创新乡镇民主治理机制问题研究

1 / 7创新乡镇民主治理机制问题研究党的十七大以来，我国村级民主政治建设进程逐步加快。如何在中国特色政治模式的框架内加快村级民主向乡级民主的拓展和延伸，一直是社会各界十分关注的理论与现实问题。佳木斯市推行的以“群众参与提建议、党委科学定决策、政府实施干实事、社会监督评优劣、组织考核问实效”为主要内容的“五环工作法” ，创新了乡镇民主治理机制，体现了民主治理的丰富内涵，为发展乡镇民主提供了有效途径，可在乡镇层面积极推广。一、创新乡镇民主治理机制的迫切性我国乡镇民主建设经历了一个循序渐进、逐步深入的过程。从新中国成立到改革开放之前，乡镇党政机关以党和国家代理人的身份存在和运行，其主要任务是对党和国家意志的贯彻及对上级指令和政策的服从和执行，党政权力机构囊括了经济管理权和分配权，农民群众所有的行动都要听从上级命令和安排，基本没有民主可言。从改革开放到农业税费取消之前，乡镇与农民的关系逐步有了调整，控制范围缩小、控制方式规范、控制手段强化，乡镇的中心工作被人形象地概括为“两管、三要” ，即“管春种、管秋收，要粮、要钱、要命” 。指令性、强制性、计划性的行政管理方式和执政方式，还存在浓厚的人治色彩2 / 7和专制色彩，导致乡镇民主始终停滞在选举代表和党政领导、推进政务公开层面，群众日常的民主诉求很难得到释放。税费改革之后，随着市场经济逐步走向成熟，乡镇党政机关的管理职能不断弱化，服务成为主流，迫切呼唤乡镇职能从行政型向服务型转变。乡镇体制改革的深化，使农民的民主意识、权力意识、民主能力得到较大增强，参政议政的热情空前高涨，对乡镇民主有了更高的期望，要求把农村基层民主逐步由村屯向乡镇递升、扩展与推进。面对新形势，党中央提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”要求，创新乡镇民主治理机制刻不容缓。为此，佳木斯市委全面推行“五环工作法” ，抓住“提、定、干、评、考”五个关键环节，以畅通的渠道推动民主参与，以严格的程序推动民主决策，以规范的行为推动民主管理，以完善的机制推动民主监督，以全程的问效推动民主评价。融提议、决策、管理、监督、考核于一体，环环相扣，步步推进，力图做到农村公共事务大家参与、大家商定、大家推进、大家监督和评价，促进乡镇民主健康有序地发展。二、创新乡镇民主治理机制应重点把握的问题“五环工作法”是提高乡级治理水平、发展基层民主政治、改善乡村秩序、促进农村经济社会科学发展的地方实践，突出解决民意反映缺渠道、权力运行缺监控、3 / 7发展成果缺评价等问题，主要从以下三个方面重点推进。1.推进执政行为民主化。党的十七大要求：要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。但在乡镇目前这种代议制的民主体制下，由于缺少民主相关制度、程序和措施的支撑，广大农民群众没有真正享受到政治、经济、文化等各个方面的当家做主的民主权利。要保障农民群众的民主权利，根本措施是扩大农民对乡镇政治的有序参与，核心是把乡镇的职能有效定位在实现好、维护好、发展好农村的根本利益上。一方面，要畅通社情民意表达渠道。以完善群众利益诉求机制为突破口，构筑乡镇党委与人民群众理解信任、沟通交流、团结奋进的桥梁和平台，发挥乡镇领导、包村干部、村“两委”成员、党代表、人大代表、政协委员、村民代表作用，完善座谈会、民情恳谈会、定期走访、专题调研、调查问卷、服务热线和网络邮箱等民意反映渠道，及时了解和掌握社会各个方面的不同意见和要求。另一方面，要坚持民主执政。乡镇党委应当把公共参与作为重大决策的必备程序，把群众的呼声、愿望和要求作为开展工作的第一信号和参数，在议题、决策、实施、监督、考评上积极引导广大群众有序参与，广泛听取群众意见，集中民意，集思广益，使乡镇工作目标与成果充分体现民主，体现人民群众4 / 7的根本利益，保证乡镇各项工作拥有强大的社会基础与群众基础，进而充分调动广大群众谋发展、思发展、求发展的积极性、主动性和创造性。2.推进权力运行规范化。党的十七大报告提出：要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化。目前，我国的权力结构和运行机制符合国情，能够集中力量办大事，最大限度地发挥社会主义制度的优越性。但在具体实践中，乡镇党委由于权力过分集中，加上缺乏有效监督，从而导致权力滥用现象的发生。这就需要在乡镇内部健全组织程序规则和权力制衡机制，构建一套结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的管理体制和相互配合、相互制约、相互促进、环环相扣的工作机制。 “五环工作法”就是要把不同权力的行使通过制度的形式确定下来，纳入程序化轨道，适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，凸显群众提事的民意主体地位、党委定事的领导决策地位、政府干事的执行落实地位、社会评事的公开监督地位和组织考核的业绩认定地位，保证各部门按照分工责任行使权力、履行职责，解决党委、政府及相关部门工作职责不清、人力资源浪费、5 / 7部门之间衔接不紧密等问题，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，最大限度的发挥党委、政府各职能部门工作效能，形成上下一致、密切配合、优势互补、协调发展的工作局面。3.推进科学发展长效化。发展基层民主政治，根本目的是推动农村经济社会的全面、快速发展，为农民群众提供更多更好的实际利益。当前和今后相当长一段时期，农民最大、最直接的利益，就是如何获得更大的经济和物质利益，与全国人民一样享受改革和发展带来的丰厚成果。如果农村基层民主建设不能带来农民经济状况的改善，农民对基层民主政治的评价就会下降，基层民主政治就会逐渐失去生存的土壤和空间。因此，乡镇开展民主治理，应把职能定位在引领发展、服务群众上，围绕农村的发展和稳定来进行，做到决策围绕发展思路定，实施围绕发展措施干，绩效围绕发展成果要，用推动发展的实际成效检验乡级民主的优劣。为此，乡镇党组织应该强化组织建设和经济发展，大力培育发展农民专业合作经济组织，加速“融入型”党组织建设步伐，提高“四培养工程”的层级与水平，引导基层党员干部围绕经济发展推进乡镇民主管理；应该提升为民服务的能力和水平，把工作重点转移到抓民生、抓民心上来，关注民生、保障民生、改善民生，抓住群众反映最强烈的热点难点问题，组织发动基层6 / 7党员围绕满足农民生产、生活、办事等实际需求推进乡镇民主管理，从而为发展乡级民主奠定丰厚的物质基础和群众基础，并更多地积累党执政的合法性资源。三、创新乡镇民主治理机制的启示“五环工作法”创新了乡镇民主治理机制，体现了民主治理的丰富内涵，也给基层民主政治建设带来一些启示。基层民主是提升执政能力的“助推器” 。在建设社会主义新农村过程中，面对农村多样化的经济成分和错综复杂的社会矛盾，只有强化基层民主，善于集中农民群众的智慧和力量，坚持科学执政、民主执政、依法执政，才能保证党的路线、方针、政策有效执行。 “五环工作法”倡导的基层民主，既明确了乡镇党委的决策权，也保证了群众的提议权，推进了决策的科学化、民主化，实现了党组织意志与发扬民主、执行政策与依法办事的有机统一，提升了乡镇等基层党组织的执政能力。基层民主是强化执行力度的“加速器” 。实现科学发展，贵在正确决策，重在贯彻落实。无论多么好的路线、方针、政策和计划、决议、设想，如果执行不到位，不能使之变为行动，付诸实践，就不能真正发挥作用、取得实效。 “五环工作法”倡导的基层民主，坚持工作让群众参与、质量让群众督查，效果让群众检验，倒逼党员干部7 / 7科学、有效地执行决策，有效解决了“工作落实低能力，工作节奏低效率，工作