中国职业安全卫生管理体系（OHSMS）——国家经贸委安全科学技术研究中心 刘铁民

中国职业安全卫生管理体系中国职业安全卫生管理体系 ohsmsohsms 国家经贸委安全科学国家经贸委安全科学 技术研究中心技术研究中心 刘铁民刘铁民 1 安全生产形势严峻 面临新世纪的挑战 多年来 重大恶性工伤事故频频发生与职业病人数居高不下一 直是困扰我国经济社会发展的难题 改革开放以来 我国国民 经济一直保持着世人瞩目的高速增长 但作为社会进步重要内 容之一的职业安全卫生工作却远滞后于经济建设的步伐 在汹 涌澎湃的市场经济大潮中受到巨大冲击 在进入新世纪之际 我国安全生产形势依然十分严峻 工伤事故死亡人数居高不下 重特大事故不断发生 大量重大危险源与事故隐患没有得到有 效治理 职业病发生情况也十分严重 对中国的经济社会发展 产生不良影响 1991 1999 年全国各类事故死亡人数如下 1991 年全国各类事故死亡人数 79442 1992 年全国各类事故死亡人数 85762 1993 年全国各类事故死亡人数 94577 1994 年全国各类事故死亡人数 99036 1995 年全国各类事故死亡人数 103509 1996 年全国各类事故死亡人数 101235 1997 年全国各类事故死亡人数 101042 1998 年全国各类事故死亡人数 103992 1999 年全国各类事故死亡人数 97340 1991 1999 年全国矿山与非矿山事故死亡人数 矿山死亡人数 1991 年全国矿山死亡人数 8500 1992 年全国矿山死亡人数 8000 1993 年全国矿山死亡人数 7000 1994 年全国矿山死亡人数 10000 1995 年全国矿山死亡人数 11000 1996 年全国矿山死亡人数 8000 1997 年全国矿山死亡人数 7500 1998 年全国矿山死亡人数 7000 1999 年全国矿山死亡人数 6000 非矿山死亡人数 1991 年全国非矿山死亡人数 13000 1992 年全国非矿山死亡人数 14000 1993 年全国非矿山死亡人数 17000 1994 年全国非矿山死亡人数 20000 1995 年全国非矿山死亡人数 19000 1996 年全国非矿山死亡人数 16000 1997 年全国非矿山死亡人数 15000 1998 年全国非矿山死亡人数 14000 1999 年全国非矿山死亡人数 12000 1998 年全国各类职业病人数 1998 年全国尘肺占 49 1 为 8285 人 1998 年全国农药中毒占 36 9 为 6232 人 1998 年全国慢性职业中毒占 6 3 为 1068 人 1998 年全国急性职业中毒占 3 0 为 510 人 1998 年全国职业性眼 耳鼻喉病占 2 6 为 437 人 1998 年全国职业性皮肤病占 0 4 为 62 人 1998 年全国其它职业病占 1 6 为 275 人 职业安全卫生状况是国家经济发展和社会文明程度的反映 使 所有劳动者获得安全与健康是社会公正 安全 文明 健康发 展的基本标志之一 也是保持社会安定团结和经济持续 快速 健康发展的重要条件 这种形势对职业安全卫生工作提出了紧 迫严肃的要求 改善中国职业安全卫生状况推行 ohsms 已成为 重中之重 急而又急的任务 2 ohsms 产生背景及发展趋势 ohsms 是八十年代后期在国际上兴起的现代安全生产管理模式 它与 iso 9000 和 iso 14000 等标准化管理体系一样被称为是后 工业化时代的管理方法 ohsms 产生的两个主要背景原因之一 是企业自身发展的需要 随着企业规模扩大和生产集约化程度 的提高 对企业的质量管理和经营模式提出更高的要求 使企 业不得不对采用现代化的管理模式使包括安全生产管理在内的 所有生产经营活动科学化 标准化 法律化 一些大型企业或 跨国公司在进行质量管理的同时 也建立了与生产管理同步的 安全生产管理制度 这些制度和方法进一步形成了标准 并逐 渐得到更多企业的认可 产生 ohsms 的另一个国际背景原因是 在全球经济一体化潮流推动下出现的职业安全卫生标准一体化 也正是在全球经济一体化的背景下 包括安全生产在内的国际 核心劳工标准也逐渐成为国际经贸活动的优先条件 在未来的 wto 多边贸易规则谈判中 国际核心劳工标准有可能成为重要 的社会条款之一 八十年代以来 一些发达国家率先开展了实施职业安全卫生管 理体系的活动 1996 年英国颁布了 bs 8800 职业安全卫生管 理体系指南 国家标准 美国工业卫生协会制定了关于 职业 安全卫生管理体系 的指导性文件 1997 年澳大利亚 新西兰提 出了 职业安全卫生管理体系原则 体系和支持技术通过指南 草案 日本工业安全卫生协会 jisha 提出了 职业安全卫生 管理体系导则 挪威船级社 dnv 制订了 职业安全卫生 管理体系认证标准 国际标准化组织 iso 于 1996 年 9 月 组织召开了国际研讨会 讨论是否制定职业安全卫生管理体系 国际标准 结果未就此达成一致意见 随后 iso 在 1997 年 1 月召开的技术工作委员会 tmb 会议上决定 iso 目前暂不颁 布该类标准 但许多国家和国际组织都继续在本国或所在地区 发展这一标准 使得职业安全卫生管理标准化问题成为继质量 管理 环境管理标准化之后世界各国关注的又一管理标准化问 题 1999 年英国标准协会 bsi 挪威船级社 dnv 等 13 个组织提出了职业安全卫生评价系列 ohsas 标准 即 ohsas 18001 职业安全卫生管理体系 规范 ohsas 18002 职业安全卫生管理体系 ohsas 18001 实施指南 2000 年 4 月 iso 又一次开会讨论 ohsms 标准 结果支持在票 数没有超过 2 3 此此 ohsms 标准工作正式由 iso 转移到 ilo ilo 在 2000 年末提出了一个 ohsms 的导则和报告书 并 宣布在今年四月正式颁布 ilo 的 ohsms 国际标准 导则 以 便在全球范围内推进 ohsms 工作 1996 年初 我国的一些职业安全卫生学者从研究职业安全卫生 国际一体化 hshs 的过程中注意到了国际上早期出现的 ohsms 活动 并展开了初步的研究并提出有关 ohsms 的报告 引起了当地劳动部领导的重视 并指示 要注意国际动态 加强 这方面的研究 1996 年我国职业安全卫生代表参加了 iso 组织 召开的 ohsms 标准国际研讨会 随后中国劳动保护科学技术学 会 原劳动部劳动保护科学研究所 现改建为国家经贸委安全 科学技术研究中心 等单位开展了 ohsms 标准研究工作 收集 和翻译当时国际出现的几个主要版本的 ohsms 标准 形成了研 究总结报告 建议我国尽早推广 ohsms 的认证工作并提出在我 国 ohsms 工作的具体意见 这些先期研究工作为中国 ohsms 工作奠定了技术基础 3 中国职业安全卫生管理体系及其标准的基本内容 职业安全卫生管理体系是组织全部管理体系的一个组成部分 包括为制定 实施 实现 评审和保持职业安全卫生方针所需 的组织机构 规划 活动 职责 制度 程序 过程和资源 从这一定义可以看出 作为职业安全卫生管理体系 首先要以 实施组织的职业安全卫生方针为目的 其次是要保证能够将这 一方针得以有效实施 它不仅应与组织的全面管理职能实现有 机结合 而且它也是一个动态的 自我调整和完善的管理系统 涉及组织职业安全卫生的一切活动 它要求把组织职业安全卫 生管理中的计划 组织 实施和检查 监控等活动 集中 归 纳 分解和转化为相应的文件化的目标 程序和作业文件 国家经贸委颁布的 ohsms 试行标准由范围 术语和定义 职业 安全卫生管理体系要素这三部分组成 核心内容是图 1 所示的 五个基本要素和持续改进的运行模式 图 2 ohsms 试行标准基本要素与运行模式 ohsms 的基本思想是实现体系持续改进 通过周而复始地进行 计划 实施 监测 评审 活动 使体系功能不断加强 它要 求组织在实施职业安全卫生管理体系时始终保持持续改进意识 对体系进行不断修正和完善 最终实现预防和控制工伤事故 职业病及其它损失的目标 建立 ohsms 一般包括七个主要部分工作 初始状态评审 安全 卫生方针 规划 实施与运行 检查与改进措施 审核和定期 评审总结 其中核心内容是方针 计划 实施 改进 审核这 五个要素和持续改进的循环 一般状态下 ohsms 的运行从初 始状态评审开始 依次进行到评审总结 就完成了一次循环 第二次循环的初始状态评审将确定一个新的高于第一次循环的 起点线 而第三次循环的起点线又高于第二次 逐次提高 持 续改进 ohsms 的企业总的管理体系中的一个子系统 其循环 也是企业整个管理体系循环的一个子循环 企业通过 ohsms 不 断循环运行和改善 ohsms 试行标准内容结构表 见表 职业卫生与安全管理标准为组织 ohs 管理的规范化 标准化和 一体化提供指导 目的是 1 减少雇员和其它人员的风险 2 改善企业行为 提高企业效益 3 帮助企业在市场中树立良好的形象 3 2 ohsms 与 iso9000 iso14000 不同点 见下表 ohsms 与 iso9000 iso14000 差异对比 见表 ohsms 标准的主要内涵和应用条件如下 ohs 需要组织采取系统化的管理机制 ohsms 的实施与应用遵循自愿原则 并不增加或改变组织的法 律责任 ohsms 标准未对组织的 ohs 绩效提出绝对的要求 实施标准 也不一定取得最佳的结果 ohsms 不必独立于其他管理体系 ohsms 标准的应用具有广泛适用性 ohsms 标准具有很大的灵活性 实施 ohsms 标准要坚持持续改进和工伤事故与职业病预防 3 3 ohsms 与以往安全检查 评比工作的关系 ohsms 与安全检查评比比工作分析对比 见表 经过多年的探索与实践 我国已总结出了一系列安全检查 评 比管理的方法 安全检查 评比是计划经济时期最常用的安全 管理模式 这些管理方法对促进安全生产 保护工人健康发挥 了重要作用 改革开放后 我国逐渐进入到社会主义市场经济 原有的一些管理思想与管理方法难以适应新的形势 在这种情 况下 急需采用适合现代市场经济条件下安全生产管理的科学 方法 其中 ohsms 就是当前国际比较流行的现代职业安全卫生 管理方法之一 ohsms 与我国的安全检查 评比的管理方法虽 然在管理观念和运行模式上有很大区别 但就总的目标和一些 具体方法等方面有许多相通之处 ohsms 不是对安全检查 评 比方法的否定 而是它的继承与发展 ohsms 不是安全检查 评比的重复 而是赋予企业职业安全卫生工作以新的生命与动 力 ohsms 与安全检查 评比方法没有任何直接冲突 而是可 以顺利融合 以往企业安全检查 评比的优异成绩是开展 ohsms 的重要基础 也可自然而然的纳入新的职业安全卫生管 理体系之中 4 建立 ohsms 基本方法与步骤 实施 ohsms 通常是要经过体系建立和体系审核两个基本程序 体系建立工作属于咨询的范围 而体系审核是以审核认证为主 要工作 建立职业安全卫生管理体系一般要经过 ohsms 标准培 训 制定计划 职业安全卫生管理现状的评估 初始评审 职业安全卫生管理体系设计 职业安全卫生管理体系文件编写 体系运行 内审 管理性复查 或称管理评审 纠正不符合 规定的情况 外部审核等程序 按照建立 ohsms 程序的先后排 列概括分为 体系策划 文件编写 运行评审和通过审核四个 主要步骤 4 1 体系策划 体系策划包括学习培训 制定计划 初始评审和体系设计四项 主要工作 学习与培训 学习与培训是建立 ohsms 的第一步 由外部专家或技术咨询单 位对组织的管理层和专门工作班子成员以及职工进行 ohsms 标 准培训 是开始建立 ohsms 时十分重要的工作 只有最高管理 层深入理解该标准 才能真正把建立 ohsms 的工作放在重要位 置 组织最高管理层才会做出应有的承诺 只有专门工作班子 成员全面理解标准 建立 ohsms 的工作才能够得以正确规划和 运作 培训工作要分层次 分阶段进行 首先要求组织领导和 管理层 必须掌握 ohsms 标准的基本内容 原理 原则 理解 标准的内涵 一般把学习培训工作分为两个阶段 一是 ohsms 标准的宣传贯 彻简称为宣贯阶段 是以 ohsms 背景知识和基本知识为主要内 容 二是内审员培训 是以体系建立文件编写 内部审核等为 主要内容 制定计划 制定工作计划是建立 ohsms 的基础 建立职业安全卫生管理体 系是一项十分复杂和涉及面很广的工作 没有详细的工作计划 是无法按期完成的 通常情况下 建立职业安全卫生管理体系 需要一年以上的时间 据此 可以采用倒排时间表的办法制定 计划 例如 假定组织确定 1999 年 12 月接受外审 外审前的 所有工作必须在 1999 年 12 月前完成 依次可以排出 1998 年 10 月至 1999 年 11 月的总计划表 见表 4 1 总计划表批准后 就可制定每项具体工作的分计划 除了排出建立职业安全卫生管理体系工作总计划表和每项具体 工作的分计划表外 制定计划的另一项重要内容是提出资源要 求 报组织最高管理层批准 初始评审 初始评审主要是对组织的职业安全卫生管理现状进行调查和评 估 主要包括以下内容 一是现状调查 如职业安全卫生管理 机构 人员的职能分配与适合情况 职业安全卫生管理规章 适用的国际公约 国内法规 标准 指南及其执行情况 组织 的职业安全卫生管理方针 目标及其贯彻情况 近年来组织的 事故情况和原因分析等 二是对调查结果进行分析 确认存 在的问题并对照强制性规定找差距 三是最高管理层对现状 差距和存在问题的原因给予审定 职业安全卫生管理现状调查 与评估结果将作为职业安全卫生管理体系设计的基础 ohsms 设计 职业安全卫生管理体系设计主要包括五个环节 第一是确定职业安全卫生方针 第二是职能分析和确定机构 组织管理机构的确定是分配职能 和确定管理程序的基础 在分配职能和编写程序文件之前 必 须先进行职能分析和确定机构 确定机构时 要坚持精简效能 的原则 尽量避免和减少部门职责交叉 第三是职能分配 即把 ohsms 标准中各要素所涉及的职能逐一 分配到部门 进行职能分配时 要求把标准中的各要素全面展 开并转换成职能 分配到组织的各部门 确保通过职能分配 使标准的各项要素都能得到覆盖 避免遗漏 进行职能分配时 要坚持一项职能由一个部门主管的原则 当一项要素必须由两 或两个以上部门负责时 要明确主要负责部门或撤并相关部门 职能分配可以通过职能分配表进行 第四是确定体系文件层次结构 关键是确定程序文件的范围 并提出体系文件清单 第五是体系文件的编写 审定与批准 4 2 ohsms 文件的结构与编写 职业安全卫生管理体系文件的结构 职业安全卫生管理体系文件可以有多种分类方法 可根据组织 的具体情况采用简便 实用的文件结构 一般是把 ohsms 文件 分为三个层次 管理手册 a 层次 程序文件 b 层次 作 业文件 c 层次 4 3 职业安全卫生管理体系 ohsms 的运行 ohsms 的运行具体上讲就是执行 ohsms 文件 实现 ohsms 目 标 保持 ohsms 持续有效和不断优化的过程 体系的有效运行 是依靠体系的组织结构进行组织协调 实施监督 执行考核 开展信息反馈 并通过体系审核和管理评审实现的 ohsms 的内部审核与管理评审 ohsms 内部审核 是为了检查与确认体系各要素的实施效果是 否按照计划有效实现 它是对体系运行是否达到了规定的目标 所作有系统的 独立的检查和评价 是 ohsms 的一种自我保证 手段 ohsms 管理评审 是组织最高管理者亲自对体系的现状 是否有效地适应 ohs 方针要求 以及体系环境变化后确定的新 目标是否合适等所作有综合评价 它是在体系审核的基础上进 行的 但并不是每次体系内部审核后都要进行管理评审 而是 视客观需要 决定对体系的全部或部分要素进行核查活动 管理评审通过年度计划安排 每年至少进行一次 管理评审一 般由总经理主持 各部门负责人和有关人员 如内审员等 参 加 ohs 管理者代表应将 ohsms 现状及其变化趋势和提交研究 的问题形成书面材料 评审会议对有关提案或问题作出明确决 定 如体系内审结果 方针 目标贯彻落实情况 体系的符合 性 有效性 持续改进的承诺 有关纠正和预防措施相关方关 注的问题等 4 4 ohsms 认证审核 ohsms 标准对审核定义为 判定活动和有关结果是否符合计划 的安排 以及这些安排是否得到有效实施并适用于实现组织的 方针 目标的一个系统化的 独立的验证过程 职业安全卫生管理体系审核分内部审核和外部审核 这里的体 系审核主要是指外部审核 外部审核既包括对职业安全卫生管 理体系文件的审查 也包括对安全卫生管理体系活动和相关结 果的审查和评价 因此 审核的对象是职业安全卫生管理体系 文件 职业安全卫生管理体系活动及其有效性 职业安全卫生管理审核的前提条件是被审核方已建立和实施职 业安全卫生管理体系 因而它明显区别于对传统的安全管理活 动的检查 也区别于对传统的安全制度 方法和状况和审查或 检查 职业安全卫生管理体系审核是指为判断职业安全卫生管理体系 是否符合 ohsms 标准 职业安全卫生管理活动和有关结果是否 符合职业安全卫生管理体系规定和计划安排 这些规定和计划 安排是否得到有效实施并适合于达到职业安全卫生目标的系统 而独立的审查 职业安全卫生管理体系审核的实质是对组织职业安全管理体系 文件及其活动的符合性的审查判断和对其有效性的评价 符合 性审查是检查文件化的职业安全卫生管理体系是否符合法律 法规 公约 规则 指南和标准 有效性评价是在现场审核的 基础上 对实际的职业安全卫生管理体系运行绩效给予判断 因此进行 ohsms 审核的基本任务是判断受审核方的 ohsms 是 否符合 ohsms 标准的要求 以及评价其实施 ohsms 的有效性 审核组通过收集审核证据 并对所有审核证据进行评审 以确 定受审方的 ohsms 在哪些方面符合审核准则 哪些方面不符合 审核准则 对于符合审核准则的审核证据要进行分析 在审核 报告中对其进行必要的描述 而对于不符合审核准则的审核发 现更要进行认真分析 确定体系存在的主要问题 提出不符合 报告 为了保证审核的公正性 进行职业安全卫生管理体系审核的审 核员 auditor 在外审中应独立于被审核公司 在内审中亦 应独立于被审核部门或区域 即由与被审核对象无直接责任关 系的人员实施审核 5 ohsms 对企业发展具有长远和积极的效应 从眼前来讲 加强职业安全卫生方面的经济技术投入可能会增 加一些生产成本 但从长远和全局的观点 它可对企业生产发 展具有非常重要的促进作用 一方面通过实施 ohsms 可以明显 提高企业安全生产的管理水平和管理效益 而另一方面由于改 善作业条件 提高劳动者身心健康 能够明显提高职工的劳动 效率 应用 ohsms 的评估 审核和持续改进发现危险隐患和职 业危害并采取有效预防措施 采用人机工效学等现代科学技术 方法来改革工艺 革新工具和改进劳动组织 不但可以使劳动 条件得到改善 减轻工人的负荷与疲劳 提高安全卫生性能 还可以大幅度减少成本投入和提高效率 这些都对企业的经济 效益和生产发展具有长周期性的积极效应 对全社会也会产生 激励与发展机制 设想如果一个企业不注意安全生产 劳动条 件很差 工伤事故不断出现 职业病频频发生 就会出现 因 事故而不得不停产减产 因死亡伤病而需要付出高额赔偿 因 劳动者疲劳 厌烦 不满而直接影响生产效率和产品质量 因 企业社会形象不佳影响产品销售 而在市场经济的今天 企业 形象就是号召力 就是信誉 也是重要的资源 凡此种种 哪 一个不会有害于企业生产发展呢 就更不用说由于火灾 爆炸 坍塌等重大恶性事故的严重后果了 显然 如果我们不采用现 代的管理模式 不注意在生产建设中做好职业安全卫生工作 最终经济效益上不去 发展速度也快不起来 甚至可能会出现 倒退 6 我国推行 ohsms 的基础条件 ohsms 的基本内容对我国职业安全卫生管理人员来说并不陌生 我国企业多年来积累的极其宝贵的安全生产管理经验与 ohsms 的要求在很大程度上原理一致 并且方法相近 我国一些企业 按照 安全第一 预防为主 的方针 根据企业的实际情况确定 适当的安全生产管理制度和标准 实行目标责任制 岗位负责 制 实行计划 实施 检查 改进的规范化管理过程 通过风 险评价 安全评价 确定企业安全卫生水平 发现事故隐患 和潜在职业危害 提出改善措施 以各种形式 如安全标准化 作业和安全标准化班组活动 实行职工群众参与和监督等等 都符合 ohsms 的基本原则 并与工业发达国家的管理内容相似 但整体上说 我国企业安全生产管理尚未达到 ohsms 标准所要 求的全面性和系统性 还