英国政府推行节能减排的主要特点及对我国的启示

英国政府推行节能减排的主要特点及英国政府推行节能减排的主要特点及 对我国的启示对我国的启示 2010 12 29 英国政府推行可持续发展尤其是节能减排的做法很有特色 并 已取得成效 英国政府推行节能减排的主要特点有 相关法律法规 制度健全 强化对企业的约束和激励 狠抓建筑节能和新能源开发 节能减排工作体现关注民生 由于政府和非政府组织的推动 节能 环保的观念正深入人心 有必要从财政税收的视角分析英国节能减 排的措施 以利我国借鉴 作者简介 张 通 1956 男 福建屏南人 经济学博士 国家财政部部长助理 党组成员 一 英国政府推行可持续发展战略的背景 19 世纪中期以后 伴随着英国工业化进程的不断加快 英国经济 得到了飞速的发展 人口也逐渐向大城市集中 与此同时 产业革 命所带来的生态和环境破坏也是前所未有 泰晤士河及英国境内其 他河流水污染达到饱和状态 鱼类几乎灭绝 伦敦成为世界知名的 雾都 工业化的高度集中 导致英国森林和耕地面积不断减少 随着环境问题的日益严重和自然资源的日益缺乏 从 19 世纪晚期起 英国政府陆续推行了一些包括食品标准 环境卫生 资源和能源的 利用节约等方面的社会立法 20 世纪后期 随着英国城市化水平的 提高和经济收入的增长 人们对生活质量提出了更高的要求 环境 污染和资源匮乏也引起了社会更广泛的关注 英国人口只占 世界人口的 1 而资源的消耗和碳的排放量所占比例却超过 2 英 国政府认为 作为发达国家 应该担负起推行可持续发展尤其是推 行节能减排的带头作用 1994 年 英国积极响应里约全球环境首脑 会议要求 率先制定可持续发展战略 可持续发展 英国的战 略选择 为英国的节能环保确立了一个基础性文件 1999 年 5 月 英国政府公布第二份可持续发展战略 确定了同步发展经济 社会 和环境的目标 并引入了量化指标 2005 年 3 月 英国政府出台第 三份可持续发展战略 规划了到 2020 年英国社会和环境的发展方向 2007 年 7 月 英国政府发布新的可持续发展指标统计 详细地介绍 了 68 个领域的发展变化状况 英国对可持续发展的理解是 大多 数社会都渴望得到经济发展以保证提高他们自己和后代的生活水平 同时也追求保护和改善他们现在及子孙后代的环境 协调这两个目 标是可持续发展的核 因此 推行节能减排 营造美好的社会环境是 可持续发展的重要内容 二 英国政府推行节能减排的主要特点 一 相关法律法规制度健全 1 制定多个专项法律防治污染 一是从源头上限制矿产资源企 业污染排放 从 1909 年起 英国先后颁布了 40 多部关于规划的法 律法规 从矿产资源开采 分配和使用的源头防治污染 二是强制 要求企业控制大气污染 英国在通过了第一个 碱业法 之后相继 颁布了包括 制碱法 工业发展环境法 空气洁净法 烟气 排放法 和 环境保护条例 等在内的多个控制大气污染的立法 并制定了 78 个行业标准 以强制企业达到生产成本和治污费用的平 衡 三是严格限制企业取水排污 英国在 20 世纪 90 年代先后通过 了 水资源法 和 水工业法 通过法律手段对污染水源者进行约 束 2 出台国家节能计划和 家庭节能法 1995 年 英国颁布实施 了 家庭节能法 2006 年 4 月 英国再次出台建筑节能新标准 规定新建筑必须安装节能节水设施 使其能耗降低 40 此外 英 国政府还准备动用行政力量 在未来 8 年内为全部建筑配备节能灯 使照明发电的温室气体排放量减少 70 3 实施 气候变化法案 2007 年 11 月 19 日 英国政府正式公布了 气候变化法案 以 下简称 法案 现已进入议会立法程序 通过 法案 英国以法 律的形式规定了政府在降低能源消耗和减少二氧化碳排放量中的具 体工作 一是成立气候变化委员会 法案 中明确 英国政府将建立气候 变化委员会 负责向政府提供独立的专家建议和指导 为英国 2050 年前的温室气体减排计划出谋划策 气候变化委员会的主要职责是 对开发新能源和加大使用可再生能源提出建议 使政府能更容易执 行制定的节能减排政策 气候变化委员会还将每年检查减排情况 并根据政府在节能减排方面的成绩和存在的问题 向议会提交公开 透明的年度进展报告 此外 气候变化委员会将对政府间进行的减 排指标交易给予建议 并可能会直接干涉排污交易的过程 二是设 定二氧化碳减排目标 法案 为英国制定了一个清晰而连贯的中长 期减排目标 到 2020 年 英国境内二氧化碳排放量在 1990 年的基 础上必须消减 26 32 到 2050 年 二氧化碳排放量必须消减至 少 60 法案 还要求英国政府提前至少 15 年制定 二氧化碳减 排预算 为二氧化碳排放量封顶 以使企业明确强制减排的具体目 标 英国政府每年必须向议会提交一份控制二氧化碳排放的报告 不能完成法案目标的政府将受到司法审查 法案 的签署使英国成 为全球第一个通过立法手段强制限定温室气体排放并以法律形式确 定减排目标的国家 3 三是完善温室气体排放贸易制度 法案 要求在已有的碳排放指标交易基础上设立全新的全英国碳排放交易 体制 通过市场机制来控制碳排放总量 近几年来 英国政府每年 都组织一个庞大的 废气减排指标收购团 辗转于各个发展中国家 求购 废气减排指标 以求达到 京都协议书 的二氧化碳减排指 标要求 二 强化对企业的约束和激励 1 对第二产业严格限制 一是限制矿产资源开采企业生产 英 国政府采取了一系列强制性的手段 减少甚至停止矿产资源开采企 业和高能耗高污染企业的生产 目前英国国内大部分的矿山已经关 闭停产 所需的矿产资源主要依靠进口供给 其中 英国的煤炭产 量由 1913 年的 2 87 亿吨减少到了 2006 年的 1 858 8 万吨 进口 煤炭占了英国煤炭需求量的 70 二是约束高能耗高污染生产型 企业 英国政府确定了 污染者支付原则 the Polluter Pays Principle 规定对于防治污染的费用和减轻因污染造成的环境损 害的费用应由造成污染的企业承担 例如英国的钢铁产量在 1970 年 达到了 2 831 万吨的历史高位 而 2006 年的产量只有 1 388 万吨 这不能不说是英国对于高耗能高污染生产型企业进行限制约束 的结果 2 利用税费减免和基金互助方式帮助企业节能减排 英国政府运 用财税政策 按照 政府主导 企业负责 的原则鼓励企业进行多 种方式的节能减排 一是征收气候变化税 气候变化税采取鼓励和 刺激企业减排的方式 如果企业达到了与政府签署的减排标准 可 以减征最高 80 的气候变化税 二是设立碳基金和减排基金 碳基 金主要面对中小企业 用于咨询节能技术和购买节能设备 帮助中 小企业实现减排既定目标 减排基金主要是为英国各类企业实行有 效减排技术的推广 企业环保项目的实验和减排项目的实行服务 目的是强化企业减排温室气体的意识 增强企业减排主动性 三是 建立 碳信贷 的排放交易制度 碳信贷 是指企业可以把自己的 减排量拿到市场上在企业间进行出售 卖出减排量的一方可以获得 巨大的经济利益 买入减排量的企业也可以避免因无法完成减排量 而遭到处罚 充分体现了 谁环保 谁受益 的原则 3 对第三产业节能减排的鼓励 2006 年英国的银行 保险以及 商业等服务业已占到了 GDP 比重的 70 以上 因此 英国把节能 减排的重点放在了占 GDP 比重最大的服务业上 一是大型商业机构 对节能减排的促销宣传 2007 年 4 月份 英国 8 家大型商业和服务 机构自发联合发起了旨在鼓励英国家庭使用环保产品的宣传和优惠 促销活动 其中 英国最大的零售商特易购食品超市公司 Tesco 将 节能灯泡以半价出售 以引起消费者对于原白炽灯耗电量巨大的注 意 二是大型商业公司的自发节能减排行动 大型商业公司意识到 节能减排的重要性 不断地完善自身行为 细化管理和制度 并加 入减排的行列中来 2006 年 Tesco 公司率先在英国开展了贯穿整个 零售供应链的碳减排管理 从原材料采集 制造到配送 零售 消 费以及废物弃置等整个产品生命周期的各个阶段都减少碳排放 从 而把企业自身的减排努力与整个供应链的减排集成起来 最大限度 地扩大减排效果 三是减少一次性塑料袋的使用 为了减少白色污 染 同时降低塑料袋在制造 使用 回收和降解过程中产生的大量 资源浪费和减少有毒气体的排放 英国几家大的商场和超市都不约 而同地推出了减少旗下商店一次性塑料袋使用的计划 四是鼓励企 业开发利用新能源和新产品促进节能 政府采取优惠措施鼓励企业 投资利用绿色能源 例如风能 太阳能 潮汐能来发电 以取代传 统的煤炭发电 减少二氧化碳的排放 在伦敦推出了名为 绿番茄 的油电混合引擎出租车 以取代传统高耗油的出租汽车 有效降低 了二氧化碳的排放 五是对部分行业企业提出明确节能减排要求 英国政府对包装材料制造商明确提出了包装废弃物重新使用计划 以促进环境保护和资源再生利用 减少对人体和环境的危害 同时 英国政府提出了 绿色办公室 的标准 以实现建筑企业建筑的二 氧化碳零排放 三 狠抓建筑节能和新能源开发 1 建筑节能措施 一是推动公共建筑节能 英国政府规定 2008 年中央政府机关建筑物能耗要在 1990 年的基础上降低 20 卫生保 健部门 2010 年能耗要在 2000 年的基础上降低 15 英国政府还规 定 2008 年 6 月起 每幢公共建筑的节能情况将划分等级并颁发证 书 并要求将博物馆 展览馆和政府办公大楼等大型建筑的能耗情 况张榜公布 以动员社会力量加强监督 促进全国实现节能减排的 目标 3 在此基础上 英国政府将拨款 1 000 万英镑改造英国境内 中小学校 以减少其二氧化碳的排放量 4 二是促进个人家庭住宅 建筑节能 英国政府规定在新建筑设计时 必须综合考虑光照 风 力等各方面的节能问题 开工前必须获得当地政府批准的建筑能耗 分析报告 否则将被拒绝施工建造 2 重视利用可再生能源 在欧盟立法要求所有成员国到 2020 年 实现可再生能源占能源总量 20 的目标的大背景下 英国政府在 2007 年 5 月公布了 英国能源白皮书 为英国可再生能源的开发 设定了具体目标 英国政府声明 在 2020 年将煤炭在英国能源总量 中的比重由 35 降低到 20 核能比重由 19 降为 5 可再生能源 的比重将由目前的 6 扩大到 35 远远超出了欧盟对各成员国的基 本要求 3 其他节能减排措施 除了关注建筑物的二氧化碳排放 和绿色新能源的开发利用外 英国还是世界上最早全面实施绿色森 林认证的国家 英国森林的生态状况良好 野生动植物保护得很好 为英国的二氧化碳减排工作作出了不小的贡献 并能够实现自身的 可持续发展 四 关注民生 1 用财税政策引导扶持家庭节能减排 一是对节能住宅的购买 和改造给予减免税和直接补贴的优惠 英国政府规定对已经实现 零排放 和 零能耗 的绿色住宅给予税收优惠 同一时期 英 国政府推出了一项 绿色家庭 计划 鼓励居民在家中安装太阳能 装置 屋顶式风力发电机等设备 英国政府将对居民购买微型发电 设备的产品附加税从 17 5 减少到 5 除采取减免税政策外 英国 政府还多次拨付财政资金 帮助居民进行家庭节能改造 提高家庭 能效 自 2001 年起 英国政府每年划拨 5 000 万英镑的 能源效率 基金 鼓励企业和家庭购买节能设备 责成能源公司提供节能灯泡 保温设备 高能效电器和锅炉 并资助 130 万户家庭安装了节能锅 炉 在 绿色家庭 计划中 新建房屋或原有房屋通过改造后采用 太阳能 风能等可再生能源发电者 可享受政府补助 金额最多可 达改造费的一半 所发电力若自用有余 还可以将多余的电力输送 到英国国家电网 政府以优惠价收购 3 二是对绿色车辆和传统车 辆采取不同的购买和使用税费政策 英国政府正在计划大力推广绿 色节能汽车 并对传统汽车课以较重的税费 在新车市场上 英国 政府将给予购买电动车和小排量汽车等节能汽车的消费者 2 000 英 镑的折扣价格或免去汽车消费税 并将于 2008 年 4 月对大型汽车和 重污染汽车加倍征税 与此相反 符合政府要求的低二氧化碳排气 量汽车 混合动力汽车和绿色汽车将被免掉上述一切费用 甚至在 购买时政府还将给予车主降低消费税 保险费打折 停车费降低和 最高给予 2 000 英镑补贴的优惠措施 以鼓励人民购买绿色汽车 调查显示 当前英国有 20 的新车购买者选择绿色汽车 而 2006 年 只有不到 6 的消费者选择购买绿色汽车 2 引入对家庭和单位的能耗审计制度 自 1993 年来 英国政府 共完成了 450 万个家庭的能耗审计 仅 2006 年就审计了 45 万户 通过审计 为这些家庭提供了实用的节能建议和针对其具体情况的 支持计划 从 2008 年 10 月开始 英国 85 万个 购房出租族 在出 租房屋前 必须请能源审计员评定其房屋的能耗级别 并交纳 200 英镑的环保税 才能取得有效期为 3 年的房屋出租许可证 3 从细微之处灌输节能减排理念 英国政府将免费在线提供二 氧化碳计算器 为个人和家庭计算出家庭 电器和个人旅行三方面 的二氧化碳排放量 并根据不同情况提供减排建议 英国政府还计 划为每家每户都安装一个仪器表 以提醒人们注意一些平时容易被 忽略的小细节 英国政府计划使能源公司对仪表器的使用情况进行 统计和计算 对不同时段的电力供应作出适时调整 或设置峰谷电 价 鼓励人们避峰让电 由于政府和非政府组织的推动 节能环 保的观念正深入人心 据英国政府调查 英国人中有 94 相信气候 正在变化 57 相信已受影响 66 主张采取个人行动来缓和气候变 化 三 对我国节能减排工作的启示 党的十七大报告 指出要深 入贯彻落实科学发展观 必须坚持全面协调可持续发展 要 建 设生态文明 基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构 增长方式 消费模式 循环经济形成较大规模 可再生能源比重显 著上升 主要污染物排放得到有效控制 生态环境质量明显改善 7 2 纵观英国的可持续发展战略尤其是节能减排工作 有以下几 个方面可供我们借鉴 一 健全完善节能减排法律法规体系 促进节能减排从 软约 束 走向 硬约束 从英国节能减排的经验看 建立完善的法律 法规体系是促进节能减排的根本 英国制定的 气候变化法案 是 世界上第一部同类法案 英国也是第一个用法规形式引入 碳预算 为二氧化碳总量排放量封顶的国家 英国关于节能减排的多部法律 法规极大地提高了国家 企业 个人在节能减排方面的义务门槛 建立了对节能减排的法律 硬约束 我国应当尽快建立健全以节能 减排为主要内容的法律法规体系 积极推动节约能源法 循环经济 法 水污染防治法等法律的制定及修订工作 抓紧建立和完善节能 和环保标准 研究制订高耗能产品能耗限额强制性国家标准 可考 虑成立类似英国 气候变化委员会 的独立监督机构 专门负责节 能减排的监督工作 严格节能减排执法监督检查 严肃查处各类违 法违规行为 同时 建立节能环保执法责任追究制度 对行政不作 为 执法不力 徇私枉法 权钱交易等行为 依法追究有关主管部 门和执法机构负责人的责任 二 综合利用价格 财税 信贷等经济手段 建立促进节能减 排的激励约束机制和政策体系 英国政府为促进节能减排 在财政 税收 金融服务等方面出台了一系列有利于节能减排的优惠措施 逐渐形成了一套推动全民节能减排的政策体系 我国应当按照 政 府引导 企业负责 的原则 逐步建立和完善鼓励企业 组织 个 人节能减排的激励约束机制 真正实现节能减排者得实惠 高耗能 者高成本 一是深化价格改革 积极稳妥地推进石油 天然气 水 热力等资源性产品价格市场化进程 英国是发达的市场经济国 家 市场机制配置资源的基础性作用较强 其资源性产品的价格能 够反映资源稀缺程度和供求关系 我国要逐步改变资源价格主要由 政府主导定价的做法 充分发挥市场机制的作用 使资源价格既体 现其实际价值 又反映其稀缺程度 通过价格机制抑制资源不合理 消费 逐步理顺煤炭价格成本构成机制 推进成品油 天然气价格改 革 实行相应的电价政策 鼓励可再生能源发电 合理调整各类用水 价格 加快推行阶梯式水价 超计划超定额用水加价制度 按照补 偿治理成本原则 提高排污单位排污费征收标准 二是完善促进 节能减排的财税政策 采用财政补助 奖励 设立节能专项资金等 方式 支持高效节能产品和节能新机制推广 节能管理能力建设及 污染减排监管体系建设 进一步加大财政基本建设投资向节能环保 项目的投入力度 健全矿产资源有偿使用制度 改进和完善资源开 发生态补偿机制 抓紧制定节能 节水 资源综合利用和环保产品 设备 技术 目录及相应税收优惠政策 实行节能环保项目减免 企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税的政策 对节 能减排设备投资给予增值税进项税抵扣 完善对废旧物资 资源综 合利用产品增值税优惠政策 对企业综合利用资源 生产符合国家 产业政策规定的产品取得的收入 在计征企业所得税时实行减计收 入的政策 实施鼓励节能环保型车船 节能省地环保型建筑和既有 建筑节能改造的税收优惠政策 积极推进资源税改革 改进计征方 式 适时出台燃油税 研究开征环境税 研究促进新能源发展的税 收政策 三是加强节能环保领域金融服务 鼓励和引导金融机构 加大对循环经济 环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持 优先为符合条件的节能减排项目 循环经济项目提供直接融资服务 研究建立环境污染责任保险制度 在国际金融组织和外国政府优惠 贷款安排中进一步突出对节能减排项目的支持 环保与金融部门要 建立环境信息通报制度 将企业环境违法信息纳入人民银行企业征 信系统 四是完善政府采购制度 促进政府机构节能和绿色采购 进一步完善政府采购节能和环境标志产品清单制度 不断扩大节能 和环境标志产品政府采购范围 对空调机 计算机 打印机 显示 器 复印机等办公设备和照明产品 用水器具 由同等优先采购改 为强制采购高效节能 节水 环境标志产品 建立节能和环境标志 产品政府采购评审体系和监督制度 三 合理制定不同阶段节能减排指标 严格控制能耗和污染排 放增量 英国有比较完备的能源监测管理系统和能源统计系统 政 府据此针对具体情况 在不同阶段制定科学合理的节能减排指标 并加以严格执行 以促使节能减排整体目标的实现 目前 我国节 能减排工作的当务之急就是制定科学合理的节能减排指标 狠抓落 实 严格控制能源消耗和污染排放的增长 一是建立完善节能减 排指标体系 加强监督管理 进一步加强能源统计和计量管理 建 立健全涵盖全社会的能源生产 流通 消费 区域间流入流出及利 用效率的统计指标体系和调查体系 制定并实施主要污染物排放统 计和监测办法 改进统计方法 完善统计和监测制度 科学合理制 定节能减排阶段目标 同时 建立政府节能减排工作问责制 将节 能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系 加强对 重点企业节能减排工作的检查和指导 进一步落实目标责任 完善 节能减排计量和统计 组织开展节能减排设备检测 编制节能减排 规划 二是有效控制高耗能 高污染行业过快增长 建立落后产 能退出机制 按照管住增量 调整存量 上大压小 扶优汰劣的思 路 加强源头控制 严把土地 信贷两个闸门 把能耗作为项目审 批 核准和开工建设的强制性门槛 不符合节能标准的不准开工建 设 现有企业经整改后仍达不到标准的要依法停产关闭 运用调整 出口退税 加征出口关税 削减出口配额 将部分产品列入加工贸 易禁止类目录等措施 控制高耗能 高污染产品出口 组织对高耗 能 高污染行业节能减排工作的专项检查 清理和纠正各地在电价 地价 税费等方面对高耗能 高污染行业的优惠政策 加大淘汰电 力 钢铁 建材 电解铝 铁合金等行业落后产能的力度 坚决淘 汰落后生产能力 工艺 技术和设备 推进企业联合重组 提高产 业集中度和规模效益 四 促进产业结构调整 构建节能降耗型产业结构 从英国治 理环境污染 开展节能减排的过程看 它经历了一个经济发展和产 业结构升级的阶