招投标工作讲课稿

1 / 31招投标工作讲课稿今天我结合自己近年来对工程招投标工作的实践，就目前工程招投标工作中存在的问题，提出一些看法，与大家一起探讨。被称为我国“阳光法案”的中华人民共和国招标投标法于 2000 年 1 月 1 日起正式实施。招标投标作为西方几百年来的市场经济的结晶，必将对我国的经济体制改革发挥巨大的推动作用。但是，招标投标工作中还存在着法制意识不强、招标程序不规范、规避招标、代理机构不规范、 “串标”难查处等问题。规范招标投标市场，加强招投标的监督管理，使招标投标工作尽快走上规范化、法制化的轨道，才能有效纠正存在的问题，遏制招标投标中腐败现象。下面我从四个方面内容与大家作一探讨：一是招投标工作存在的问题；二是原因分析；三是针对存在的问题应采取的对策措施；四是纪检监察机关如何加强对招投标工作的监督管理。一、当前招投标工作存在的主要问题建设工程发包，从业主指定议标邀请招标到现在的公开招标，可以说已经有了很大的进步。公开招投标制度设计的初衷，是引入市场公开竞争机制，规范建筑市场交易行为，促进资源优化配置，保证建设工程的工期和2 / 31质量，降低工程造价，特别是防止暗箱操作，加强权力制约，预防权钱交易等腐败行为，所以招标投标法一度被赞誉为“阳光法案” 。但正所谓“上有政策、下有对策” ，“道高一尺、魔高一丈” ，在巨大的利益驱动下，各种规避、破坏公开招投标的行为和问题时有发生，已经严重影响了招投标的严肃性和公信力。对于存在问题，我们一起从以下几个层面来分析：在建设单位方面，主要是规避招标的问题。主要手段有：一是肢解工程，化整为零。肢解工程规避招投标。有的强调工程“特殊”或工期紧迫；有的强调招商引资项目，有的以实行招标会加大成本、增加工作量为托辞；有的将依法必须招标的工程项目化整为零或者分段实施，使之达不到法定的招标工程规模标准；有的只对部分工程如主体结构进行招标，而地基、装饰装修等则直接发包；有的将依法必须公开招标的工程，仅在较小范围或本系统内发布招标公告，甚至违法搞议标等等。这个问题在一些小型建设工程中表现尤为突出，出于自身利益和便利的因素，投资人尽量回避招投标，从而能够自行指定设计、施工单位，甚至有些项目达到招投标要求的范围，也千方百计通过化整为零或其他方式，把项目分割成几个独立的小项目，使每个小项目的金额均在招标要求的限额以下，从而达到3 / 31回避招标的目的，使得建设项目失去有效的竞争和监督。有的招投标时故意漏项，施工中佯装发现，并以此为由要求追加投资，而追加部分则不进行招投标。二是弄虚作假， “明招暗定” 。一些工程项目建设单位或主管部门早已内定了施工单位，但迫于招标的规定，只好象征性地进行招投标，搞形式走过扬， “明招暗定” 。采用的方式主要有以下几种：其一，内定标外陪标。这类问题极易在邀请招标中出现，项目单位在招标前与拟投标施工企业私下接触、讨价还价、从中选定中标企业，然后项目单位出面办妥邀请招标的审批手续，内定的“中标企业”则串通其他几家企业做被邀请对象，名义是来竞标、实际上是来陪标。其二，制定招标文件时暗中偏袒。为使招标条件有利于某一投标人，有些建设单位故意设立一些其他企业难以跨越的门坎，如把垫资作为中标的重要条件，谁能垫资就让谁中标；提高资质，通过这类难题挤走其他企业。还有一些工程项目，建设单位以不是本地企业等为由，排斥其他投标单位，保护自己选择的企业中标。其三，在评标环节暗做手脚。有的项目单位为了让内定的投标单位中标，暗中故意向其泄露标底或泄露其他应保密的情况；有的项目单位为了给自己的内定标找托辞，在招标文件中只简要说明评标原则，不公布具体评标办法；有的建设单位参考自己选择的施工单位的情况制定评分标准，使其在4 / 31投标中处于有利地位。其四，明知故犯，以罚代招。有的建设单位对于施工招标投标的有关规定，包括应招标工程的范围、方式、程序要求等都是清楚的，对于规避招标要受罚的后果也是明白的，但为了要把工程发包给某个施工队伍，甘愿冒受罚的风险。这种明知故犯的现象不仅表明这些建设单位的主管人员法规观念差，而且也与执法监督力度不大，甚至与以罚代招的行为也有直接的关系。三是“梳妆打扮，集体决策” 。如以时间紧迫等为借口，将工程定义为“献礼工程” 、 “形象工程” 、抢险工程、安保工程等指令性项目，以行政会议、党内会议或联席会议的形式确定施工单位，以集体决策为幌子规避招标。所谓的“形象工程” 、 “为民办实事工程”等建设项目往往当年提议、当年立项、当年动工、当年竣工。这类项目的建设单位以计划仓促，前期准备不充分等为理由，逃避招投标。而装璜工程直接发包问题尤为严重。装璜工程该立项的未立项，而财政部门却照样划拨资金，导致建设单位逃避招标。四是李代桃僵， “借壳上市” 。因为外资企业、私营企业工程项目没有纳入必须公开招投标的范围，有的建设单位以假合同、假合作、假合股等形式，由外资(私营)企业出面办理有关规划、报建等手续，当工程建好后再以某种形式“买”过来，从而躲避工程招投标。5 / 31五是人为制造障碍。在一些地方还不同程度存在地方保护主义现象，一些工程建设项目业主以不合理的条件限制或者排斥某些潜在投标人，对他们参加投标实行歧视性政策，强制干扰中标结果。从一些大型的政府投资建设项目的招投标情况看，不管是邀请招标，还是公开招标，总可以看到与建设项目有关的地区或行业施工单位的身影，有的实力明显不如众多的投标单位，但还是要特别保留一些标段，或强制别的中标单位把一部分工程分包给指定的单位，或要求外来企业降级投标，以扶持、保护本地(行业)企业。有的通过领导的干预才中标的，有的综合评分名次在后的还先中标，有的跑了标经过处理又中了标等等现象，说明还存在着程度不同的保护主义，没有完全贯彻“公开、公平、公正”的原则。 招标投标法明确规定：任何单位或个人不得以任何方式干涉招标投标活动。一些地方也都制定了相应的党纪政纪规定，对领导干部“约法三章” ，严禁干预工程招标投标活动。在党纪国法的约束下，领导干部公开干预工程发包承包现象确实比前几年明显减少，但并没有完全杜绝，有的采取了更加隐蔽的方式。其表现方式有：过去领导干部插手工程发包一般是递条子、打电话，现在为了不留下把柄，基本上不递条子、不打电话，而是当面交代或暗示。过去一些领导主要干预本地工程项目，现在利用开会、互访的机会，向外地推荐施工企业，相互6 / 31关照、互惠互利。过去领导自己出面，现在往往是让中介人出面，这些中介人主要是领导干部的亲属子女、司机、秘书等身边的人。领导干部插手干预工程招投标主要是利用职权或影响，为投标单位暗中做工作，促使其中标拿到工程，有时在没有中标的情况下，也会向各方施加压力，要求中标单位分包或向中标单位介绍劳务施工队，或介绍推销建筑材料、设备以及生产厂家供应商，据了解，这种现象目前带有普遍性，严重扰乱了建筑市场秩序，最易导致“豆腐渣工程” 。六是违规操作、恶意低价 。受投资主体的影响，许多由地方或行业自行筹资建设的项目，投资单位与建设单位合为一体，为了本身的利益，利用建设市场竞争激烈，僧多粥少的有利机会，并抓住投标单位怕落标而降低报价的心理，有意压低标的价格，从而达到降低投资的目的，造成中标价的明显不合理，有些甚至低于预算价的 30%，在跨地区、跨行业的招投标中显得尤为突出。在施工单位方面，主要是不正当竞争的问题。主要手段有：一是弄虚作假。如挂靠高资质企业，伪造企业发展状况、经营业绩、经历等，骗取中标。一些高资质的施工企业，派出较多项目法人参与各地工程投标活动，他们只出法人，不出施工队伍，中标后按一定比例收取管理费。7 / 31二是还有一些企业通过出卖资质等级证明书、营业执照、发授权委托书等手段，收取管理费。三是部分投标单位非法挂靠或贴牌资质高的企业。由此产生了一些名义上资质为一级或二级的投标单位，参加投标的项目经理却张冠李戴，冒名顶替等问题。使得工程质量、进度、施工安全无法保障，施工管理难度大，矛盾多。四是有的中标单位在招投标和签订合同书时，总经理、工程师、优秀项目经理和各种技术人员应有尽有，但工程一开工就以种种理由把投标文件中记载的项目经理和技术专业人员换走，给工程质量和安全留下隐患。五是收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与评标的专家评委、招投标代理单位等中介机构工作人员等，合谋中标。低价竞标越演越烈，严重影响工程质量与进度。建筑企业为了夺标，在评标采用最低标中标的方案中，往往不对自己的企业成本进行正确的测算，盲目下浮且幅度较大。中标后，按招标文件签订了合同并作了承诺，但一到施工阶段，由于下浮幅度大，若严格按招标文件及合同规定企业自身必定亏本，这样施工单位绞尽脑汁，疏通关系，违反招标文件约定，或偷工减料，或要求追加造价。为了工程顺利施工，不致成为“半拉子”工程，最后往往不得不由政府部门出来协调，用行政手段进行干涉。这不但影响质量、工期，并且扰乱了建筑市场的秩序。六是围标、陪标、串标。投标人相互8 / 31串通，组成临时联盟，一家投标，几家陪标，事后再进行利益分配。在邀请招标的形式下，时常会出现施工单位串通投标的情况，彼此达成协议，出现陪标、大家轮流中标的现象，或借机抬高标价，损害投资人的利益，损害国家和社会的利益，削弱、限制了正当的竞争，使招投标流于形式。七是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程分包、转包，从中收管理费或赚取差价，以至一级企业中标而实际施工可能连三级企业都不到。有些施工单位本不具备要求的施工资质和能力，却利用一些手段获取资格或打着别人的牌子中标后，马上倒手转包，或是未经招标人同意将工程分包出去，甚至还会再转手，再分包，这种以工程牟利的行为，使工程每倒一次手，实际用于该项目的资金就会减少一次，而且几经换手后，招标单位对真正施工单位的资信和能力已失去有效的监控，使工程项目的质量得不到应有保证。实际上建筑领域出现的众多质量问题，相当一部分就是因为层层转包或分包造成的，给项目在施工中和投入使用后的安全造成了严重隐患。如某地一公开招标学校教学楼工程，中标单位是一级企业，几经转包，实际施工者仅是一名包工头，以个人名义与前一手转包的企业签订了一个简单的协议，该工程现因民工工资纠纷而被有关部门查处，继而发现存在工程转包问题，但该名接受转包的包工头已逃之夭夭。八是阴阳合同。先以低报价9 / 31中标，然后想方设法(如行贿等)工程建设中要求建设单位追加预算等。有些与建设单位预先串通好，先低价中标，签订合同时明一份，另外暗一份协议。在招投标主管、监管单位方面，主要是管理监督乏力的问题。招标工作业务量大、专业性强，负有主管、监督责任的行政部门人手少、力量不足，存在失职、缺位和职能混淆，监督不力的问题 。按照有形建筑市场要求，建设工程交易应该是业主招标、中介代理、政府（部门）监督，互相制约，形成一体。但在具体运作中，有关职能部门，职责不明确，行为不规范，招投标活动中监督不到位。一是体制上的原因。招投标管理和监督存在政出多门、多头发文多头监管的现象。二是职能上的混淆。一些招投标监督机构交易中心甚至招标代理机构二位一体、三位一体的现象还存在，造成既当运动员又当裁判员的弊端。三是中介机构行为不规范。由于受利益的驱动，为了承揽业务，追求盈利，抛弃执业原则，不惜无条件满足业主的非法条件和要求，充当“说客”和“枪手” 。在招投标代理单位方面，存在“中介不中”的问题。一些招投标代理单位恶性竞争、唯利是图，或唯建设单位领导意见是从，或与投标单位串通一气，还有从业人员素质不高、管理混乱、收费不合理等，在一定程度上扰乱了招投标的市场秩序。四是10 / 31一些职能部门管理不严、监督不力。按规定，招标人自行组织招标、招标文件、建设工程合同都要报有关管理监督部门审核备案，实际工作中，有些地方、部门对法律法规有关规定一知半解，马马虎虎、敷衍了事。有的对有形建筑市场和重点工程建设管理不规范，没有清晰的办事程序和严格的操作规程。由于监督不力，工作不到位，已成为招投标活动不规范的重要原因。 （四）合同签订履行方面，存在中标后合同签订多有变动的问题 。在建设工程经过招投标确定施工企业后，建设单位与施工企业应根据招标文件签订与招投标文件主要内容相符合的建筑工程承包合同，法律对此亦有明确规定。但由于当前施工企业承揽工程较难，总会迁就于业主，因此在招投标后，由于改变材料供应方式，增加附属工程等情况，签订的书面合同与招投标文件内容往往有较大出入。有的干脆签订两份合同，即“阴阳合同” 。据检查，近年来一些工程项目大多数存在“阴阳合同”现象。签订“阴阳合同”的一般做法是：工程招标前，项目单位与具备投标资格的施工单位私下协商，要求投标人做出让利承诺，如不愿意让利，难以中标。定标后，中标单位按事先约定，与建设单位签两份合同，按中标价签订一份“阳合同” ，另按私下承诺签订一份“阴合同” 。 “阳合同”用于中标单位办理各11 / 31种施工手续和应付检查， “阴合同”才是付款和决算的依据。由于承诺的承包价格过低，施工企业无利可图，必然在偷工减料降低质量上做手脚，给工程质量埋下隐患。（五）工程变更设计超预算现象普遍存在 。随着这几年公开招标制度的实行和各方监督的到位，在招投标环节要做手脚越来越难了，于是很多人都把目光投向了容易得手的工程变更。工程变更设计里确实存在“猫腻” ，有油水可捞。据调查，现在一些建设工程大约有一半变更了设计或增加了工程量，有三分之一的变更项目里可能存在问题。其表现形式是：施工单位为增加工程量，提高合同造价，谋取非法利润，采用多报、虚报变更设计项目的方法，然后通过行贿的手段，去打通工程监理、业主等审批环节，以获得变更的立项审批；个别工程监理及业主人员为了获得个人非法收入，故意放松关口，乱允诺、乱建议，为工程变更乱开“绿灯” 。据了解，这几年竣工的大批工程项目，许多都超过工程概算，高的达到百分之几十，出现这种情况的原因，一般都是大量变更设计，追加投资过多。 （六）行业垄断现象仍然存在。有的招标单位、专业管理部门以及垄断行业利用手中掌握的资源供给权、工程验收权、行政处罚权等，以保12 / 31证质量为借口，限定建设或施工单位购买指定经营者的商品或接受指定有偿服务。（七）执行招标文件缺乏严肃性。招标工程开工、施工及工程结算阶段，常出现不遵照招标文件和合同约定而放松要求的现象。如联系单可以把原定的工期、造价、计费标准、质量标准进行随意变更(必要的除外)，执行文件合同的严肃性不够。（八）法规条款口径不一，具体工作不易操作。目前实施的地方法规及条文之间，以及地方法规与招标投标法之间还存在着条款口径不一之处，特别是招标投标法颁布实施后，规范招标投标行为的地方法规以及规章、规范性条文有的还没有作及时的修改，对一些现实中普遍存在的问题没有作出明确的规定，造成具体工作难以操作。比如股份制企业、私营企业投资的办公楼、厂房工程是否一定要招投标法律依据不明确。 招标投标法规定了招标范围，把涉及公众安全作为要进行招标的条件，但国家计委第 3 号令工程建设项目招标范围和规模标准规定没有把股份制私营企业投资的厂房列入涉及公众安全的招投标范围。实际上，股份制、私营企业投资的项目占有很大的比例，这些企业投资的厂房一个大楼里的生产工人就有好几百人，当然是属于影响公众安全的项目，从这个角度讲，又应当纳入招标范围，这就造成了条文之间13 / 31的矛盾，给工作造成操作上的难度，这些问题急需解决。另外，目前招标投标实践中有些工作也一时难以按招标投标法的规定去做，并成为社会投诉的焦点，即使是我省最近出台的浙江省招投标条例具体操作性也不是很强。（九）社会法律意识不强，建筑市场行为欠规范。招投标工作经过近几年的法律建设，特别是招标投标法的颁布实施，全社会对招投标工作的法律认识有所提高，但建设单位由于受到“利益驱动”或“创工作政绩需要”的影响在一定程度上忽视了法律约束，造成招投标行为不规范，这种现象比较严重。建设单位招标行为法律约束不力，关键在于“行政干预”太多，集中反映在选择施工队伍、确定招标方式、过分要求缩短工期及招标领导小组主导招标工作等问题上。近几年来，一些工程为了满足建设单位在工程施工图没出齐的情况下提前招标定承包商进场施工。特别是一些政府形象工程采用了既定方案招标方式。这种招标方式虽然提前了工程竣工时间，但违反了工程建设基本程序，遗留下工程造价难以控制。容易出现决算纠纷等问题。建设单位组织工程招标投标时，往往采用招标领导小组意见而无视专家的评标意见，擅自做出评标结果的决定。这种情况的投诉已多次发生。假招标现象时有发生，14 / 31施工单位的项目经理今天挂靠这个公司，明天挂靠那个公司，特别是邀请招标，业主有的只邀请三家投标单位，由于挂靠等因素，使得实际参加投标的单位只有一两家，致使招标流于形式。目前，招标代理中介服务机构较少，招投标管理机构管理人员也有的还没有从原来的位置中转变过来，行政干预、既代理又监理的现象还比较普遍，没有真正使监督工作与代理工作分离。（十）评标存在着人为因素，专家库建设不够完善。评标工作是招标投标过程中的关键工作，评标办法是招标文件中的主要内容，招投标工作是否公开、公平、公正关键要看评标工作和制订的评标办法是否客观、公正、科学。目前的评标办法总的来说还是比较客观、公正的，但招标文件不够规范，评标办法欠科学合理的现象仍然存在。招标文件内容很多，造成条款和内容前后矛盾不少。内容少的很少，没有把问题说清楚。这些潜在问题都是事后产生纠纷投诉的导火线。一是评标办法不够科学合理。造成评标存在人为因素，没有充分体现公正、公平的原则。二是评标办法量化不够。评标办法定性的评标内容还占有一定比例，难以真正分出名次。评委在技术标的评审过程中，“人情分”现象时有发生。三是专家结构不够合理。有些专家评委非本专业专家，本身对技术标的理解就不够深。15 / 31评委的组成应对投标人保密，而评委成员名单泄露的情况也有发生，投标人与评委打招呼、拉关系等现象都影响了评标的公正性。四是专家库建设不够完善。由于整个建筑业高级人才本身就比较缺乏，目前还达不到招标投标法所规定的专家人数，评标专家整体水平不高，且普遍存在专家库退休人员较多、年龄偏大、缺乏年青专家等问题。设计方案的评标专家若缺少年轻人的创新意识，没有强烈的时代感，评出的方案往往不能真正体现城市建筑“百花齐放、丰富多彩”的风格，施工招标的评标专家有些凭老经验，对招标投标法等法律知识学习不够，甚至有个别人员还缺乏评委应具备的职业道德，影响了评标的公正性。二、原因分析总体来说，造成上述问题的原因有很多方面。2001年以来，国家把建筑市场作为规范和整顿市场经济秩序的重点，各地投入了大量人力物力展开了声势浩大的整顿活动，也查处了一些典型案件，然而并没有从根本上扭转较为混乱的市场秩序。建筑市场整顿从 1986 年以来几乎年年进行，但建筑市场依然是违法违纪案件的高发区，只不过不同阶段发生在不同类别的人群中。建筑市场存在的问题积重颇深，不是靠权宜之计和“运动战”所能解决的，必须从目前社会大背景及建筑市场运作的制度设计中寻找原16 / 31因，对症下药，才能达到规范市场的目的。（一）现有法规体系存在弹性空间目前，建筑工程招投标依据的法规主要是招投标法 、 建筑法及有关部令和地方法规（以下简称“招投标法规” ） 。 招投标法有些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间，如第十二条赋于项目业主（自行招标或委托代理机构）办理招标事宜的权力;第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定;第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。对这些条款的把握从某种意义上而言，对当事者的道德约束高于法律约束。目前，招投标竞争非常激烈，竞争对手得分（综合评审法）差距非常微弱，法律提供的微小弹性空间都直接影响评标结果。 招投标法作为指导我国招投标活动的法律，它应当给各方主体追求效率的空间，但作为政府投资工程，应有更严厉的规章，确保招标工作的公平性，最大限度的减少弹性空间。（二）体制现状提供“操作”可能现阶段我国的建设体制基本上还是条、块分割，各个法人单位承担项目业主，并按行政隶属关系接受其上级主管部门监督。为了解决各项目法人单位的专业素养问题，在招投标阶段引入了招标代理制，施工阶段聘请社会监理，并强制性地接受政府监督。从实践来看，建设市场17 / 31存在的问题大部分都是萌芽于招投标阶段，招标代理制引入并没有实现工程招投标过程的贯彻“三公”原则。究其原因，是体制问题。现有的建设体制，项目法人都不是本质意义上的法人，它是各级政府（公共财政）的委托代理人，他们有法律上提供的弹性空间，在执行公务（选择招标代理、资格审查、评标、定标）时，仅有道德的约束，来指导他们为所服务的机构决策。经济学上有个理性人的假设，当他们能以极小的风险（体制设计给他权力，法律提供弹性空间）获得个人利益较大的回报时，道德约束力就显得脆弱。（三）建筑产品特性便于充当“操作”载体从理论上说，建筑工程作为期货商品，商品品质的预期性特点引起需求者对商品品质的不确定性担忧，因而商品需求者（招标人）更为关注的是商品生产者（投标人）的资信、业绩及可信度。现实中，在项目法人主体层层代理情况下，建筑商品这种特性给代理人“寻租”提供了很好的籍口。一般性建筑产品（主要指变更设计）虽然技术含量不高，但由于一个承包合同清单项目众多，工程实施及结算具有一定伸缩度，且工程成本控制及账务处理较具弹性，存在着“黑色利润”空间，这个空间提供了工程项目招投标“暗箱操作”物质基础。从而使建筑市场在宏观上形成过度竞争的局面，而在微观上商品需求者又18 / 31有排斥竞争的内在动力。从国内到国外公共工程建设上都存在这种倾向。（四）诚信经营社会基础尚显薄弱我国处于建设社会主义市场经济的初步阶段，虽然市场经济已在整个社会生活中占主导地位，但由于长期计划经济作用的结果及传统文化使然，人们在日常活动中仍衷情于“权力” 。建筑产品虽然牵涉到每一位民众，但它不像家电产品，民众可以自主行使购买和监督的权力，致使家电业必须以诚信经营为本，取信于民，才能获得市场份额。现实中建筑产品采购权集中在少数人手里（招标人、代理人、评标专家委员会） 。由于建筑产品招投标的某些内容及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监督，减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险。还有，一个企业由于虚假信息在一个项目投标失败，并不至于遭到像在西方发达市场经济国家那样受到市场驱逐，所以，投标人提供虚假信息参与投标的现象愈演愈烈。依托有形建筑市场，利用现有信息技术完全可以对投标人信息进行准确、全面的核审，但由于地方保护主义，全国统一信息平台整合工作滞后于现实监管需要，也给“暗箱操作”者提供了机会。（五）交易各方主体尚未成为实质上独立运作的市场主体19 / 31上面已分析现有体制下，项目业主仅是法律意义上的主体，实质上仅是各级政府的代理人。项目业主的价值取向与掌握的权力，决定着招标代理人不能纯粹从公平与效率角度进行招标运作，否则招标代理有可能失去市场。在这种体制约束下，招标代理人从某种意义上，仅是按照业主的意愿帮助业主完成符合法规程序的招投标运作，使业主倾向的中标人合法化。建筑市场交易各方中重要的主体承包商，在我国就更具特殊性。目前，在建筑市场中存在一些个体（包工头）以法人名义参加工程招投标，这也是中国特有的承包商体制所决定。建筑施工业作为完全竞争性行业，行业门槛并不高，但进入该行业有政策壁垒资质管理。由于历史原因，我国施工企业尤其是高等级资质的施工企业仍是国有和集体占主导地位，这些国有企业通过多年改革仍未形成企业发展的动力机制。由于建筑行业政策壁垒的存在，行业内企业处于只进不出的状态，令行业内竞争日趋残酷，为了生存不得不采用许多不当方式。作为目前国有（集体）企业管理者，他们对现有市场竞争态势必然作出有利于自身生存的理性选择?选择对自身风险较小的经营思路。企业自主投标投入大，且有许多公关费用，这对国企来说，无疑是心头的痛，若多标未中，经营者自身就要面对许多公关费用而束手无策，同时令企业陷于困境;反之，通过投20 / 31标代理人，企业开具介绍信，就有一笔收入，中标后还能收取管理费用，将投标风险转移给“挂靠者” 。这样企业可以在举步维艰中生存，而企业管理者不承担个人风险，甚至还可以有隐性收入存在。对“挂靠者”而言，他们不一定具有能力（包括人力、物力）维持一家企业运作；即使有能力，他们也较难在起步阶段就创办一家高等级资质的施工企业;再有，即使创办成一家高等级施工企业，维持企业运转所需的管理费用，也令他们承担很大的风险。正是这种思维定势，造成了现在建筑市场中挂靠盛行，甚至出现专以投标谋利的个体。（六）行政主管部门监管招投标工作存在难点从法规上说，行政主管部门目前主要依靠招标投标法 、 建筑法及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实际工作中缺乏实施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把握，导致行政自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人（招标代理人） “暗箱操作”提供可乘之机。就组织机构而言，随着政府机构改革深入，政府机关越发精简，配置人员更少。目前，我国处于建设高峰期，项目规模大、数量多，分布广，许多建设项目法人作为一次性业主缺乏工程项目经验，建筑市场必然产生大量问题。面对此种状况，建设行政主管部门成立的招标办及有形建筑市场，又人为割裂，导致人力资源浪21 / 31费，监管力量更趋削弱。从行政手段看，建设行政主管部门管理建筑市场，特别是规范业主行为缺乏有效手段，而仅有的手段是惩罚性的消极手段，从理论上说，过多使用消极手段会伤及自身，最终会影响事业的繁荣。（七）评标专家委员会未能实现既定功能招标投标法的颁布从法律上对招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，减少了项目业主对项目定标的行政直接影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。然而，在实际运作中评标委员会并没有很好实现其预定功能。具体原因如下:按照招标投标法对评标专家资格的界定，只有在大、中城市方才有条件建立具有一定容量的评标专家库，合乎条件的评标专家在数量上显得不足；评标专家从社会各行各业产生，评标专家的思想道德素质及专业素养较难把握，特别在库容不足的情况下，合乎法律硬件规定的专家基本都入库，致使专家质量参差不齐；社会化选拔评标专家的方式，对专家仅有法律的约束，行政上对其约束不力。但由于工作特殊性，即使触犯法律，取证也较为困难，法律约束也不硬。对评标质量而言，主要依靠评标专家对自身的道德约束，道德约束对环境的依赖性很强，在目前复杂环境下，道德约束往往显得苍白；现在招标项目众多，项目规模专业差异很大。对大部分项目而言，代理机构从压缩招标成本考虑，22 / 31评标时间仅仅有几个小时，在这么短时间内要求评标专家拿出高质量评标成果不现实，往往仅是履行法律上的程序而已。基于以上分析，我们对现有评标委员会充当招投标活动中“橡皮图章”的功能，或评标专家参与“暗箱操作” ，针对特定问题作出特定评判的现象就会有客观的认识。三、治理对策和措施1、加强法制建设，完善法规体系。要大力推行建设工程招标投标制，建立公平竞争、规范运行的建筑市场秩序，必须依靠法制作保障。要严格遵守中华人民共和国建筑法 、 中华人民共和国招标投标法及建设部关于房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法等法律法规，使建设工程招标投标走法制化轨道。2、加快改革步伐，健全监督机制。多年来，我国对政府投资工程的组织实施，通常是由该项目的使用者或管理者负责，这种将工程项目的建设与其使用管理合二而一的体制，缺乏必要的制约和监督。建议对政府投资的工程项目（例如市政基础设施工程）实行建管分离的原则，凡由政府投资的工程项目，均由政府常设的专门机构直接负责组织实施，建成后再交给有关的使用部门管理。这样，以利于对其实施有效的监督，有利于维护建筑市场秩序，确保工程质量。3、发展有形市场，规范交易行为。有形建筑市场的23 / 31建立，为建筑市场主体提供了一个公开、公正、公平竞争的交易场所，不仅解决了有市无场的问题，而且也增强了透明度，便于政府实施有效监督。4、完善管理制度，加大监管力度。近几年来，我们在强力推行招投标的基础上，实行了“一书” （ 中标通知书 ） 、 “三库” （ 政策法规信息库、企业状况信、专业人才信息、材料设备价格、新产品、新技术信息库和专家库等；） “四随机” （评标专家随机抽取、评标顺序随机抽取、投标书编号随机抽取、费率下浮随机抽取） 、 “七抓七到位”（一 抓班子，领导到位；二抓宣传，认识到位；三抓目标，责任到位；四抓队伍，组织到位；五抓典型，示范到位；六抓管理，措施到位；七抓考核，奖惩到位。 ） “八公开”（公开工作流程；公开监管人员的权利、义务；公开收费标准；公开服务承诺项目；公开工作人员照片、姓名、职务、工号；公开文明规范用语；公开职业道德规范和“四条禁令” ；公开监督举报电话。 ）的招标投标管理制度，取得了较好的效果。为了加大监管力度，建议由政府监察部门对应招标项目实行招标备案制度。即建设工程在招标定队后正式开工前，将招标情况（按专门的表格形式）向监察机构汇报、备案，以便监察部门能够及时掌握工程项目的招标情况。5、强化资质管理，调控队伍规模。资质管理是政府24 / 31调控队伍规模、监管市场行为和保证工程质量及安全生产的重要手段。将违法违规行为列作企业资质审查和年检的重要内容，是规范和制约施工企业行为的一个重要措施。因此，建议政府主管部门在进行施工企业资质年检和晋级审批时，不仅要审查其资金、专业技术人员、业绩等条件，而且还要把是否有串通投标、以行贿等不正当手段谋取中标、未取得施工许可证擅自施工等建筑市场违法违规行为和严重违反工程建设强制性标准，以及发生工程质量、安全事故等，列为审查的重要内容。同时，要严格按照新的规定和标准，认真做好勘察、设计单位和施工企业资质重新就位的组织工作，借以调控队伍规模，优化组织结构，为平衡建筑市场的供求关系，避免过度竞争、恶性竞争，奠定必要的基础。6、实行工程保证担保制度。商业保函制度是成熟市场经济国家保证工程建设项目顺利实施的有效担保制度。政府投资项目的参与各方通过投标保函、履约保函、支付保函、专业人士责任保函以及付款保函等可以对项目参与各方形成严格的约束与制衡，尤其是履约保函，它是最低价中标法的制度基础。如果不实行工程保证担保制度，政府投资项目要高效地实施是很困难的。在我国当前的制度背景下，还应该实行业主付款保函制度，必要时应实行业主招标保函制度，以规范业主的行为，为政府投资项目的25 / 31顺利实施创造有利条件。7、严格落实监理制。工程施工监理在项目实施中处于十分重要的地位，如果把工程招标比作“立法” ，则施工监理就相当于“执法” 。建议借鉴香港认可人士制度的管理方法，从加强监理工程师的管理人手，严格落实监理制，实行“谁签字，谁负责” 、 “认人不认单位”等制度，要求监理工程师通过负责任的签字来保证整个项目的施工是严格按照招标合同以及政府的相关法规进行的。8、完善项目的竣工验收和后评价制度 。完善的项目竣工验收和后评价制度可以保证项目目标顺利实现，并可以对项目的效益和影响以及可延续性进行全面系统的分析，以期发现问题，总结经验教训，对今后的投资决策提供帮助。如果项目出现决策失误，或者执行过程中出现违规行为，则完善的项目竣工验收和后评价制度还可以发现相关的证据，以便对直接责任人进行处罚。可以说，完善项目竣工验收和后评价制度是堵住政府投资项目实施中的各种违规行为的最后一道关口，必须严格执行。9、加强自身建设，规范管理行为。招标投标管理机构及有关部门应进一步加强自身建设，不断提高综合素质。要进一步健全有关的制度、纪律，特别要在加强内部约束机制的同时，认真落实已向社会公开的招投标政务公开制度，主动接受上级监督和社会监督，不断改进工作方法，26 / 31提高廉洁奉公的自觉性，提高工作效率，提高服务质量，为进一步规范招投标管理工作发挥应有的作用。四、纪检监察机关如何加强对招投标工作的监督管理工程招投标存在的上述问题，其直接的诱因就是利益驱动，危害极大，不仅严重影响了有形建筑市场的健康发展，同时还为腐败现象的滋生蔓延提供了土壤和条件，必须采取有效措施加以解决。作为纪检监察机关应从以下几方面加强监督检查。1、严格执行规定，使领导干部和管理部门不敢插手干预 工程招投标是一种市场交易活动，政府有关部门只能依法监督，不能滥加干预，更不允借机谋取私利。中纪委出台了关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建筑工程招投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定 ；各地也相继制定了一些相关规定，目前除在实际操作中进一步健全完善外，关健是要高度重视、严格执行，纪检监察机关对违规违纪人员，要严格依照规定严肃处理，决不姑息迁就，从而使领导干部和管理部门不敢插手和干预。 2、构建大监督框架，实施全过程督察 27 / 31过去对招投标的监督是预防性程序监督，监督的重点往往是编标、开标、评标的程序，监督仅靠一、二个部门。随着招投标各项法规的颁布施行以及依法行政。市场管理的目标要求，当前应明确大监督思想，构建大监督网络，实施全过程实质性监督。一是应总结完善和推行一些好的招标评标做法，如：工程量清单招标、经评审最低投标价中标法、费率评标法、电子辅助评标以及标准保密化评审（暗评） 。同时应抓好评委库建设，坚持动态管理，严肃评标纪律。二是监督的重点在以往程序性监督基础上突出招投标内容上的合理性和合法性监督，应加强对招投标文件和规则的严格审查，制定规范文本推广使用。三是监督的网络应由纪检监察机关组织协调，发挥各专业部门和社会群众监督协同配合的大格局，相关部门既分工又合作，各司其职，各负其责。四是在监督的环节上应在过去“编标、开标、评标”基础上进行延伸，对合同签订和招投标结果的执行情况要加强监督。不但要对招投标事前相关情况实行告知制度，面且要对招投标事后合同签订竣工决算等情况实行告知制度，要求对中标价、合同价和决算审核价不一致的情况作出原因说明。对变更设计或增加工程的情况，监督部门应派人参与建设工程项目单位组织的论证，监督检查是否按有关程序办理，防止虚假招标。同时，应建立政府投资项目全过程、多层次和内外有机结合28 / 31的监管体系，理顺和明确监管机构的具体分工，在制定监管目标的基础上实行监管责任制；应建立完善的举报系统，制定举报办法和奖励措施，提高各方面的监督积极性；对查实的政府投资项目建设过程中存在的各种违规违纪行为的直接责任人，应该坚决处理