集体林权制度改革实施方案

1 / 17集体林权制度改革实施方案为认真贯彻落实省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见 （发201625 号）和省集体林权制度改革实施方案 （林发201695 号） ，有序稳妥推进我县集体林权制度改革工作，制定本实施方案。一、改革的重要性和紧迫性我县自上世纪 80 年代改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业“三定”等一系列体制、机制方面的改革以来，集体林业得到长足发展，由于历史原因以及技术操作的局限性，已确权颁证的存在“指山为界” 、四至不清、证地不符等情况，不论是林地的经营权，还是林木的所有权、经营权、处置权和收益权，都还没有得到很好的落实和体现，林地、林木存在归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不活、产权流转不规范等问题，制约了林业生产的发展和林农增收。推进集体林权制度改革，己成为推进我县林业发展和进一步解放林业生产力的迫切要求，成为进一步拓宽和延伸农业发展空间、促进农民增收的机遇和途径。当前，全面推进集体林权制度改革的条件和时机已经成熟，各级各部门要抓住有利时机，加强对集体林权制度改革的组织领导，周密部署，精心组织，规范操作，确保集体林权制2 / 17度改革顺利完成。二、改革的指导思想、总体目标和基本原则（一）指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权。规范资源流转，建立多元化的经营主体，调动广大林农和社会各方面参与林业建设的积极性。解放林业生产力，促进森林资源的培育保护及生态建设，推动经济发展、增加林农收入，加快社会主义新农村建设步伐。（二）总体目标：用 2 年半左右的时间基本完成我县集体林权制度改革任务。2016 年 12 月底前完成试点，2016 年初全面铺开，2016 年 5 月底基本结束，2016 年 6 月开始验收，于年底前完成我县集体林权制度改革工作。通过改革进一步建立起“产权归属明晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转规范有序，服务监管有效”的现代林业产权制度，发挥市场在林业资源配置中的基础作用，努力实现森林增长、生态改善、农民增收和林业增效。（三）基本原则：1坚持有利于“增量、增收、增效”的原则。即有利于森林资源总量增长和质量提高，有利于农民增加收入，有利于提高森林经济、生态和社会效益。3 / 172坚持权益平等的原则。集体山林属集体经济组织内部成员共同所有。要通过多种形式平均分配产权，使每个村民平等享有集体山林的权益。3坚持公开、公平、公正的原则。在改革中要充分尊重大多数群众的意愿，做到内容、程序、方法、结果公开，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权。4坚持政策的稳定性、连续性原则。对已明确的林木所有权、经营权和林地使用权，大部分群众满意的要予以维护；对改革中出现的问题，要按有关法律法规，通过协商方式妥善解决。5坚持因地制宜，形式多样的原则。各乡(镇)可根据本地森林资源状况和经济发展水平等实际情况，因地制宜，自主选择改革的形式和方法，允许经营形式多样化，不搞统一模式。6坚持实行林业分类经营管理的原则。在集体林产权制度改革中，对商品林和公益林分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。三、改革的范围和内容（一）改革的范围：主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证； 4 / 17对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善； 对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革；对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林，暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。（二）改革的内容：1集体林产权改革。林业“三定”时期划定的自留山稳定不变，核实四至界线后进行林权登记，换发林权证。林业“三定”划定并已承包到户的责任山，权属清楚的原则上稳定不变。如原划定的责任山划分到户不合理的，经村民大会或村民代表会议 2/3 以上成员同意，按林业“三定”时的人口基数或现有的合法人口基数，制定增、减方案，重新划分，核实四至界线后，核发林权证。村民通过租赁、承包方式经营的集体荒山、荒地、采伐迹地、火烧迹地，权属、四至界线和面积清楚的，进行林权登记，核发林权证。尚未承包到户的集体林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。如果集体要留一部分作为发展集体经济经营的，要“均股”到户，落实管护责任；若留给集5 / 17体经营后又进行拍卖、出租、转让的，要“均利”到户。不论采取哪种分配形式，都要由村民大会或村民代表大会2/3 以上讨论决定。对明晰产权到户承包经营的，要划定四至界线，核定面积，签订承包经营合同，进行林权登记，核发林权证。划为生态公益林的集体林。林业“三定”时已划定的自留山、承包到户的责任山，其后被划为生态公益林的，也要明晰产权，核发林权证。已由个人或其它单位通过合法手续获得的林地使用权和林木承包经营权的集体林，凡具有完备手续，符合政策规定的，应予承认，继续履行原承包合同，予以办理林权变更登记手续，核发林权证。2深化林业改革。建立“林业管理服务中心” 。即：“一个平台、两个市场、四个管理服务体系”“一个平台”：建立县级林业信息平台，实现林业信息联网。通过网络对全县林权、林地、林木实施动态监督管理；收集、发布林业产业项目招商、林地收储、林权流转交易、林权证抵押、市场交易行情等相关信息；宣传林业政策、提供法律咨询服务。“两个市场”：建立林权交易市场和木材及林产品交易市场。“四个管理服务体系”：森林资源管理保护体系，6 / 17林业科技服务体系，林业经营体系，森林资源流转体系。3改革和完善集体林木采伐管理制度。承包到户的林木需要采伐的，由林木所有者于采伐前一年的 10 月以前提出书面申请，由县林业主管部门按限额采伐制度，有计划的审批采伐，并将采伐指标分配给林木所有者，采伐实行公示制度。林木采伐许可证由林木所有者预交育林基金后直接申请领取。农户采伐自留山上个人所有的薪炭材、自留地、房前屋后个人所有的零星林木、毛竹和 10 厘米以下间伐材不纳入生产计划管理，由县林业主管部门按照省批准下达的采伐限额控制，符合条件的即申即批；对过熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内优先安排，符合条件的即申即批。四、改革的配套政策（一）林权政策1自留山。林业“三定”时期分给农户，林地使用权属永久或长期，且无偿使用至今的，仍然作为自留山。明确“四至” ，核准面积，收回旧照，换发新证。2责任山。分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经7 / 17续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。3承包山。1983 年以后，承包集体山场营造林的，包括单户与联户以及个人承包，并与集体签订了承包合同，利益与集体分成，按原承包合同约定办理。双方同意延包的，应签订新的承包合同。4 “四荒”拍卖。集体将荒山、荒沟、荒丘、荒滩（简称“四荒” ）使用权拍卖给个人，签订了“四荒”使用权出让协议书或其他形式的合同书，并与现行法律法规政策不相违背，按合同约定履约，不论采取何种方式拍卖和出让金高低，予以确认，不予变动。5活立木有偿转让。集体将林木所有权转让给个人，凡是公开招标、作价基本合理、大多数群众没有意见的，维持原转让合同不变。凡是没有采取公开招标、作价明显不合理、大多数群众有意见，原转让合同应在原转让时的基础上双方协商进行调整和完善，协商不成通过司法途径解决。6林地使用权有偿转让的。 农村土地承包法实施之前转让的，转让金、转让期仍按转让合同约定不予变动。 农村土地承包法实施之后，转让期超过 70 年的，8 / 17应当重新签订转让合同。转让期应在 70 年以下。7现有集体林。由集体统一经营管理的山林最大限度地均分到户，不宜均分到户的可以承包到户或流转到人。8抵押出租、联合开发的集体山林，按照签订的合同办理，保持原承包合同不变。9有权属争议的山林，放在工作后期调处，权属明确后，因地制宜，或分或包或转。10其他特殊情况，由乡（镇）人民政府针对具体情况，采取不同的办法予以处理。（二）林权纠纷调处政策。凡是存在纠纷的山林不得进行改革，不发林权证，不安排木材采伐指标。在同一宗地上集体林与国有林林权证重叠的，本着“尊重历史，照顾现实”的原则进行调处，原则上只能保留一证。林权纠纷调处应以当事人协商解决为主。当事人不能协商解决的，由乡、村、组协调解决或申请人民政府裁决；如乡、村、组不能解决或对裁决不服的，可向上级人民政府申请复议或行政诉讼解决。纠纷的调处实行分级负责制，户与户的纠纷由村民小组调处、组与组的纠纷由村民委员会调处，村与村的纠纷由乡（镇）调处，乡与乡的纠纷由县级调处，县与县的纠纷报市级调处。9 / 17行政界线纠纷按属地管理原则，由省、市、县有关部门处理，先解决行政界线纠纷后再确定林权。林权权属纠纷以林业“三定”时划定的林权权属凭证为依据，按有关的林权政策规定处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由县级或乡级人民政府依法处理。单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由县级或以上人民政府依法处理。凡已由县级或以上人民政府裁定(包括授权的主管部门)或人民法院裁定以及双方共同协商签订了协议的权属纠纷，在产权界定时一律以裁定和协议的四至界线为准。（三）流转政策。取得林权证后可以流转的森林资源有：用材林、经济林和薪炭林的林木所有权、林地使用权和采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。允许按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转。集体统一经营的山林流转必须进行森林资源资产评估，提前在本村进行公示，经 2/3 以上村民同意后，按规定报乡镇人民政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或者其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担10 / 17保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。属于农户的或集体的林地，因公路、高压输电线路、通讯线路、水库、矿产等建设需要占用、征用的，应办理占用、征用林地手续，依法有偿转让，转让后应办理变更林地所有权证。如临时需要占用、征用林地，应通过林地管理部门与林地权属所有者协商，双方订立协议，造成损失的应按国家规定予以补偿。（四）生态公益林政策。集体林权制度改革要坚持“确保生态受保护”的原则，凡根据省、市有关规定划定生态公益林的区域、范围不得任意变动，不得将已划定的生态公益林改为商品林。林权属于集体或个人的林地被划为生态公益林的，林权权属性质不变。属于个人的林权证发给个人，属于集体所有的林权证发给集体，按生态公益林规定进行管理。承包到户管护的生态公益林，按照国家生态公益林的有关法律、法规和政策进行管理、经营。村民不愿意承包管护的，也可不承包管护，但要落实管护人员和措施，制定村规民约。生态公益林的补偿费兑现给林权所有者。按规定将公路、高压输电线路、通讯线路、水库等周边一定范围的林地划为生态公益林的，林地权属性质不变，按生态公益林规定管理，实行“谁受益谁补偿” ，补偿费兑现给林权所有者。生态公益林不得进行流转。11 / 17（五）税收优惠政策。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。 （六）相关金融扶持政策。金融机构对个人造林育林，要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和林业职工的小额信贷。对达到一定规模的造林大户、公益林管理大户、林产品加工龙头企业要予以支持，允许以林木抵押申请贷款。（七）征占用林地补偿政策。在承包期间遇有征占用林地时，其林木补偿费归林权所有者所有，林地补偿费由发包、承包双方按合同协议比例分成。五、改革的实施步骤（一）宣传发动，建立机构，开展培训（2016年 7 月 15 日至 8 月 30 日）各级要召开集体林改动员大会和骨干培训会议；建立县、乡（镇）林改领导机构。采取多种形式、通过多种渠道做好宣传发动工作，做到电视上有图像、广播上有声音、报刊上有文字、乡（镇）有标语。县、乡（镇）印发宣传资料，利用各种形式广泛深入村组宣传林权制度改革12 / 17的目的、意义、相关的法律政策，让群众了解、支持、参与改革。培训林改工作骨干，使参与改革的各级工作人员和基层干部都成为林权制度改革的“明白人” 。召开各级干部会议，学习林改相关文件，传达省、市林权制度改革会议精神，广泛宣传林改政策、目的、意义，使之家喻户晓，得到广大人民群众的理解和支持，营造良好的林改社会氛围；公布涉林收费项目，落实减负政策；成立林改领导小组及其办事机构，落实工作人员，落实工作经费，工作经费由县、乡二级财政承担。各级林改办要加强林业法律、法规、林改政策和业务技术培训工作，使之能满足集体林权制度改革工作实际需要，保障林改工作能按时、按质、按量顺利完成。（二）搞好试点，制定方案（2016 年 9 月 1 日至 2016 年 12 月 31 日）我县确定石河镇、清河镇、清水镇为试点乡镇，要求在 2016 年 12 月 31 日前必须全面完成试点任务。总结试点经验，指导全县林改工作。同时要求各乡镇深入基层调查研究，广泛征求意见，收集相关林权资料，摸清林权现状，掌握现有林权的基本情况。由乡（镇） 、村、组收集林业“三定”的山林权证的主要内容列表进行张榜公示，张榜公布 15 天，公示结果记录在案。研究制定林权改革实施方案，各乡（镇）要制定工作计划安排，同时指导各村研13 / 17究制定适合本村实际又切实可行的具体改革方案和模式。在制定实施方案过程中，要充分听取村民的意见和建议，实行“四签” ，即：通知签收、与会签到、表态签字、决议签名。实行两个“2/3” ，必须有 2/3 以上的村民到会，实施方案必须有 2/3 以上与会者同意。村组方案经反复讨论修改后，由乡（镇）政府汇总编制乡（镇）方案，上报县人民政府审批实施，县集体林权制度改革方案报市人民政府批准后报省集体林权制度改革领导小组办公室备案。乡(镇)和农村集体经济组织改革方案，分别报上一级人民政府审批并报上级林改办备案。农村集体经济组织的实施方案报批前，必须经村民代表大会三分之二以上讨论通过。（三）落实权属，发放证书（2016 年 1 月 1 日至 2016 年 5 月 30 日）1确权勘查（2016 年 3 月 1 日至 2016 年 8 月 30 日）。组织人员对集体和个人享有所有权、使用权的山林进行核实权属、面积和四至界线。采用 1：10000 比例尺的地形图作为林权证附图。2张榜公布，签订合同，登记造册（2016 年 9 月 1日至 12 月 30 日） 。落实经营主体，将权属落实情况登记造册、张榜公布。公示期间有异议的应当向所在乡（镇）人民政府报告，乡（镇）人民政府应当调查核实，若发现错误或不合理，应当及时纠正或处理。14 / 173逐级报批，发放证书（2016 年 1 月 1 日至 5 月30 日） 。无异议的由山林所有者和经营者签订经营合同，并将权属落实情况登记造册，连同合同书一并报乡（镇）林改办审核，乡（镇）林改办汇总后报县林改办，县林改办对经审查符合发证条件的登记申请材料，签署林业主管部门审核意见后，报县人民政府批准，确权认定，核发林权证，建立档案。同时，各乡（镇）林改办负责完成本乡（镇）数据录入、林权证打印及林权证发放等工作。县林改办负责提供权属代码、输机人员培训、技术指导、资料汇总、总结和存档工作。（四）配套改革，建章立制（2016 年 6 月 1 日至 8 月 30 日）加快服务体系建设。各乡(镇)林业主管部门在改革中，要建立森林资源评估、林权登记管理、林业科技法律信息的咨询机构。引导农民建立行业协会和中介组织，加强自我管理和自我服务。县上要创造条件建立林权流转等林业要素市场，建立信息网络与服务，提供供求市场信息。县林业主管部门要积极当好参谋，精心组织开展工作，主动为改革提供优质服务。（五）检查验收，总结完善（2016 年 9 月 1 日至 12 月 30 日）加强对林权改革实施情况的跟踪调查，及时解决改15 / 17革过程中出现的新情况、新问题。林改外业工作基本结束后，严格按照检查验收办法的要求开展检查验收工作，每一阶段的工作完成后，村级自检自查，并及时认真归纳总结，写出阶段工作小结，经县、乡（镇）林改办检查验收合格后，才能转段。各乡（镇）林改工作基本结束后，县、乡（镇）林改办必须组织检查验收，检查验收不合格者必须返工。首先由乡（镇）林改办组织检查验收，在检查验收通过的基础上，书面上报县林改办，请求县林改领导小组给予组织验收，县林改办组织全面验收后，认真搞好林改工作总结和自检自查报告，并逐级上报，接受市级、省级验收。六、改革的组织领导（一）统一思想，加强领导。各级、各部门要从全局和战略的高度，充分认识深化林权制度改革的重要性、艰巨性和复杂性，把这项工作作为解决“三农”问题的一件大事来抓，层层落实领导责任制，各级党政一把手负总责，分管领导具体抓。制定工作方案，逐级召开动员大会，对工作人员进行政策和业务培训，明确责任，确保改革落到实处。（二）明确任务，落实责任。加大集体要权制度改革力度，各乡（镇）人民政府与县政府签订目标责任书，落实责任，定期通报工作进展情况。对林改工作滞后的，16 / 17要制定整改措施，确保试点任务顺利完成。（三）建立工作机构，落实工作经费。成立县集体林权制度改革