教育服务供给的契约模式-类型研究和国际案例分析

教育服务供给的契约模式教育服务供给的契约模式 类型研究和国际案例分析类型研究和国际案例分析 诺尔曼 拉洛奎 译 者 何金辉 2013 01 29 15 18 56 来源 国际教育快讯 沪 2007 年 3 期 1 1 导言导言 全世界的教育部门正面临着层出不穷的社会 经济和政策层面的各种观点 的挑战 许多政府正应对学校领域里的挑战 通过市场导向的政策强调家长选 择 管理自治和对结果负责等内容 最近的一个教育政策趋势是使用 契约学 校 政府将公立学校托转给私人组织进行管理 政府部门已经广泛应用各种契约 以提供如交通 卫生 废物回收 消防 等服务 尽管由私人提供的契约社会服务尚不普遍 但私人 特别是非营利组织 在 儿童照料 健康 就业和福利服务等方面已经扮演着重要的角色 在教育部门 政府在提供非核心教育服务方面 如学生接送 食物供应 清洁卫生等方面利用契约的方式由来已久 近年来 在教育部门内利用契约获 取服务的范围在进一步扩大 在世界各地 类型截然不同的国家有许多这样的 例子 如美国 菲律宾 哥伦比亚和英国等 由政府部门提供契约式服务 在 新西兰的 选择性教育项目 中 学校可以与私人机构签约 由他们在非学校 环境中为学生提供与一般教育系统完全不同的教育服务 在一些案例中 如密 尔沃基 这些改革也不过是上世纪 90 年代的事 但是在另一些案例中 例如荷 兰的类似改革可以追溯到 1917 年 本报告主要关注近期发生的以市场为导向的教育改革 即政府通过契约形 式提供教育服务的改革 本报告概括了这种契约形式的不同类型 包括公校私 营 公 私协办教育设施 政府与私人机构签约以购买教育以及私人机构提供 的行政管理与课程支持等方面 通过契约形式获得教育服务有许多优势 比较明显的是 契约可以提高服 务的效率 让政府部门有机会获得平时不大可能获得的专业技能 契约也可以 让政府突破经费不足和国民服务范围带来的种种限制 成功运用契约形式可以 迅速适应新的社会需求 更加便利地推进教育改革 利用契约形式也可以激发 提供者之间的竞争 扩大教育服务的规模 其他的优势还体现在教育质量推进 政府更富效率与职能集中 财政支出更切合服务供给目标 教育渠道更加宽阔 尤其是对那些尚未得到很好服务的群体 政策透明度加大等方面 但是如果 契约改革没有很好的规划与实施则会带来巨大的社会弊端 因此 需要特别设 计一些因素以及相关的责任条款在契约的实施过程中是非常关键的 如果教育服务的契约是清楚 明确的 即相关操作是可明确监察的 相应 的权利与处罚是明确规定的 契约是能够很好地发挥作用的 当然制定契约需 要重新定义公共部门的角色 以及一整套鉴别教育服务提供者责任的特定方法 从政治的观点来看 在这一切已经到位的时候 契约式教育服务是最容易实施 的 在过去几年里 私人提供教育服务的经验已有不少 与此同时 也及时总 结了重要的教训 其中的关键政策问题可以概括为以下几点 私立学校招收公共财政支付费用的学生是否提供了一条迅速扩张教育渠 道的成功策略 如果是 这种模式将会带来巨大的社会效益 通过契约提供相对来说较为便于操作的 非核心 服务 如学生接送 食 物供应 设备维护 是否有显著的节约效果 如果是 那么这种模式可以节省 大量政府预算开支 在何种情况下 由私人机构管理公立学校 现已不断增长且有争议的 情况 可以运行得更好 在大众媒体中有大量发达国家关于学校契约的案例 如美国通过教育管理 组织管理公立学校 英国的私人募集学校建设资金 而这些都是引起争议的 这样的案例在全球各地有各种类型 不管契约式教育服务模式是如何推进的 谨慎实施 缓慢推进 适时评估 都是必需的 最好的评估是随机设计的 尤其在项目推进的高级阶段 合适的 评估会对改革政策的制订者控制项目的适当范围 提供相应的配套措施是有借 鉴作用的 也同时提高了项目的透明度 以及对公共资金使用的公正程度 最后 本报告所强调的公 私协办教育设施模式正是说明那种严格区别公 立教育与私立教育的观点是错误的 我们应该淡化教育提供者是公共的还是私 人的问题 而更多强调不同行动者 如父母 社区 政府 学校管理者和合 作者 可能在教育中发挥的不同作用 2 2 契约和教育服务的安排契约和教育服务的安排 定义 契约可以被定义为一种用来获得特定服务的商业购买机制 服务项目明确 规定了质量和数量 双方认可的价格 明确的提供者 特定的阶段 契约暗示 了一种由契约所支撑的可持续的交换关系 本报告的目的是揭示政府部门根据一定的价格介入某个与私人提供者的合 同以获得某项或者一系列的教育服务的契约形式 契约的潜在优势 契约的倡导者指出 通过契约模式获取教育服务可以有几点不同于传统的 优点 包括提高服务供给效率 提高政府开支使用透明度 拓展教育服务的供 给渠道 特别对那些在传统方式中不能获得很好服务的群体 契约也让政府部 门集中精力关注相对来说弹性制度的设计 如弹性工资水平和工作规则 以促 进改革试验 另一方面 契约的反对者则认为 契约模式包括一系列缺点 例如与传统 模式相比 契约模式成本更高 如为支付管理合同 缺乏竞争而带来的花费 可能诱发贿赂 以及以政府责任和控制能力的丧失为代价等等 契约式教育服务的类型 在教育部门内 有几种契约形式较为常见 具体参见表 1 在管理合同模式中 政府部门与私人提供者通过契约管理教育系统现有的 某项政府服务或成套服务 尽管服务由私人机构管理 职员却由公共政府聘请 例如 一个学校的董事会可以与一个私人公司签订合同 由公司管理一所公立 学校 教师仍属于政府聘请 可以保持现有的待遇条件 在操作合同模式下 政府部门与私人提供者签约 由私人提供者管理某项或一套现有的教育服务项 目 但是私人管理者必须负责服务契约的方方面面 包括人员的聘请 整个模 式与上述的模式类似 仅是私人机构可以聘请自己的职员 而不是使用政府提 供的人员 在第三个模式中 政府部门与私人提供者约定由私人提供者使用自有的教 育设施来提供双方认定的服务项目 例如私人提供者会提供学生注册或特定课 程等内容 在辅助 专业服务合同模式中 政府与私人机构签约 从事与教育有关的如 学校评估 教学推进或课程开发等项目 在基础设施供应合同中 政府与私人机构约定 由私人机构提供基础设施 如教室 宿舍 合同还可能包括筹措资金 设计 建造或管理运作等内容 不是所有的教育契约实践都可以正好符合上述的几个类型 有一些实践会 包括一个或几个模式的特点 例如拉丁美洲的 Fey Alegr a 项目 就由政府部 门为教师提供薪水 操作起来类似管理合同模式 这取决于不同国家教育部门 所给予的自由程度 另外 它又有些像服务供应模式 取决于私人机构是否拥 有设施设备的所有权 另一个典型案例是美国一个营利性教育管理组织爱迪生学校 总体来说 爱迪生学校是按照直接与学区所签订的 管理合同 教师是由当地学区聘请 操作的 然而 当他们要签订合同去运作特许学校 不属于学区人事规章 时签 订的则是操作合同 其他教育管理组织 EMOs 一般是按照 管理合同 进行操 作的 3 3 有关教育服务契约模式的国际案例有关教育服务契约模式的国际案例 教育部门使用的契约模式有许多种类型 本报告讨论了四种类型的契约模 式 它们是 私人管理公立学校 通过政府或学区与私人提供者签订合同 由私人提 供者管理公立学校 政府与私人机构签订协议 由私人机构供应教育服务 如 政府在私立学 校购买教育服务 或者供应与教育相关的服务项目 如课程开发 学校评估或 学校推进 公 私协办教育设施 政府与私人机构就学校设计 建造 资金筹措 教育设施设备管理 如学校 大学或宿舍 事项进行约定 私人机构提供管理或课程 私人机构可以向学校提供管理 课程或其他 类型的支持 这些教育服务的契约类型既选自发达国家 也选自发展中国家 包括美国 哥伦比亚 菲律宾 英国和澳大利亚 下面简要地对这些案例进行讨论 私人管理公立学校 私人参与者不断增加的一个领域就是私人参与公立学校的管理 在发达国 家和发展中国家 政府部门有不同的参与形式 美国的合同学校 美国的私人机构管理公立学校有两种形式 第一种形式是当地的学校委员 会直接与一个教育管理组织 EMO 签订合同由其去管理一所公立学校 第二种形 式是非直接的合同形式 教育管理组织 EMO 作为学校特许经营实体管理特许学 校 尽管合同学校是由私人管理的 但是学校所有权和投资仍旧属于公共部门 学生进入这类学校不需要支付费用 比较典型的是 私人机构通常被引导进入 学区内一个最薄弱的公立学校 私人机构的学校管理者或者按照 管理合同 模式 或者按照 操作合同 模式经营学校 在前者 学校管理转交给私人机 构 但是教学和其他工作人员仍旧是由当地的学校委员会聘请 并接受教师协 会合同管理 在后者 教学和其他工作人员是由私人经营者聘请 待遇和条件 都有别于教师协会合同的规定 上述两个模式中 私人机构经营者将获得每个学生一定数量 通常等于公立 学校学生的平均费用 或者一个定额的管理费用 两个案例中 他们都必须达到 明确的绩效标准 2004 2005 年 美国 24 个州和哥伦比亚特区的 535 所公立学校交由 59 个 教育管理组织经营 这些学校中的 86 是完全由私人管理的特许学校 由私人 管理的学校数约是 1998 1999 年数量的 4 倍 在 2004 2005 年 将近 240000 名 学生在私人管理的公立学校就读 在 2004 2005 年 最大的教育管理组织分别 是爱迪生学校 98 所学校 66482 名学生 国粹学院 51 所学校 26133 名学生 和 银冠管理公司 38 所学校 18318 名学生 美国特许学校 特许学校不同于按照许多传统规则管理的公立学校 如必须划片招生的限 制和遵守教师协会规章 而是选择自主运营的公立学校 学校的特许状是一个 执行合同 涉及到学校使命 课程 目标 学生数 评价方法和怎样检测成功 的途径等内容 特许学校可以由公益团体或营利或非营利学校管理者管理 特许学校要经学区委员会 大学或其他权威组织的认证许可 特许经营时 间长短各有不同 但是大多数是 3 到 5 年 特许学校要根据合同对其主办者或 其他权威机构承诺 使学校产生更好的学业表现 如果课程 管理等指标没有 按照规定操作或没有达到标准 学校的特许状将会被取消 在特许经营的后期 有关机构会重新评估 授予学校特许状 第一个特许学校法案是 1991 年在明尼苏达州通过的 第一所特许学校也在 随后一年开学 到 2005 年 4 月 有 3343 所特许学校 在校学生约有 100 万人 上世纪 90 年代中期后 特许学校数量不断增长 超过 40 个州通过了特许学校 法案 特许学校法案在不同的州差别很大 一般可以将它们分为弱势法案或强势 法案两种 约 2 3 的美国特许学校法案是强势法案 弱势法案是指那些控制学 校操作 增加学校管理责任 限制提供者范围 仅提供一个途径包租学校 例如 只有学校委员才能获得特许状 的法案 通过强势法案的州则提供给学校更多的 管理自由 设置更少的 红线 为特许学校的经营团体或营利机构提供更多 的担保机构 如大学 哥伦比亚租借学校 在哥伦比亚 波哥大城推出了租借学校项目 即一些公立学校转由有提供 高质量教育资质的私人机构管理 租借学校项目发端于 20 世纪 90 年代末 第 一所学校开办于 2000 年 2004 年 已有 5 所租借学校按照这一模式由私人管 理 为 26000 名学生提供服务 这个项目原计划增加到 51 所学校 约占波哥大 公立学校数的 5 学生 45000 名 然而 据报道由于该市市长职位的变化 影响了该项目的扩大 开展租借学校项目是为了克服传统公立学校存在的许多问题 这些问题如 学校领导力不强 学校无法挑选自己的职员 缺乏灵活的用人制度 设施设备 的不完善 官僚主义设置 红线 和教育部门的政见分歧等 在租借学校项目中 私立学校和 或教育组织为争取新建于波哥大贫民区的 学校的管理合同而竞价 签约方可以管理一所学校或是一组学校 学校必须为 平民孩子提供教育服务 并按每个全日制学生每年支付 120 万哥伦比亚元 这 个数字远远低于一个在公立学校就读学生半天的平均费用 管理合同期限为 15 年 这显示了长期委托 持久供应的政策思路 合同确 立了提供者必须达到的清晰标准 包括教学时间 食物供应质量等 提供者有 管理学校的充分自主权 仅被要求接受结果评估 是否与提供者续约需要根据 其绩效决定 如果教育结果没有达到目标 如标准化考试的成绩 连续两年 的辍学率 则会被终止合同 学校评估是由一个私营公司组织进行的 主要监督学校转移设备及财产 另外 波哥大的教育管理部门持续进行的教育标准 规范检查 花钱购买独立 评估者的评估意见以决定是否达到所定的学业目标 在租借学校项目开展的初期 结果显示该项目推进了学校管理 人力资源 的预算比例从 90 降到 55 这笔经费曾挤占了食物供应 教科书和教学资料 的预算比例 教育者对学校享有的自主权感到满意 当地社会对这种租借学校 的需求也很旺盛 拉丁美洲 西班牙的 Fey Alegr a FyA 是一个由天主教堂的耶稣会控制的非政府组织 该组织在拉丁美洲和 西班牙的贫穷社区管理正规的学前 小学 初中以及技术教育项目 这个项目 开始于 1955 年的弗尼兹艾拉 后来扩展到 14 个国家 FyA 的基本使命是向穷 人提供有质量的教育 确保学生至少接受过基础教育 以及所建设的学校代表 了社区发展的利益 在 FyA 模式中 教育主管部门向教师和校长支付薪水 基金会 国际组织和当地自愿捐献的费用用来购置学校土地 建设和维 持学校运作 当地社区邀请 FyA 建立学校 FyA 训练和指导教师 管理学校 帮助学校成为社区发展的中心 每个国家有一个专门组织协调 FyA 学校 同时 位于弗尼兹艾拉的总部在 国家之间进行协调 大多数 FyA 学校坐落于乡村 但也有一些建在或靠近城市 的贫民区 尽管大部分的 FyA 学校是公立的 但是也有部分私立的 无论学校 是否是政府投资与管理的 学校通常享有自治权 他们可以不经过州或教师联 合会的干预而任命学校校长和教师 重要的课程由当地的学习资料补充 FyA 学校不需要交规定的费用 学校主要的绩效指标是留住学生 2003 年 超过 120 万学生就读于 FyA 学校 1980 年时只有 22 万学生 2002 年在正规的教育系统中学生有大约 450000 名 2002 年超过 31000 人为 FyA 学校工作 其中 97 是一般工作人员 3 是宗教管理成员 北京海淀区的转制学校 转制学校是政府所有私人管理的学校 科星实验学校就是一所转制学校 是北京海淀区原来一所公立薄弱学校 学校建于 1996 年 这是一所中学 既有 缴费上学的学生 也有义务教育阶段学生 学校原来的接管者是一个工厂下属 的私人公司 后来属于一所公立学校 地区教育主管部门 海淀区教育委员 会 决定采用私人管理的办法管理薄弱学校后 这个学校开始转制 海淀区 教育委员会与接管公司签订了 30 年的合同 在与海淀区教育委员会签订的这份合同中 学校接收来自附近地区的义务 教育学生 也招收无法进入好学校或其他学校退出的缴费学生 缴费学生与那 些义务教育学生相比要交更高的费用 义务生一般来自低收入家庭 而缴费生 一般来自中等或高收入家庭 英国学院计划和公校私营 在英国 一些学院 学校 由与政府部门和当地教育当局合作的赞助者建立 赞助者可以是个人 公立或私立学校 工商企业 宗教或志愿团体 现有的赞 助者包括个人 英格兰大教堂 罗马天主教会 TocH 一个国际慈善机构 和私 立学校 学院计划的目标是挑战传统的教育文化 如按照教育标准实现和推动 教育工作 所有的学院都设在发展落后地区 赞助者和教育与技术部为学院提供资本 后者提供大量的资金 所有学校 的运行费用由教育与技术部承担 赞助者雇佣教师和学校管理者 学院拥有比 综合中学更多的自由挑选学生 调整日程表与决定教师薪水和工作条件 但是 学院不能过问经费方面的事务 学院计划到 2007 年建设至少 53 所学院 到 2010 年建成 200 所 2005 年 9 月 17 所学院开始招生 另有 33 个项目正处于 筹备的不同阶段 在 2002 年开始招生的第一批学院中 目前关于它们的绩效还 没有什么有价值的信息 但是学院很受家长欢迎 求学者数量超过学院所能接 受的学额 64 英国也有少量根据合同转由私人机构管理的公立学校 2000 年 3Es 公司 一个非营利公司 与萨里郡议会合作共建了基尔福德国王学院 2002 年 9 月 萨里郡的 Abbeylands 学校的管理权转交给了一个私人公司 Nord Anglia 管 理合同期为 7 年 根据学校的不同发展进度给予相应的报酬 公司的目标是让 学校在合同期内从一个不成功的学校转变为一个成功的 更受欢迎的学校 教育服务供应的管理合同 第二种教育合同形式是政府部门在非公立学校为 公共 的学生购买教育 地点 而不是由政府所属的学校提供教育地点 有两个案例 分别来自新西兰 和菲律宾 新西兰的选择教育 新西兰的选择教育项目是向那些因没有学校设施而得不到教育的学生提供 资助以获得教育服务 这个项目是 1997 年开始酝酿 目标是提供给学生接受主 流初中教育或高中教育的机会 或帮助他们到 16 岁时实现就业 根据各地的需求 选择教育计划的管理和供应方式有所不同 学校可以与 个人 也可以是某个财团签约 财团的规模也不相同 学生必须在一所学校注 册以参加选择教育项目 学校按照自己的计划或者依据合同 可以选择在学校 也可以不在学校开展该项目 学校对选择教育项目服务的教育质量和学生教育 结果负责 不在学校场所进行的教育服务可能是非营利组织 社区组织或者是营 利的教育提供者供应 不止一所管理学校在从事相同的选择教育项目中的教育 服务 教育部为选择教育计划而投资建设的学校是建立在促进每个学生发展服务 的理论基础上的 学校从每个选择教育项目学生身上 可以获得 1100 美元的补 助费用 分两次付清 这笔资金包括了员工雇佣费 管理费和学校资产 并根 据学校每年注册情况有所调整 学校要与教育部之间就每一部分资金的使用情 况签署谅解备忘录 学校必须每六个月向教育部提交一份报告 当学校与别的 选择教育项目提供者签署合同时 双方都要商定各自明确的责任 学校会保留 不超过 10 的补助金用于学校管理 2003 年 在选择教育项目中注册的学生超过 3100 名 2004 年 有 200 个 选择教育项目提供者 2001 2002 年这个数字约为 120 个 菲律宾教育服务合同 菲律宾的教育服务合同计划 是政府 资助私立教育学生和教师 计划一 系列项目之一 教育服务合同在 20 世纪 80 年代初作为试验项目开始 80 年代 后期就作为一项永久项目固定下来 教育服务合同是政府与私立学校签订合同 为那些公立高中不足地方的学生提供入学机会 每个学生付给私立学校的费用 不能超过在公立高中的费用 达到 4000 菲律宾元 资助私立教育学生和教师 计划的资助一般限定于收取低额学费的学校 的学生身上 也优先资助来自低收入家庭的学生 资助私立教育学生和教师 计划是由私立教育资助基金会组织 一个非营利组织 管理 该国教育部 最近对参与教育服务合同项目的学校进行了资质认证 目的是强调要关注这些 学校的教育质量 2005 2006 年 有 383000 名学校在 1800 个该项目的私立学校上学 他们 获得了教育服务合同计划的补助金 1986 1987 年 受资助的学生是 4300 名 参与学校仅 158 所 2002 2003 年 教育服务合同项目资助了私立高中 22 的 学生 占全部私立学校学生数的 13 2005 2006 年的教育服务合同预算是 150 亿菲律宾元 差不多是 2003 2004 年 69 亿元的两倍 公 私协办教育设施 公 私合作模式正在成为教育部门大型基础设施建设中的一个普遍形式 公 私协办教育设施的操作方式有多种 最普通的公 私协办模式是建造 运营 转交 BOT 模式 由一个私人操作者获准筹集资金 建造和运营一个教育设施 如一所公立学校 大学或宿舍 在一段时间内 政府部门从私人机构那里租借 这些设施 直到最后这些设施移交给政府 尽管操作起来可能有较大的差异 但教育设施协办模式有一些共同特点 私人机构投资建设学校设施 提供有关的非核心服务 如楼房维护 政府部门仍旧负责像教学之类的核心服务 政府部门与它的私人合作者有较长的合同期 通常是 25 到 30 年 合同 明确规定了必须提供的服务及其标准 服务合同通常是捆绑的 私人机构常承担设计 建造 维护和非核心员 工的雇佣等任务 合同中的支付额度视私人提供的服务是否达到标准而定 公 私协办教育设施不同于传统的方式 首先 是私人机构而不是政府提 供项目资金 其次 政府部门在合同中明确了最终结果和服务水准要求 而不 是用诸如教室的数量和大小的 投入 来评估 第三 新建好的设施并不是马 上交给政府 如上所述 它先由私人机构运营直到合同期结束 下面用两个例 子来说明 英国的私人筹措建设资金 私人筹措建设资金在英国得到了广泛使用 这个项目是在保守党执政的 1992 年开始的 并得到 1997 年执政的工党的强力支持 任何适合或希望投资 的地方 政府部门便使用该方法 在私人筹措建设资金中 一个资本项目如一所学校 医院或房地产的设计 建造 都由私人财团进行资金筹措和管理 这类合同一般会持续 30 年 合同的 内容差别甚大 英国最常使用的合同是 一个私人合作者 通常是一个企业的财 团 按照英国劳动和教育委员会或学校计划书的规定承担有关供应和长期运营设 施的任务 根据整个合同期间的私人财团的绩效 定期得到公共部门的财政支 付 如果财团没有达到预定标准 将会被减少资金支付 合同期结束后 学校 归还给政府 在教育系统里利用私人筹措建设资金在早期是非常缓慢的 但是在一些项 目得到推进之后 这种方式开始大量运用 到 2004 年底 教育和技术部签署了 121 项私人筹措建设资金合同 涉及总价值大约 29 23 亿英镑 这些仅分别占 已签项目数量和资金量的约 18 和 6 8 最大的项目是格拉斯哥学校项目 2 25 亿英镑 以及最近签署的北安普顿谢尔学校项目 1 92 亿英镑 一项英 国研究发现 私人筹措建设资金项目更便于按照时间和规定预算额度而不是传 统的项目来承包 华盛顿特区的 JF Oyster 双语小学 JF Oyster 双语小学于 2001 年 9 月开始招生 是最近 20 年华盛顿特区建 设的第一所公立学校 2002 年 学校有 350 名学生 学校建造没有花纳税人的 钱 而是通过公 私合作的方式建设的 在这个合作中 一个当地的发展商拆除 了一所学校而建设了一所新学校 作为交换 发展商被授权在原来的游乐场地 建设一幢公寓 学校建设所用的 110 万美元是由作为财产税以城市免税票据支 付的 这笔资金将用 35 年时间从公寓所获得的收入中还给发展商 私人机构的管理和课程支持 英国的地方教育当局职能让渡合同 在英国的公共部门 与专业提供者 通常是私人公司 签订合同 由其提供 服务的方式正在兴起 但是让渡协议主要在 非核心 领域里 如清洁服务 在最近几年的英国教育系统内 越来越多的私人机构在供应与管理方面提供服 务 当地方教育当局的教育政绩被英国教育标准办公室的报告评估为不良时 让渡教育合同可能就会产生 1998 年学校标准与结构法案授权中心区政府 对 那些地方教育当局不能很好地执行教育职责的地区进行干预 将教育服务移交给私人机构的合同也可能是出于自发的 一些地方教育当 局 包括东苏塞克斯和林肯谢尔 选择外包一些教育服务 瑟热郡议会最近准 备移交一些教育服务给一个私人机构 这种自愿的将教育局职能外包给私人机 构的行为 在 2002 年 4 月合同让渡法案 2002 年 可以合同让渡的功能有 103 项 和合同让渡法案 2003 年 增加了三项可以通过合同让渡的功能 通过后就 更多了 这些政府法案通过的结果是 允许地方教育当局自愿通过合同让渡教育职能 当然对关键计划和预算的 批准职能是不能让渡的 明显扩大了地方教育当局可以让渡给私人机构的教育职能 像学校推进 和干预 课程与评估事务等 有相当一些地方教育当局的教育职能已经被让渡给私人机构 被让渡的教 育职能包括了核心服务 如教育改进 课程咨询服务 阅读写作与计算策略和监 督 咨询服务 和支持服务 如预算和资金管理 人力资源和信息技术服务 爱 迪生学校 美国最大的非营利教育提供者 最近赢得了一个给爱塞克斯郡的考 贝因斯高级中学提供课程和其他服务的合同 而且还正在与其他学校谈判提供 服务的问题 地方教育当局必须从由教育与技术部 相当于其他国家的教育部 认证的提 供者名单上选择私人机构 地方教育当局的外包方式已经不仅仅是一个中介工 具 也不仅仅用于失败的地方教育当局 那些表现良好的地方教育当局也开始 将服务外包给私人机构 毕达哥拉斯连锁学校 毕达哥拉斯连锁学校通过推行统一的课程管理 技术支持等一系列推动方 案 让公立和私立学校加盟 按照合同的规定 学校与毕达哥拉斯连锁学校签 署年度合同 在这期间学校可以使用毕达哥拉斯的所有年级的教科书 毕达哥 拉斯连锁学校有它自己的课程 可以在其系统内提供教科书 校长的教育管理 培训 教师培训 低廉的网络资源 以及管理和教学支持等 五个区域主管每 年到成员学校视察一到五次 现在毕达哥拉斯连锁学校大约有 350 所学校 超 过 150000 名在校学生 2001 年 由毕达哥拉斯连锁机构经营的学校到处都是 每个学生交纳 160 到 370 元不等的费用给服务提供者 Sabis 连锁学校 Sabis 是分布于 11 个国家的 31 所连锁学校机构 它成立于 1886 年的黎巴 嫩贝努特郊区的一个村庄 在 2004 05 年 Sabis 连锁学校拥有超过 28000 名 学生 连锁机构由成员和联合成员学校组成 既有公立学校也有私立学校 Sabis 连锁学校的成员学校保持各自在资金和管理方面的独立性 但是执 行 Sabis 教育系统 一个跨国性的课程 Sabis 连锁学校的教学时数比大多 数学校长得多 而且非常重视考试 4 4 政策设计的启示政策设计的启示 尽管契约式教育服务在增加 但是仍旧缺少一些明显的证据说明其效果 美国之外的操作案例在这一点上尤为明显 尽管契约式教育服务的效果缺少证 据 但还是可以在其设计和执行过程中总结出一些启示 提供可执行的政策 规范环境以及明确的条文 有效的契约式教育服务的一个重要条件是 教育服务是可执行的政策 有 规范的环境与明确的合同文本 规范的合同文本必须指明在什么条件下私人公 司能够有效和高效地操作 同时确保公共利益得到保护 这就包括 新的提供者要求参与的条件必须是 明确的 客观的 而不是复杂的 没有关于提供者的组织形式的限制要求 教育和其他相关的法律 如劳动市场法律 不要过分地限制学校的有效操 作能力 家长们了解学校绩效方面的正面信息 当学校没有绩效的情况下 有一系列可以操作的干预措施 在政府的相关部门里区分购买者和提供者的角色 如果购买者和提供者的角色在教育部门或当地学校委员会中被区分 有助 于为教育服务契约的产生创造一个良好的环境 这就是说 教育部门或当地学 校委员会内的事务部门去运营公立学校或与私人学校签约是不可靠的 这能确 保教育购买的决定是在积极的环境中作出的 如兼顾公共和私人机构的不同立 场 正如 Snell 2002 年 所说 服务供给中的区分政策的作用在于使政府成为 更加挑剔的消费者 使其视野不局限于政府垄断的提供者 在一个宽广的范围 内寻找公共和私人的提供者 评估签约机构的能力 成功的契约服务的一个关键因素是 确保签约机构拥有相应的信息和技术 这些在推进和执行严格的契约过程时是必需的 实际上 签约机构应该预先做 一个估计 确保它执行教育服务契约的复杂任务的 能力 使用公开 竞争的方法选择更好的提供者 另一个影响契约效果的关键因素是确立一个高透明度 竞争度的竞价程序 这样的程序是那些最复杂的契约案例中一个特别的地方 在美国的公校私营 好几个国家的 PFIs 波哥大的租借学校 英国的地方教育职能让渡等项目中都 有 采用公开竞价方式转让教育服务可以面向所有私人组织 包括营利与非营 利提供者 契约也应该向那些愿意运作一所公立学校的当地 全国乃至国际组 织开放 如果可能 竞价程序应该要有竞争性 制定适当的绩效指标 在任何的契约设计中 建立适当的绩效指标都是一个关键的因素 绩效指 标可以为服务提供者是否达到双方认定的目标以及合同规定的条件提供决定性 依据 也是向提供者支付相应报酬的依据 在那些报酬与基本标准达成度相挂 钩的案例中 确立明确的绩效指标变得更为重要 对无绩效的激励与约束机制 在确立适当的绩效指标时 好的教育契约中还需要包括对无所作为的提供 者的激励与约束条款 就是说 报酬