 全领域 按照以前传统的法律部门划分理论 食品安全法 已 没有自己调 整的特定对象无法发挥作用 另外 制定 食品安 全法 还需要对其结构和内容进一步论证 但修改 食品卫生法 无需更多论证 其三是将 食品卫生法 修改为 食品安全 法 其主要理由为 食品卫生法 不调整食品安全监管关系 或者 说在一定程度上造成了食品安全监管的空白 诸如人们常说的 掺假食品 只要掺假食品是卫生 的 就无法依据 食品卫生法 对该行为进行处罚 但可以依据 食品安全法 对食品掺假行为 进行处罚 比如 注水猪肉 如果猪肉里的注水是卫生的 就不可 能 依据 食品卫生法 对该行为进行处罚 另外 食品卫生 法 也不可能对假冒伪劣食品进行监管 可见 食品安全的外延 更为广阔 包含食品卫生和食品质量两个 基本要素和其他相关 要素 食品安全法 与 食品卫生法 不应同时并存 征求意见稿 第 98 条明确规定 自本法施行之日起 中 华人民共和国食 品卫生法 同时废止 这说明将来的 食品安 全法 将要取代 食品卫生法 从字面看来 食品卫生法 与 食品安全法 只是 卫生 到 安全 的用词转 变 但事实并 非这么简单 而是立法者深深认识到食品安全关联着人民的生命 与身体健康 这是立法理念的根本转变 二 从注重食品质量安全到既注重 食品质量安全又注重食 品具有应当具有的营养的转变 我国在食品数量安全得到保证 以后 开始注重食品质量安全 以保证人们不因食用有毒有害食品 而损害身体健 康 并在立法上体现了这一理念 诸如 食品 卫生法 第 1 条规定 为保证食品卫生 防止食品污染和有害因 素对人体的危害 保障人民身体健康 增强人民体 质 制定本法 2006 年 国家重大食品安全事故应急预案 规定 食品安全 是 指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒 有害物 质或不安全因 素 不可导致消费者急性 慢性中毒或感染疾病 不能产生危及消费者及其后代健康的隐患 2007 年 9 月 食 品安全法 草案 第 92 条规定 食品安 全 指食品按其预期用途 使用 食用时不会对消费者产生危害的保证 这样 食品卫生 法 国家重大食品安全事故应急预案 2007 年 9 月 食 品安全 法 草案 对食品安全概念的界定基本一致 即强调食品 应当无毒无害 不能对人体造成任何危害 或者说食品必须保证不 致人患急 慢性疾患或者潜在性危害 然而 随着世界经济和 社会的发展及科技的进步 人人能够 获得足够 安全和富有营养 的食物 成为人们奋斗的目标 食品安全的概念也随着人民生活 水平的提高 发生了变化 因此 征求意见稿 第 95 条规定 食品安全 指食品无毒 无害 符合应当有的营养要求 对人体 健康不造成任何急性 慢性和潜在性的危 害 第 36 条规定 食品生产经营者生产经营的食品 有食品安全标准的 应当符合 食品安全标准 没有食品安全标准的 应当无毒 无害 符合应当 有的营养 要求和本法规定的其他要求 虽然 征求意见稿 与 2007 年 9 月 食品安全法 草案 相比较只增加了食品 符合 应当有的营养要求 但却反映了国家关 注民生 以人为本的立法 理念 因为 食品 符合应当有的营养要求 不但应包括人体代谢 所需的蛋白质 脂肪 碳水化合物 维生素 矿物质等营养素 的含量 还 应包括该食品的消化吸收率和对人体维持正常的生 理功能应发挥的作用 另外 征求意见稿 第 95 条规定也符 合 1996 年 11 月世界粮食首脑会议通过的 罗 马宣言 和 行 动计划 对食品安全的要求 1 二 充分体现了从 农田到餐桌 的全程监管重在源头的监 管理念 食品在其种植 养殖 生产 加工 储存 运输 销售 餐饮等各个环节都有可能由于生产技术 操作规范的缺陷或外 部环境污染等原因而导致安全问题 因此 对食品安全必须实行 从农田到餐桌 的全过程无缝隙监管 征 求意见稿 尊重科学 坚持了从 农田到餐桌 全过程监 管重在源头的理念 强调整个食物链各环节按社会分工和协作关 系来设计食品安全各项制度和程序 并加以 科学衔接 弥补了 食品卫生法 调整的范围未包括种植 养殖环节及与食用农 产品 食品原料 相关的农药 兽药 渔药 饲料添加剂 化肥等 的不足 并与 农 产品质量法 的调整范围进行了科学划分 做 到既分工又协作 共同组成食品安全监管法律关系 共同完成食品 安全监管的任务 一般来说 食品安全的全 过程监管重在源头 包括 食品种植 养殖投入品的生产和使用监管 主要是指对化肥 农药 兽药 饲料等农 牧 水产业投入品的生产与使用监管 食品种植 养殖 生产 加工 包装 储存 运输 销售 餐饮等各个环 节的监管 食品包装物 食品添加剂的卫生和使用管制 食品生产 经营企业 餐饮企业的设立条件及 卫生条件监管 食品从业人 员的健康和卫生监管 食品商标 标识 广告的真实性和信息充 分性监管等 简而言之 食品安全 从农田到餐桌 全过程监管是 指 从 种植 养殖 加工 运输到销售的整个涉及食品安全链 条的监管 这些全过程监管的内容缺一不可 因为 如果有一个 环节或一个方面监管不力 就会影响其他环节 和方面的监管效 果 甚至会影响整个食品安全链条 导致食品安全事故发生 征求意见稿 总则第 2 条 第 2 章 第 3 章 第 5 章 第 8 章等有关条款全 面反映了全过场监管重在源头的理念 2 征求意见稿 第 2 条第 2 款规定 供食用的源于农业的初级 产品 以下称食用农产品 的质量安全管理 遵守农产 品质量安全 法的规定 但是 制定有关食用农产品的质量安全标准 公布食 用农产品安全有关信息 应当遵守本法的有关规定 据此 有些 学者可能认为 征求意 见稿 不调整食用农产品 因此 征求 意见稿 没有坚持 从农田到餐桌 全场监管重在源头的理念 其实这是对 征求意见稿 的误解 众所周知 食品安全法有广 义与狭义之分 广义的食品安全法包括一切调整食品安全监管 关系的法律法规 狭义的食品安全法仅指食品安全法典 农产 品质量 法 属于广义的食品安全法 已经对食物 食品 种植 养 殖等做了具体规定 征求意见稿 就没有必要再作出规定 以便 两部法律更好地衔接 因此 征求意 见稿 第 2 条第 1 款规 定 在中华人民共和国境内从事下列活动 应当遵守本法 食品 生产和加工 以下称食品生产 食品流通和餐饮服务 以下称食品 经 营 食品添加剂的生产 经营 用于食品的包装材料 容器 洗涤剂 消毒剂和用于食品生产经营的工具 设备 以下 称食品相关产品 的生产 经营 食 品生产经营者使用食品添 加剂 食品相关产品 对食品 食品添加剂和食品相关产品的 安全管理 通过全程监管 对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预 先加以防范 避免重要环节的缺失 并以此为基础使食品追溯制度 的实行成为可能 因此 征求意见稿 第 29 条规定 国家对食 品 食品添加剂和食品相关产品实行监管制度 具体实施办法 和步骤由国务院有关部门制定 三 充分体现了发挥消费者制衡作用的理念 食品安全不仅是关系人民的生命健康安全的大问题 也是关 系国家经济建设劳动力需求能否得到满足的大问题 因此 国家 在不断加强对制造 销售假冒食品 不安全食品的处罚的力度 的同时 也要充分发挥消费者的作用 这主要体现在以下几个方面 一 提高赔偿金的倍数 消费者与食品生产者和经营者是 也互动关系 消费者的懦弱就是假冒伪劣食品生产者 经营者 投机专营的机会 消费者积极主动行使权利 维权 自身的合法权 益 食品生产者 经营者生产销售假冒伪劣的行为就有所收敛 所以 消费者有无强烈的自我保护意识 在某种意义上说 是抑制 食品生产经营者生产 销售假冒伪劣食品与消费者合法权益不受 非法侵害的关键所在 1993 年颁布的 消费者权益保护法 在 这方面作了初步尝试 并取得了比较好的效果 该法第 49 条规 定 经营者提供商品或者服务有欺诈行为的 应当按照消费者的 要求增加赔偿其受到的损失 增加赔偿的金额为消费者购买商品 的价款或者接受服务的费 用的一倍 这就是所谓 退一赔一 双倍赔偿 的法律依据 在 退一赔一 机制的鼓励下 全国各地 相继出现了类似 王海式 的打假英雄 让制造 销售 假冒伪劣商 品的经营者 胆战心惊 闻风丧胆 对于食品以外的一般商品 而言 退一赔一似乎在一定程度上既可以抑制假冒伪劣商品 也可 以保护消费者的合 法权益 但是 由于食用不安全食品直接威 胁到人们的生命健康 其危害性要比一般假冒伪劣商品大得多 适 用 退一赔一 规则既不利于保护消费者合法权益 也 不利于抑制 生产销售假冒伪劣食品行为 所以 征求意见稿 第 90 条规 定 食品经营者以假充真或者销售不安全食品 除赔偿消费者的 损失以外 消费者还可 以要求其支付价款 10 倍的赔偿金 虽然 向消费者支付其价款 10 倍的赔偿金有时并不一定能弥补消费者 的损失 但无疑已经是一个巨大的历史性进步 二 降低消费者维权的难度 众所周知 消费者权益保护 法 第 49 条虽然规定了 退一赔一 或 双倍赔偿 制度 但要真正 得到双倍赔偿并非容易 因为 消费 者权益保护法 规定消 费者要得到双倍赔偿必须满足以下几个条件 经营者有欺诈的 故意 消费者有因经营者的欺诈而上当受骗的结果 消费者 上当受骗的结 果与经营者的欺诈有因果关系 在实践中要满足 这几个条件是十分困难的 有时甚至是不可能的 其主要原因在于 消费者证明经营者具有欺诈的故意十分困难 这就 使得经营者 在很多情况下逃脱了 双倍赔偿 的惩罚 另外 消费者权益保 护法 仅将欺诈作为 双倍赔偿 的唯一条件 也不符合我国的实 际 正因为如此 有 的学者指出 除了故意的欺诈以外 恶意的不 作为 重大过失 极端轻视他人权利的行为均可以适用惩罚性 赔偿制度 3 征求意见稿 对 消费者权益保 护法 进行 了扬弃 第 90 条规定 食品经营者以假充真或者销售不安全食品 除 赔偿消费者的损失以外 消费者还可以要求其支付价款 10 倍的 赔偿金 这 样 只要消费者能够证明食品生产经营者以假充真 或者销售不安全食品就可以获得其支付价款 10 倍的赔偿金 不 需要承担经营者具有欺诈的举证责任 明显地降低 了消费者维 权的难度 这无疑也是 征求意见稿 一大亮点 三 鼓励消费者举报 公益诉讼制度与举报制度相比较具有 诸多优越性 这已被美国等国家 的实践经验所证实 而且我国也 有众多的学者从不同角度对建立公益诉讼制度的可行性与必要 性正在进行论证 但是 从我国的实际出发 笔者认为 我国目前 实行 公益诉讼制度还有很多理论问题与实践问题没有得到解决 不 具备实行公益诉讼制度的社会基础 所以 公益诉讼制度目前仍然 停留在理论研究阶段 不可能在近几 年提到立法日程 这样 在 消费者不可能通过公益诉讼的形式同制售假冒伪劣食品与不安 全食品的生产经营者做斗争的情况下 我国建立健全消费者奖励 举报制度 既可以弥补没有公益诉讼制度的缺陷 也可以有效地 遏制制售假冒伪劣的行为 针对此种情况 征求意见稿 第 9 条规定 任何组织或者个人对违反本规定的行为 有权举报 接到 举报的部门应当为举报人保密 举报经调查属实的 受理举报的部 门应当给予举报人奖励 使我国食品安全奖励举报制度上升为 法律 这无疑是食品 安全立法上的一大突破 四 充分体现了加大违法成本的法经济学理念 我们在制定法律的时候必须重视法律制度的安排 通过改变 行为人的违法成 本与守法成本的不同设计 制约行为人对守法 和违法的选择 对于食品生产经营者来说 在他作出违法与守法 的选择时 首先要对守法和违法的成本与收益进行比较 分析 当他认为自己要为其违法行为付出的成本比其违法所获得 收益 大 即负收益 严重的行政或刑事处罚等 时 他就会采取守法的方 式 否则就不是一个经 济人的睿智选择 当他认为自己为其违 法行为支付较少的成本却能够获得 较多的收益 甚至他对其违 法行为不支付任何成本时 他就可能选择违法行为 而不选 择守 法行为 一般来说 当违法成本一定时 守法成本越低 行为人就 越愿意付出 同时也意味着行为人违法成本增大 被查处的风险概 率高 就越趋向于守法 相 反 如果守法成本高 也意味着行为人违 法被查处的风险概率低 处罚力度不大 当事人就越趋向于违法 换言之 当守法成本一定时 违法成本越高 就意味着相 对人违法 被查处的风险概率越高 处罚力度大 相对人就越趋向于守法 所 以 从理论上说 守法成本趋向于零 违法成本趋向于无穷大 行为 人就越会趋向于守 法 而避免违法 但是 在现实生活中 守法成 本为零和违法成本无穷大都是不符合实际的 因此 要科学合理 确定守法成本和违法成本以及两者之间的比例关系是 规范行为 人守法的关键所在 征求意见稿 在这方面做了有益的尝试 无论从 1982 年的 食品卫生法 试行 到 1995 年的 食品 卫生法 还 是 农产品质量法 产品质量法 消费 者权利保护法 等都没有真正从法经济学角度思考问题 没有将 加大对违法生产经营者的处罚力度 加重监督管理部 门及其工 作人员不依法履行职责的法律责任 提高违法行为被查处的风险 概率 增加违法成本 减少守法成本 扩大守法收益的理念作为食 品安全立法的理念 这也 成为我国食品安全事件时有发生的主 要原因之一 征求意见稿 加大了对违法生产经营者的处罚 力度 加重了监督管理部门及其工作人员不依法履行职责的法律 责任 提高了违法行为被查处的风险概率 增加违法成本 减少守 法成本的理念成为食品安全立法的理念 其具体体现在以下两个 方面 一 加强惩罚力度 增加违法成本 4 征求意见稿 强调 食品生产 流通或者餐饮服务企业必须按照法定条件和要求取 得相关许可证 方可从事生产经营活动 未 取得食品生产 流 通或者餐饮服务许可证从事食品生产经营活动 或者未经许可生 产食品添加剂 食品相关产品 构成非法经营罪 依据 刑法 第 225 条追究刑 事责任 不构成犯罪的 由相关食品监督管理 部门依据各自职责 没收其违法所得 产品和用于违法生产的工 具 设备 原材料等物品 并根据其货值处以 10 万元 以下或 10 倍以上 20 倍以下罚款 征求意见稿 重申食品生产经营者依 法取得食品生产 流通或者餐饮服务许可证后 不再具备法定的 生产经营条件仍从事食品 生产经营活动 构成非法经营罪 或者 生产 销售不符合卫生标准的食品罪 或者生产 销售有毒 有 害食品罪 依照 刑法 第 225 条 第 143 条或者第 144 条的规 定追究刑事责任 尚不构成犯罪的 由相关食品监督管理部门依据 各自职责 没收违法所得 违法生产经营的食品和用于违法生产 经营的工具 设备 食品原料等物品 并根据货值处以 10 万元 以下或 10 倍以上 20 倍以下罚款 可见 征求意见稿 对无照 经营等违法行为首先考虑其是否构成犯罪 其次才考虑 行政处 罚 而在此之前的有关食品安全监管立法都是首先考虑行政处罚 其次才考虑是否构成犯罪 二 加