第八章-项目风险识别

第8章 项目风险识别 风险作为工程建设领域中的一种客观现象 是指一种不确定状况 一旦发生会对至少一 个项目目标如时间 费用 范围或者质量产生消极影响 风险的概念应该包括层面 即有什 么风险 风险发生的概率和风险发生带来的后果 与其他类型的工程项目相比 PPP 项目 往往具有更复杂的风险 因此 PPP 项目的风险管理是关系到项目运行是否成功的关键因素 风险分析是指识别和估计风险 并对风险的结果进行评估 为风险管理计划的制订和实 施提供依据 风险分析的目的是为了查明项目在哪些方面 哪些地方 什么时候会出现问题 哪些地方潜藏着风险 在查明风险的基础上提出降低风险的各种行动路线和方案 因此 风 险分析不仅仅是简单的风险识别与评估 而是一个复杂的风险管理过程 风险识别是指对项目本身潜在的或客观存在的影响项目绩效的风险因素进行系统的预测 和归类 风险识别技术一般包括信息搜集技术 包括 头脑风暴 法 德尔菲法 访谈 SWOT 分析 核对表分析 假设分析和图解技术 包括因果图 系统流程图 影响图 大多数方 法都可以应用于 PPP 项目的风险管理中 8 1 失败案例原因分析 近年来 PPP 项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐 社会资本的介 人不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题 更可以降低成本和提高效率 但是 由PPP 是 一种新生事物 我国政府和社会资本普遍缺乏经验 PPP 在我国的应用也遇到了诸多实际 问题 也有许多项目遇到了较大问题甚至失败 对这些失败项目进行分析总结 找出导致项 目失败的主要风险因素 在今后的项目实践中加以重点关注 对我国今后的PPP 实践更有指 导价值 正是基于这一出发点 通过对过去中国 PPP 项目中失败的一些案例进行重点分析 找出导致其失败的主要风险因素对其产生原因和内在规律进行深入分析 案例选取了自 20 世纪 80 年代以来在中国实施的 PPP 项目中 16 个失败的案例 表 8 1 为这些案例的基本 情况 这些项目主要涉及高速公路 桥梁 隧道 供水 污水处理和电厂等领域 基本涵盖 了我国采用 PPP 模式的主流领域 表8 1 所选取案例的基本情况 案例编号项目名称出现的问题 1江苏某污水处理厂 2002 2003年出现谈判延误 融资失败 2长春汇津污水处理厂 2005年政府回购 3上海大场水厂2004年政府回购 4 北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目中撤出 5湖南某电厂没收保函 项目彻底失败 6 天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明确定义 7青岛威立雅污水处理项目 重新谈判 8杭州湾跨海大桥出现竞争性项目 9鑫远闽江四桥 2004年走上仲裁 10山东中华发电项目2002年开始收费降低 收益减少 通过对表8 1所列16个案例失败原因的汇总分析 可得出中国 PPP项目的失败主要是由 以下风险造成的 1 法律变更风险 法律变更风险主要是指由于采纳 颁布 修订 重新诠释法律或规定而导致项目的合 法性 市场需求 产品 服务收费 合同协议的有效性等元素发生变化 从而威胁到项目的 正常建设和运营 甚至直接导致项日的中止和失败的风险 PPP项目涉及的法律法规比较多 加之我国 PPP项目还处在起步阶段 相应的法律法规不够健全 很容易出现这方面的风险 例如 江苏某污水处理厂采用 BOT融资模式 原本计划于2002年开工 但由于2002年9月 国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关间题的通知 的颁布 项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判 上海大场水厂和延安路隧道也遇到了同 样的问题 均被政府回购 2 审批延误风险 审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂 导致花费时间过长和成本过高 且批准之后对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难 给项目的正常运作带来了威 胁 比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象 当市场化之后引入外资或私营资本后 都需要通过提价来实现预期收益 而根据我国 价格法 和 政府价格决策听证办法 规 定 公用事业价格 公益性服务价格 自然垄断经营的商品价格等政府指导价 政府定价 应当建立听证会制度 征求消费者 经营者和有关方面的意见 论证其必要性 可行性 这一复杂的过程很容易导致审批延误的间题 以城市水业为例 水价低于成本的状况表明 水价上涨势在必行 但是各地的水价改革均遇到不同程度的公众阻力和审批延误问题 例 如 2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过 上海人大代表也提出反对水价上涨的 提案 导致上海水价改革措施迟迟无法落实 因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的 现象 比较引人注目的是泰晤士水务出售了其大场水厂的股份 Anglian从北京第十水厂项 目中撤出 3 政治决策失误 冗长风险 政治决策失误 冗长风险是指由于政府的决策程序不规范 官僚作风 缺乏 PPP项目运 作经验和能力 前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误和过程冗长的危险 例如 青岛威立雅污水处理项目 由于当地政府对 PPP的理解和认识有限 政府对项目态度的频 繁转变导致项目合同谈判时间很长 而且 污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构 不了解的情况下签订的 价格较高 后来政府了解以后 又要求重新谈判以降低价格 此 项目中项目公司利用政府的知识缺陷和错误决策签订不平等协议 从而引起后续谈判拖延 面临政府决策冗长的困境 相似地 在大场水厂 北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中 也存在同样问题 11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今 谈判无果 12福建泉州剌桐大桥 出现竞争性项目 运营困难 13汤逊湖污水处理厂 2004年整体移交 14延安东路随道2002年政府回购 15 沈阳第九水厂2000年变更合同 16 北京京通高速公路运营初期收益不足 4 政治反对风险 政治反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损 从而引起政治 甚至公众反对项目建设所造成的风险 例如 大场水厂和北京第十水厂的水价同题 由于 关系到公众利益 而過到来自公众的阻力 政府为了维护社会安定和保障公众利益也反对 涨价 5 政府信用风险 政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或 间接危害的风险 例如 在长春汇津污水处理厂项目中 汇津公司与长春市排水公司于 2000年3月签署 合作企业合同 设立长春汇津污水处理有限公司 同年长春市政府制定 长春汇津污水处理专营管理办法 2000年年底 项目投产后合作运行正常 然而 从 2002年年中开始 排水公司开始拖欠合作公司污水处理费 长春市政府于2003 年2月28日 废止了 长春汇津污水处理专营管理办法 2003年3月起 排水公司开始停止向合作公司 支付任何污水处理费 经过近两年的法律纠纷 2005年8月最终以长春市政府回购而结束 6 不可抗力风险 不可抗力风险是指合同一方无法控制 在签订合同前无法合理防范 情况发生时 又 无法回避或克服的事件或情况 如自然灾难或事故 战争 禁运等 例如 湖南某电厂于 20世纪90年代中期由原国家计委批准立项 西方某跨国能源投资公司为中标人 项目所在 地省政府与该公司签订了特许权协议 项目前期进展良好 但此时某些西方大国 包括中标 公司所在国 表炸中国驻南斯拉夫大使馆 对中国主权形成了实质上的严重侵犯 国际政治 形势的突变 使得中标人在国内外的融资都变得不可能 项目公司因此最终没能在延长的 融资期限内完成融资任务 省政府按照特许权协议规定收回项目并没收了中标人的投标保 函 之后也没有重新招标 从而导致了外商在该项目的彻底失败 7 融资风险 融资风险是指由于融资结构不合理 金融市场不健全 融资的可及性等因素引起的风 险 其中最主要的表现形式是资金筹措困难 PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标 者之后 政府与中标者先草签特许权协议 中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期 限内完成融资 完成融资后特许权协议才可正式生效 如果在给定的融资期内发展商未能 完成融资 将会被取消中标资格并没收投标保证金 在湖南某电厂的项目中 发展商就因 没能完成融资而被没收了投标保函 8 市场收益不足风险 市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能收回投资或达到预定水平的风险 例如 天津双港垃圾焚烧发电厂项目中 天津市政府提供了许多激励措施 如果由于部分规定导 致项目收益不足 天津市政府承诺提供补贴 但是政府所承诺补贴数量没有明确定义 项 目公司就承担了市场收益不足的风险 另外 京通高速公司建成之初 由于相邻的辅路不 收费 导致较长一段时间京通高速车流量不足 也出现了项目收益不足的风险 在杭州湾 跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项日中也有类似问题 9 项目唯一性风险 项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目 导致对该项目形成 实质性的商业竞争而产生的风險 项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险 市场收益风险 信用风险等一系列的后续风险 对项目的影响是非常大的 如杭州湾跨海 大桥项目开工未満两年 在相隔仅50km左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧 准备当中 其中一个原因可能是因为当地政府对杭州湾跨海大桥的高资金回报率不满 导 致项目面临唯一性风险和收益不足风险 10 配套设备服务提供风险 配套设备服务提供风险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险 在这方面 汤逊 湖污水处理厂项目是一个典型案例 2001年凯迪公司以 BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项 目 建设期两年 经营期20年 经营期满后无偿移交给武汉高科 代表市国资委持有国有资 产的产权 但一期工程建成后 配套管网建设 排污费收取等问题迟迟未能解决 导致工 厂一直亏损 最终该厂整体移交至武汉市水务集团 11 市场需求变化风险 市场需求变化风险是指排除唯一风险以外 由于宏观经济 社会环境 人口变化 法 律法规调整等其他因素使市场需求变化 导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的 风险 例如 在山东中华发电项目中 项目公司于1997年成立 项目于2004 年建成 建成 后运营较为成功 然而山东电力市场的变化和国内电力系统体制改革对运营购电协议产生 了三大影响 第一是电价问题 1998年根据原国家计委曾签署的谅解备忘录 中华发电在已 建成的石横一期 二期电厂获准了0 41元 千瓦 时 这一较高的上网电价 而在 2002 10 月 荷泽电厂新机组技人运营时 山东省物价局批复的价格是0 32元 千瓦 时 这一电价不能 满足项目的正常运营 第二是合同中规定的 最低购电量 也受到威胁 2003 年开始 山东省 计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量 5500h 机组运转 5500h 所产生的电 量 减为5100h由于合同约束 山东电力集团仍须以 计划内电价 购买 5500h 的电量 价差 由山东电力集团掏钱填补 这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性 在杭州湾跨海 大桥 闽江四桥 刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险 12 收费变更风险 收费变更风险是指由于 PPP 产品或服务收费价格过高 过低或者收费调整不弹性 不 自 由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险 例如由于电力系统体制改革和市场需 求变化 山东中华发电项目的电价从项目之初的0 41元 千瓦 时 变更到了0 32 元 千瓦 时 使项目公司的收益受到了严重威胁 13 腐败风险 腐败风险主要指政府官员或代表利用其影响力要求或索取不合法的财物 而直接导致 公司在关系维持方面的成本增加 同时也加大了政府在将来的违约风险 例如 由香港汇 津公司投资兴建的沈阳第九水厂 BOT项目 约定的投资回报率为 第 2 4年 18 50 第5 14年 21 第15 20 年 11 如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的 水价是 2 50 万吨 而沈阳市 1996 年的平均水价是1 40 吨 到 2000年 沈阳市自来水总 公司亏损高达2亿多元 这个亏损额本来应由政府财政填平 但沈阳市已经多年不向自来水 公司给予财政补贴了因此沈阳市自来水总公司要求更改合同 经过数轮艰苦的谈判 2000 年年底 双方将合同变动如下 由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的 50 投资回报率也降至 140 这样变动后沈阳市自来水总公司将来可以少付2亿多元 实际操作中对外商承诺的高回报率很多时候与地方官员的腐败联系在一起 在业内 由外 商在沈阳技资建设的8个水厂被称为 沈阳水务黑幕 以上为从 16 个案例中总结而来的导致PPP项目失败的主要风险 从对这些风险及其 案例的影响 描述中也可以看出 一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果 而是多个风险的 组合作用 表 8 2 就是对每个案例所遇到的主要风险的汇总 表8 2 导致PPP项目失败的主要风险因素 注 表 8 2 中的案例编号请参照表 8 1 8 2 风险清单确定风险清单确定 将中国以往失败PPP项目中导致项目损失的重要风险 以往关于中国PPP项目风险研究 分担不明确的风险和现有可参考的风险分担方案中分担不统一的风险进行归纳合并得出初 步风险清单 见表8 3 8 3 风险清单及其含义解释 8 3 风险清单分析风险清单分析 8 3 1 风险层级归纳风险层级归纳 为了更好地分析和确定每一种风险对其他风险的影响作用 更好地确定对每一种风险所 应采取的风险管理措施的优先顺序 本书采用风险层级归纳方法 将 PPP项目的风险分为 国家 市场 和 项目 3个层级 其中 国家层级风险指的是某一特定国家的政治 人文 社会 环境等方面的潜在风险 如政治和宏观经济的稳定性 国家对私有 外国财产 保护的能力 国家应对经济危机的能力 市场规则改变 对股息 红利的分配限制等 市场 层级风险特指在全球或者某一特定国家内的经济市场 建筑市场和 PPP项目所在行业市场的 潜在风险 包括公司在当地市场的技术优势和劣势 市场资源的稀缺性 市场规则的复杂性 以及政府对建筑产业的政策 态度等 项目层级风险指的是在某一特定 PPP项目中可能遭遇的 潜在风险如不合理的工程设计 现场施工安全问题 不恰当的质量控制手段和环境保护等 按照风险层级分析法 37 个风险因素的层级分析如图 8 所示 其中包括 14 个国家 层级风险 个市场层级风险和 16 个项目层级风险 图8 1 风险因素的层级分析 箭头表示各种风险之间的影响 8 3 2 风险起源分析 归责原则是法律范围上常用的一个争端处理方法 对风险分担也具有一定的借鉴意义 因此为了方便进一步讨论风险的合理分担 本书首先讨论风险的起源和责任归属 由于 PPP 项目本身的合同结构复杂 项目时间长 风险大等众多特点 很多 PPP 项目风险并 不能充分地界定导致该风险产生的过错归责对象或者政府和社会资本都没有过错 37 个风险因素的起源分析见表 8 4 可以发现很多风险特别是国家层级风险的归责对 象都是中央政府或者地方政府根据归责原则可以初步预见到在 PPP 项目合同谈判中 政府 及其相关部门应该主动承担本研究所选取的许多风险因素 表8 4 风险起源及其归责对象 8 3 3 风险后果分析 项目风险发生之后 可能对项目的成本 进度 质量等产生影响 严重时可能会导致 项目的中止甚至终止 有的时候 如果某风险发生后 一方为直接受害者 该风险可以直 接划分给该方承担 这是因为当人们的自身利益可能受到损害时 更能主动地采取措施去 避免这种风险 直接受害防范 控制此类风险的内在动力和积极性可以提高风险管理的效 率 基于此 本书也将讨论所选取的 37 个风险因素导致的后果及其影响对象 如表 8 5 所列 这些风险的直接影响对象绝大部分是社会资本 主要原因可能是这些 风险主要偏向于 BOT 这种标准模式 在 BOT 项目中 社会资本将负责项目的融资 建 设 运营和维护等任务 表8 5 风险后果及其影晌对象 序号风险因素风险后果影