地方投融资平台的风险防范研究

地方投融资平台的风险防范研究 摘要 地方投融资平台在推动城市化建设进程中发 挥了重要作用 但其面临的风险也同样威胁着我国金融机 构的健康发展 甚至对整个宏观经济的平稳发展带来影响 本文研究中国地方投融资平台的发展现状及其面临的风险 分析影响地方投融资平台的风险因素 据此提出相应对策 关键词 地方政府 投融资平台 风险 对策 2008 年下半年 为应对国际经济金融危机 我国地方 政府投融资平台融资规模急剧增长 对中国财政以及金融 体系安全与稳定形成新的挑战 引起了监管层的高度重视 地方政府投融资平台的产生 有着自身的历史和现实背景 应该理性地看待和处理地方投融资平台的相关问题 既要 看到它发展的必然性和存在的积极作用 又要考察分析其 在发展过程中存在的风险因素 以便采取相应的防范措施 一 地方投融资平台建立的背景和现状 一 地方投融资平台建立的背景 我国地方投融资平台的形成和发展有着深刻的历史和 现实背景 首先 国务院在 1988 年发布了 关于投资管理 体制的近期改革方案 它的出台使得政府的投融资体系由 单一的中央投资模式转向中央与地方共同投资的模式 其 次 1994 年的分税制改革 导致财政收入向中央政府高度 集中 加剧了各级地方政府旺盛的投资需求与有限的可支 配收入之间的矛盾 地方政府财政收入占财政总收入的比 重只有 45 左右 然而承担的支出比重却高达 75 左右 按照相关法律 地方政府又不得发行地方政府债券 只有 采取变通的做法 成立投融资平台公司来对外进行融资 第三 为应对金融危机 国家出台了 4 万亿元的经济刺激 计划 其中中央承担 1 18 万亿元 地方承担 2 82 万亿元 地方政府光靠自身财政收入难以支撑如此庞大的经济刺激 计划 进一步推动了投融资平台的发展 使得一段时间内 各级政府投融资平台类贷款资金持续激增 二 地方政府投融资平台的现状 截至 2010 年 6 月末 最新的全国地方投融资平台贷 款清查显示 地方融资平台贷款余额为 7 66 万亿元 而这 其中被发现有问题的地方融资平台贷款有 2 万余笔 涉及 贷款总金额约 2 万亿元 当前国内一些主要的政府投融资 平台模式如表 1 所示 二 投融资平台的风险管理现状和问题 一 地方政府负债过度 在现行的分税制分级财政体制下 地方政府承担了大 部分公共物品的供应职责 然而地方财政却没有与之相适 应的财权 即税权和举债权 这必然导致地方政府公共物 品供给相对不足 面对这种两难的情况 地方政府不得不 以投融资平台的建设来解决这个问题 财政分权以及分税 制存在缺陷 诱发了地方政府的投资利益动机 从而容易 导致地方投资规模膨胀 投资结构欠佳等一系列问题 央行的相关统计数据显示 截止到 2009 年 5 月末 全国共有政府投融资平台公司 3800 多家 其总资产规模接 近 9 万亿元 但负债却高达 5 26 万亿元 平均资产负债率 达到了 60 而且这其中有相当多的地方政府投融资平台 公司的资产负债率超过了 80 甚至超过了 100 但是平 均资产利润率却不到 1 3 笔者在对 45 家地方投融资平台 公司进行特征分析的过程中发现 有 11 家资产负债率超过 了 60 见表 2 地方政府投融资平台的负债已相当于 2009 年全国 GDP 的 15 7 全国财政收入的 76 8 地方 本级财政收入的 161 35 二 财务预算约束软化 目前 地方政府普遍按照实现自身利益最大化的原则 目标来进行经济资源的配置 因此在投资项目的筹资 决 策 实际运行过程中 各级地方政府发挥着管理者的作用 这使得那些看上去完整有力的财务预算约束指标在实际中 变得软弱无力 而地方政府投融资决策过程往往由多个政 府部门参与 这使得它们会因为各自利益的驱使而对决策 结果施加影响 而这种决策权的分散缺乏相应的约束监督 机制 地方政府投融资平台本身缺乏风险披露机制 缺少 信息公开 加上利益驱动使得自身财务预算约束软化 都 在实际运行过程中加大了其潜在风险 三 政府支持力度的不确定性 地方政府投融资平台的特征之一是有着深厚的政府背 景 容易得到地方政府的大力支持 但并非所有的平台及 其业务都能从始至终得到这样的照顾 政府更愿意对那些 有着良好发展前景 即公司资金运行状况良好 盈利性相 对偏高的公司提供支持 此外 同类投融资平台越多 政 府的支持目标就越容易分散 支持力度的不确定性也就相 对越大 四 发行主体融资渠道单一 地方政府投融资平台的主要融资途径集中在银行融资 上 筹资渠道几乎没有把邮政储蓄 社会保险基金 政府 部门的预算外资金等可以利用的资金利用起来 银行融资 在政府投融资结构中所占比重较高 数据显示 2009 年在 主要上市银行的全部贷款中 地方政府融资平台类贷款约 占贷款总额的 10 左右 其中国开行和城商行占比则相对 较高 见图 1 国开行的融资平台类贷款 以基本建设贷 款为统计口径 更是接近了 69 的比例 三 投融资平台风险特征及其成因 一 发行主体资金缺口大 分税制的改革导致地方政府面临事权 财权不匹配的 两难境地 财政资金缺口巨大 而法律又不允许地方政府 对外举借债务 从而引发各级地方政府通过投融资平台大 量融资 出现地方政府负债率过高的现象 目前 我国城 市基础设施投入 距联合国建议的发展中国家城市基础设 施建设投资比例应占其全社会固定资产投资总额的 9 15 占 GDP 的 3 5 这一目标要求还相差甚远 使得 城市基础设施资金的供给严重短缺而且不稳定 不能保证 城市基础设施建设对大量稳定投资的需要 随着地方政府投融资平台公司举债规模越来越大 我 国的财政赤字急剧上升 在 2009 年中央的财政赤字更是达 到了 7781 63 亿元 创下了我国改革开放以来赤字的最高记 录 2010 年中央财政赤字虽然较 2009 年有所减少 但仍然 保持在 6700 多亿元的高水平上 见图 2 二 发行主体治理结构缺失 我国的政府投融资平台不全是按照企业的模式来运作 的 主要受到地方政府的限制和约束 政府授权平台企业 可以融资 融资平台企业才能够向相关的商业银行 政策 银行等金融机构融资贷款 至于公司融资所得资金的支配 权其实也是掌握在政府手中的 因为政府往往就是公司的 控股股东或实际控制人 因此筹集资金投向何处 如何还 款等问题主要还是由政府决定 在这样的实际管理模式下 融资平台公司没有真正的自主权和支配权 对一项投资项 目的审批程序往往很繁琐 需要多方进行协商 因而工作 效率不高 并且可能会做出不够科学 合理的投资决策 三 发行主体盈利能力不高 地方政府投融资平台其主营业务多数是城市基础设施 建设项目或一些公益性项目的投资经营 见表 2 中的第二 列所示 而城市基础设施这种基建类项目或公益性项目几 乎都是没有未来资金流流入的 大量的城市道路 桥梁等 非经营性资产 既不能产生收益 出现债务危机时也无法 及时变现 土地资产在很多城投公司的资产中占比很大 但土地资产的流动性较低 同时入账时还可能存在评估价 值虚高的问题 多数地方城市的国有资产存量的大部分由 政府各职能部门分散管理 主要用于维持城市基础设施的 简单运转 几乎都未能对国有资产进行保值增值 更不用 说在资本运营方面取得什么突破性进展 四 地方政府信用影响公司风险 投融资平台公司的违约风险 主要依赖于地方政府信 用水平 而地方政府信用水平取决于地方财政收入水平 政务信息公开水平以及公众对于地方政府的信任程度 政 府信息公开透明度直接影响着公众对政府的信任程度 如 果地方政府的信用无法得到承认 那么由其负责担保的投 融资平台公司的信用水平也是可想而知的 评价地方政府 信用现在并无完全统一的标准 我们可以参考一下表 3 中 的评价指标体系 五 国家政策影响投融资环境 国家的宏观经济政策对各个地区的发展大环境起到了 决定性作用 国家政策直接决定了各级地方政府进行基础 设施建设的规模以及应该选择的政府投资路径 决定了政 府投融资平台的投融资环境甚至具体的投融资模式 四 防范地方投融资平台风险的对策 一 建立债务风险监控机制 面对地方政府巨大的资金缺口 需要制定科学合理的 债务风险监控机制 来防止地方政府负债过度 避免其面 临过大的无法偿债的风险 首先 应该完善我国的财税体制 尽量使地方政府的 事权 财权取得平衡 减少地方政府的建设资金缺口 从 而从根本上降低了地方政府对外部融资的依赖程度 其次 中央政府逐渐放宽政策 允许地方政府尝试发行一些更为 规范的地方政府债券 同时 建立合理的债务风险监控机 制 这方面可以借鉴美国的经验 美国在制定了规模控制标准的基础上 还有风险预警 系统来严格约束政府的融资行为 美国规定债务率 州或 地方政府债务余额 州或地方政府年度总收入 为 90 120 考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长 假设债务率不超过 200 则地方政府承担的最大债务规模 可在合理范围内 从另一个角度来讲 弱化政府对商业银行的控制关系 使商业银行尽量保持其自身独立性 这样商业银行在加强 对其贷款的风险管理的同时 也能够从侧面防止地方政府 负债过度 二 完善法人治理结构 完善地方投融资平台的法人治理结构 也就是说要真 正建立起 政府引导 社会参与 市场运作 的社会投资 增长机制 要运用多元化融资渠道 使得投资主体多元 资金来源渠道丰富 投资方式多样 项目建设市场化的新 型投融资体制得以实现 只有引进更多的战略合作投资者 实现投资主体多元化 法人治理结构才能逐步完善 此外 要提高管理层的专业化程度 只有管理层能力过硬 才能 提升投融资平台的法人治理水平 三 推动政府投融资平台的市场化 对于不同性质 不同类型的投融资平台公司 应该注 意进行区别对待 分类管理 对于那些运行状况良好的投 融资公司 应该鼓励其直接转向市场化的融资 而对于那 些没有什么实质业务而只是想要通过投融资平台得到资金 的运行状况不太好的公司 则应该被纳入到重点监控的范 围之列 要积极引进市场约束机制 大力推动地方投融资 平台通过资本市场进行融资 这样能够减少银行系统风险 的集聚 也有利于社会资源的有效配置 在推动政府投融资平台市场化的过程当中 可以尝试 采用一些诸如股权融资方式 产权交易方式 公司债等市 场化水平较高的方式来筹集资金 运用资产管理公司或者 是产权交易平台来对投融资平台公司进行集中整合 以提 高其防范风险的能力 应该积极努力地探索减少政府投融 资平台中信贷资金比重的途径 采用多元化的融资渠道 尝试民间资本融资 债权融资 股权融资等直接融资方式 通过调整改善融资结构来分散融资风险 降低融资成本 四 积极拓展多元化的融资渠道 为了缓解投融资平台公司面临的融资渠道单一 抗风 险能力差 资产结构不合理的问题 必须积极拓展多元化 的融资渠道 充分发挥市场在基础设施融资方面的积极作 用 现行的投融资平台公司主要依靠土地出让等产生的收 入还款或作保证 而且各级地方政府普遍对土地存在价格 上涨的预期 一旦未来土地价格下跌 地方政府的相应收 入就会减少 那么投融资平台公司的还款资金链就面临断 裂的风险 这将对政府信用产生极大的破坏 也可能对地 区经济系统产生不良影响 为此 应该建立长效的偿债机 制 确保形成一个有效的资金平衡的良性循环体制 对投融资平台公司自身而言 也应该统筹规划 充分 挖掘平台内部可经营资源 做到盘活存量资产 搞活增量 资产 整合优良资产 激活无形资产 实现可持续融资 投资 建设能力 例如户外广告 公共停车场 城市旅游 资源等容易被忽略的因素 可以授权城投公司进行经营 采用特许经营机制 一方面可以增加平台公司的自有资产 降低资产负债率 另一方面这些可经营资源产生的收益也 会改善平台公司的现金流情况 五 打造地方投融资平台风险预警系统 建立专门针对地方政府债务风险的监控指标体系 对 地方政府的财政风险状况进行及时的预测 最大限度地防 范地方政府债务风险的发生 这个指标体系的设计应当对 地方政府信用状况 资金流动性状况 地方政府偿债能力 等情况有所揭示 并设定相应的数值以对可能存在的风险 进行量化度量 一旦将来地方政府债务风险指标接近这一 数值时 便可以立即启动风险预警系统 避免风险主体过 度发债 停止其新债的发行审批程序等 或者采取措施加 强它的偿债力度 以使地方政府债务规模尽快回到债务风 险控制标准以内 在相关的成熟市场 大都存在对地方投 融资平台的风险预警控制指标 例如债务率 偿债率 负 债率等 美国规定的债务率为 90 120 新西兰要求地方 政府债务率小于 150 等 我国的浙江 内蒙古等目前也构 建了与此相类似的债务风险预警机制 参考文献 陈少强等 理性看待地方投融资平台建设 中国发展 观察 2010 6 42 44 陈炳才等 地方政府融资平台风险防范对策 J 中国 金融 2010 1 巴曙松 地方政府投融资平台的发展及其风险评估 J 西南金融 2009 9 张鹏 地方政府投融资平台的风险分析和对策 电子 科技大学 硕士学位论文 2010 4 乔娜 基于风险分析的地方投融资平台建设的思 考 商场现代化 2010 12 武彦民 张丽恒 地方投融资平台债务的风险状态 与控制 天津商业大学学报 2011 3 魏国雄 建立地方政府融资平台的融资约束机制