公共基础设施融资

1 公共基础设施融资方式研究公共基础设施融资方式研究 2008 年 11 月 5 日 在各国经济全面陷入危机的国际环境下 中国政府果 断宣布经济刺激计划 两年内中央财政投资 1 18 万亿带动地方政府和民间投资 总额 4 万亿 经过一年多的实施 经济刺激政策取得了良好的效果 但在政策 实施过程中 地方政府和民间资金难以按时到位 地方投资存在盲目建设 低 效投资等现象都制约了中央政策的实际效果 如何全面贯彻中央政策 探索有 效的公共基础设施融资方式 成为各级地方政府亟待解决的重要问题 一 公共基础设施融资的基础理论一 公共基础设施融资的基础理论 基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施 是用 于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统 基础设施 不仅包 括公路 铁路 机场 通讯 水电煤气等公共设施 还包括教育 科技 医疗 卫生 体育 文化等社会事业即 社会性基础设施 一 基础设施投资主体及其分类 一 基础设施投资主体及其分类 基础设施按不同投资主体可分为经营项目和非经营项目 经营项目又分为 纯经营性项目和准经营性项目 纯经营性项目包括收费高速公路 收费桥梁 收费隧道 其投资主体为全社会投资者 准经营性项目包括轻轨 自来水厂 煤气厂 地铁 垃圾焚烧厂以及收费的文化 医疗 教育和体育等 这些都应 以社会投资为主 政府适当补贴为辅 非经营性项目则包括敞开式城市道路 公园和公共绿化等公共物品 这些都以政府投入为主 民间资本介入为辅 政府部门对基础设施的管理上应分清 哪些该管 哪些不该管 对于不同 的投资项目采取不同的政策 1 对于非经营性项目 政府应管 主要由于它 没有回报 2 对于准经营项目客观存在兼有公益性和商业性 不能要求它完 全按商业化运作 由政府承担其公益性部分的补贴 比如税收返还 财政补贴 或其它的补偿方式 3 对于纯经营项目政府绝不插手 而是应建立公平的竞 争机制 见表 1 表 1 公共基础设施的分类 项 目项目属性市政 公用基础设施实例投资主体 纯净经营性项目收费高速公路 收费桥梁 收费隧道全社会投资者经营性项目 准经营性项目轻轨 自来水厂 煤气厂 地铁 垃圾 焚烧厂等收费不够到位的项目 收费的医 疗 文化 教育和体育等 社会投资为主 政府适当补贴 非经营性项目敞开式城市道路 公园和公共绿化等公 共产品 政府投资为主 民间资本介入 2 二 融资方式 二 融资方式 融资是指为了支付超过现金的购贷款而采取的货币交易手段或为取得资产 而集资所采用的货币手段 融资方式是指经济主体获取资金的形式 手段 途 径和渠道 根据不同的标准可以对融资方式进行不同划分 中国建设部综合财 务司按照资金来源将基础设施融资方式划分为中央财政拨款 地方财政拨款 国内贷款 债券 自筹资金 其它资金 利用外资共 7 种 Allen Consulting Group 将融资方式划分为市场化融资方式和政府融资方式 另外 还可以按照 融资的不同渠道对融资方式进行划分 三 城市基础设施投融资机制的特性 三 城市基础设施投融资机制的特性 综观各国政府在城镇基础设施建设中的地位 可以得出一个规律性的结论 在城镇基础设施建设中 政府起着主导作用 但其所担当的角色和地位的实现 形式不是一成不变的 而是随着国家的经济发展阶段 经济市场化程度和现实 的具体需求而发生变化 从全球范围看 无论是像美国 英国 日本 法国等发达国家 还是如巴 西 印度等欠发达国家 城市的总体规划 主要市政设施建设与维护管理 都 是中央以及地方政府主要的工作内容之一 随着经济发展水平的不断提高 有 些国家的政府财政负担不断增加 一些公益部门如地铁 供水等由于人浮于事 效率低下而不得不进行私有化改革 但政府在制定规划 监督管理等方面的主 导作用仍是显而易见的 在整个城镇基础设施建设领域 政府拥有众多的垄断资源 城市政府或其 下属的投融资平台 城建公司 从银行借入资金并履行一定的偿还责任 具有 类似 市政债 性质 由于银行的贷款在城建项目中很大程度上发挥着一种 财政 资金垫支 作用 因而今后城市发展起来后 由城市财政通过向借款人注资 补 贴等方式 增强借款人归还银行贷款本息的能力是可行的 否则在还款没有保 证的情况下就不会有银行愿意贷款 城市也就无法实现加速发展 四 四 主流理论主流理论 美国经济学家艾伯特 赫希曼认为基础设施投资是经济持续发展的保障 基础设施的投资是需要政府投资支持的 美国经济学家罗森斯坦 罗丹则认为 在国民经济发展初期 政府必须集中精力 一次性投入大量的资金建设基础设 施 经济学家罗根纳 纳克斯也认为国民经济 包括基础设施 需要进行投资 同时认为基础设施建设是政府的责任 基础设施建设需要政府融资 罗莫和卢 3 卡斯的研究也表明 基础设施建设较好 尤其是生产性基础设施好的地区 能 够使投资者节省资金 缩短工期 降低成本 获得较好的投资收益 上述学者代表了主流理论的基本观点 即基础设施的产业特点决定基础设 施由政府融资提供 首先 基础设施消费上的公共产品性决定了基础设施的产 品和服务一般不能完全按供求关系定价 而必须由国家对其服务标准和收费实 行严格管理 其利润率不会很高 所以经济学家一般主张通过政府介入 以政 策性的融资方式来加以克服 以促进资源的高效配置 其次 基础设施的自然 垄断性 为了避免重复投资和确保技术的统一性 同时保证提供稳定可靠的服 务 应当由政府进行基础设施投资 建设和营运 再次 基础设施投资资金的 积聚性 回收期长 风险大 使得私人资本很难筹集资金并愿意投入该领域 最后 从世界各国基础设施融资体制来看 政府也往往是基础设施的供给主体 大约 90 的基础设施建设由政府提供 即使在经济发达国家 政府资本在其 发展初期也起关键性的作用 五 中国的背景环境 五 中国的背景环境 在传统计划经济体制下 基础设施投融资资金来源于财政收入 政府既是 投资主体 又是融资机制中融资和被融资的对象 基础设施建设的投资决策权 和项目审批权高度集中在中央和省市一级政府 政府是基础设施资金的供给者 无论基础设施建设规划和决策 基础设施建设资金的筹集与使用以及项目建成 后的管理与运营 均由政府统一包揽 由于政府的可投资金有限 以及政府对 地区基础设施建设的具体情况不够了解 对基础设施重要性的认识不足 导致 了基础设施建设资金投入不足 基础设施服务水平和能力低下 一些重要的公 共事业 如自来水 公共交通甚至被划为非生产性建设的次要地位 使社会生 产受到一定影响 20 世纪 90 年代以后 随着经济体制改革的不断深化 我国基础设施建设 的投融资体制改革逐步展开 1997 年 国务院下发 关于投资体制近期改革方 案 规定 国家专业投资公司进行自主经营 专业投资公司与建设银行是经 济关系 中央基本建设基金切块给专业投资公司以后 由专业投资公司与建设 银行签订借贷合同 各地区纷纷组建了基础设施投融资公司 各种公共基础设 施的融资方式才应运而生 经过改革开放 30 年的发展 中国经济在高速增长的道路上稳步前行 对公 共基础设施建设的要求也越来越高 基础设施是处于 上游 的产业部门 是 4 一种 社会先行资本 它所提供的产品和服务构成其他部门必须的投入品和服 务 例如水电气和交通等 一般来说 基础设施的感应度强 感应系数较高 这也决定了基础设施需要适度超前发展 适度超前发展 也就意味着通过当期 的财力难以满足城市基础设施发展的需要 如果按照当期财力来确定基础设施 建设规模 必然意味着作为公共产品的基础设施供给不足 作为 共同生产条 件 的基础设施就会成为制约经济社会发展的 瓶颈 面对强大的投资需求 仅靠政府财政支出是无法完成全部供给的 探索科学有效的公共基础设施融资 方式对中国经济的持续发展具有非常重大的现实意义 二 五种投融资方式在公共基础设施建设中的比较研究二 五种投融资方式在公共基础设施建设中的比较研究 在发达国家和发展中国家 如巴西和智利 的城市化进程中 基础设施投资和 公用事业的发展均采用了较先进的投融资方式 其中 BOT TOT PPP PFI ABS 作为最主要的投融资方式 有力地推动了城市化进程 这五种方式作为城市公共 基础设施投融资方式的有效组合 可能成为我国公共基础设施建设投融资方式中 的最佳选择 一 五种方式在公共基础设施建设应用中的优势比较 一 五种方式在公共基础设施建设应用中的优势比较 1 1 BOTBOT BOT Build Operate Transfer 是政府就某个基础设施项目与非政府部门 的项目公司签订特许权协议 授予签约方的项目公司来承担该项目的投资 融资 建设 经营和维护 在协议规定的特许期限内 这个项目公司向设施使用者收取 适当的费用 由此来回收项目投入融资 建造 经营和维护成本 并获取合理回 报 政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权 调控权 特许期满 签约方的 项目公司将该基础设施无偿移交给政府部门 BOT 适用于大型的基础设施建设 项目 通常是由国外企业和国内的民间资本来承包 因而有效地减轻了政府财政 负担和避免大量的项目风险 并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验 既 给本国的承包商带来较多的发展机会 也促进了国际经济的融合 同时 给出了 明确项目回报率 严格按照中标价实施 政府部门和私人企业协调容易 双方的利 益纠纷少 有利于提高项目的运作效率 5 2 2 TOTTOT TOT Transfer Operate Transfer 是指政府把已经投产运营的基础项目在 一定期限内的特许经营权 Franchise 移交给民间投资人 T 通过在约定期限的 经营 O 民间投资人收回全部投资和合理回报 待特许经营期结束后 政府再将 项目的所有权收回 T 的一种投融资模式 TOT 只涉及到已建基础设施项目经营 权的转让 不存在产权 股权的让渡 可以避免不必要的争执和纠纷 它的最大 优势在于 有效地回避了国有资产流失问题 保证了政府对公共基础设施的控制 权 盘活国有资产存量 实现国有资产保值增值 项目成本和项目产品价格相对较 低 可减少政府财政压力 促进投资体制的转变 体制因素制约较少 能较好地利 用外资和国内民营资本参与公共基础设施建设 3 3 PPPPPP PPP Public Private Partnership 即公共部门与民营企业合作模式 是公 共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式 PPP 模式的实 质是 政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建 设及有效运营 它是为了弥补 BOT 模式的不足而出现的一种新的融资模式 广泛 应用于交通 医疗 公共安全 监狱 教育 学校 国防和公共不动产管理等 该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制 其优点是 1 以私人合作者运营和维护公共设施 能有效提高服务的质量和效 率 2 实现政府从公共服务的提供者变成一个监管角色的转换 并在财政预算 方面减轻政府压力 3 有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验 5 使项目参与各方整合组成战略联盟 对协调各方不同的利益目标起关键作用 6 节 约成本和政府拥有一定的控制权 7 有效地实现风险转移 并减少建设时间 4 4 PFIPFI PFI Private Finance Initiative 是指利用私人或私有机构的资金 人 员 技术和管理优势进行公共项目的投资 开发建设与经营 政府对私人部门提 供的产品和服务进行购买 也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式 出现 是继 BOT 之后的又一优化和创新的公共项目融资模式 其目的在于解决基 础设施以及公益项目的投资效率问题 与 BOT TOT PPP 相比 PFI 的最大优势 是适用领域广泛 它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施 还可以用于非 6 经营性的城市公益项目 是拓宽融资渠道 缓解资金压力的最佳模式 实行 PFI 模式 能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出 能够使政府一次 性投入建成的项目 分摊到若干年支付 等于分期付款 可有效地减轻当前的财政 负担 此外 提高建设效率和转移项目风险是 PFI 较突出的优势所在 5 5 ABSABS ABS Asset backed Securitization 是以项目所属的资产为支撑的证券化 融资方式 即以项目所拥有的资产为基础 以项目资产可以带来的预期收益为保 证 通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式 由于 ABS 只适用 于有比较稳定可靠现金流的项目 而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证 券化产品的要求 从多种融资方式的比较看 收费的基础设施 ABS 融资与其他形 式的项目融资相比具有很大的优势 首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收 国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题 其次 由于有 信用增级的措施 当在资本市场大规模筹集资金时 成本可以降低 再次 ABS 融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用 在这个过程中政府始终拥有 项目的所有权 因此 ABS 是收费的公共基础设施建设融资的理想选择 二 五种方式的适用性比较 二 五种方式的适用性比较 为了能区分这五种方式在公共基础设施适用的差异性 重点选择了在适用范 围 风险承担 投资主体 资金来源和基础设施使用效率五个方面来进行比较 见表 2 BOT 只适用规模较大的基础设施 并要求有较好的收益 但不能用于收 益较低或没有收益的非经营性项目 TOT 只能用于现存的基础设施 且也要求有 良好的收益表现 而 PPP PFI 却能够更好地弥补上述不足 不仅能广泛地用于经 营性基础设施 还能更好地用于非经营性项目 当以上四种方式还不能解决资金 问题的时候 可用 ABS 来弥补建设资金的不足 同时我们还发现 这五种方式不 光是解决政府资金短缺的问题 更主要的是均采用了市场化的商业运作 这对转 变政府在城市公共基础设施建设中的职能 提高公共基础设施使用的效率和服务 水平发挥了重要作用 并有力地推动了城市化的进程 因此 在全国各地积极地 推进城市化进程中面临的政府财力有限 银行债务融资的风险负担日益严重 发行国债和向国外借款为公共基础设施建设筹资的空间已相当有限的背景下 7 BOT TOT PFI PPP ABS 作为投融资方式理应成为城市公共基础设施建设中 的最佳选择 表 2 五种投融资方式在城市基础公共设施建设中的差异性比较 BOTTOTPPPPFIABS 适用范 围 规模较大的纯 经营项目 纯经营性 项目 规模较小的 经营项目 经营性和非经营性项 目 经营性项目 收益要 求 收益性要高收益性要 高 不要求较高 的收益 不要求较高的收益要求有稳定的收益 风险大 小 风险较大风险适中风险较小风险较小风险较大 承担主 体 外商和民间资 本承担全部风 险 有经营上 承担责任 由政府 民 间资本和贷 款银行承担 政府不承担项目建设 的各种风险 所有的 风险由民间投资主体 承担 全社会投资者 投资主 体 外商和民间资 本 民间资本民间资本风险资本由投资者承担 但能分 散投资的风险 使每个 投资者承担的风险相对 较小 资金来 源 自有资本和银 行信贷 包括 利用外资 下 同 自有资本 和银行信 贷 自有资本和 银行信贷 自有资本和政府分期 付款 补贴 资本市场 资产的 管理和 使用效 率 加快项目的建 设 提高资产 的使用效率 盘活资产 存量 提 高管理能 力 转换政府职 能 提高使 用效率 减轻财政负担 借助 商业化运作 提高服 务水平 扩大资金来源 加强资 产管理 提高管理能力 三 最佳组合中的政府职能定位 三 最佳组合中的政府职能定位 如何使 BOT TOT PFI PPP ABS 在公共基础设施建设中得到广泛的应用 政府的职能十分关键 如美国的洛杉矶市政厅认为 作为社会管理者 政府在投 融资体制中的作用主要不在于直接参与具体项目的投资建设 而在于通过制定产 业政策 完善投资法规 健全投资服务与优化投资环境 吸引各类资本参与 促 进全社会投资的稳定增长 因此 在投融资体制改革的过程中 应重新定位政府 在城市公共基础设施建设中的职能 方 式 类 别 8 1 1 重新转变政府的行政职能 重新转变政府的行政职能 政府在公共基础设施建设中的职能是 制定民间资本进入公共基础设施建设 的法律法规 尤其是完善投融资法规 规范投资行为 依法保护各类投资者的合法 权益 建立公开 公正 公平 公信的市场秩序 制定城市公共基础设施产业政 策和中长期发展规划 引导社会资金投向政府鼓励发展和重点发展的项目 充当 基础设施的总体规划者 项目招商 确定资产产权归属和资金补贴以及与公众利 益协调的主要充当者 优化投融资环境 为投资者创造优良的经营环境 服务环 境 生态环境 生活环境 力求形成万商云集 近悦远来的局面 2 2 消除市场准入障碍 消除市场准入障碍 实现公共基础设施项目投资主体多元化实现公共基础设施项目投资主体多元化 市场准入障碍是民间资本进入城市公共基础设施投资的一个重大障碍 由于 政府政策引导缺失 法规不健全以及政府信用等不确定因素 民间资本和外资 进入该领域相当缓慢 比如 PPP PFI 和 ABS 在发达国家和部分发展中国家被视 为最佳的投融资方式 而在我国至今还处于理论研究阶段 同时 由于政府高度 垄断经营的基础设在施建设中容易出现浪费严重 效率低下 风险巨大等诸多 问题 积极吸引外资和民间资本进入公共基础设施建设 并按市场化模式运作 既能有效地减轻政府财政支出的压力 以提高公共基础设施投资和运营的效率 又不会产生公共产权问题 3 3 明确产权和特许经营权 明确产权和特许经营权 设计合理的收益分配设计合理的收益分配 为确保民间资本 包括外资 能顺利进入公共基础设施领域 前提条件是政府 能够界定产权和实行特许经营制度 以明确政府和企业间的责 权 利关系 土 地使用权和收费制度的不明朗 如城市规划等因素的变动 对民间资本的进入产 生不确定影响 尤其是收费制度最为敏感 因此 改革现行的收费制度 提高收费 标准 对政府 投资者和消费者都是有利的 对政府而言 公共基础设施市场化运 作不仅可以减轻其沉重的财政负担 还可以改善投资环境 从而吸引更多的民间 资本进入该领域 收费标准的提高可以提高投资者的赢利空间 以增加其投资的 积极性 从而改善该行业的供给状况和服务水平 对消费者而言 随着收入水平的 提高 收费标准的提高虽对消费者的支出产生一定的影响 但与消费者获得更优 质的服务相比 消费者的福利得到了改善 9 4 4 形成有效的监管构架 形成有效的监管构架 协调各方利益协调各方利益 我国城市公共基础设施建设引入民间资本投资还处于起步阶段 尤其是西部 地区的城市化进程 缺乏监管经验 可参照 深圳共用事业特许经营办法 并加 以完善 但无论如何 政府的监管是经济性监管 必须遵循独立性 透明性 公 正性 专业性和可问责性原则 充分体现法律监管的基本原则 尤其是市场准入 和收费制度 定价 方面 因此 政府的职责 一是对引入民间资本进入公共基础 设施的项目内容严格把关 二是要充分协调政府 企业和公众三方的利益 规范 定价体系 寻求合理价格的均衡点 三是要充分考虑消费者对服务水平的要求 对 收入水平和地区间经济发展存在的差异寻求价格和服务水平的内在统一 三 基础设施融资方式实例三 基础设施融资方式实例比较比较 一 上海市基础设施开发主要融资 一 上海市基础设施开发主要融资方式方式 1 财政拨款 自分税制财政体制改革以来 上海市各级财政财力逐步加强 用于建设性 支出的比重也是逐年提高 1995 年 上海用于基本建设的财政预算内资金仅为 14 12 亿元 1999 年增加到 33 44 亿元 2005 年底增长到 369 2 亿 其中主要 投向了城市建设 这些资金中的绝大部分是作为项目的启动资金 以带动其它 资金的投入 其吸引的民间资本占到的上海城市基础设施建设总投入资金的一 半以上 2 国内外贷款 上海的城建贷款包括国家政策性贷款 商业贷款 国际金融机构贷款 外 国政府贷款等 外国银行贷款是上海市间接利用外资的重要途径 1985 1999 年累计利用外国政府贷款项目 84 项 总贷款 22 14 亿美元 例如 德国贷款用 于地铁二号线 3 6 亿美元 浦东国际机场建设申请日本贷款 400 亿日元 据统 计 仅 1998 年和 1999 年两年用于城市建设的国债转贷资金达 41 38 亿元 带 动其它资金 200 亿以上 3 土地批租 上海充分发挥土地级差效益 开拓土地市场的融资功能 土地收益成为城 建资金的稳定渠道 土地受益包括土地批租收入 土地使用费 菜地建设基金 土地垦复基金等 1991 1999 年 上海累计批租地块 5534 幅 16379 万平方米 10 各级政府的土地收入中 区按 30 县按 15 上缴市里 4 设施收费 上海市的市政公用设施收费原则是有偿使用 适当收费 上海市市政公用 设施收费包括公路养路费 排水费 公用事业费及附加等 是城市建设资金的 稳定来源之一 5 设施专营权出让 上海市的设施专营权出让实际上是一种 TOT 融资方式 1990 年之后 上海 先后有南浦大桥 洋浦大桥 延安东路隧道复线 打浦路隧道 溆浦大桥 沪 嘉高速公路 延安路高架 沪宁高速公路的专营权出让给中信香港公司 香港 上海实业集团等境外企业 累计引进外资 9 74 亿美元和 3 亿人民币 特许经营 权出让 不仅筹得了滚动资金 而且能够盘活基础设施 充分挖掘市政设施价 值 而负责市政设施经营的企业 由于收入与其提供的服务直接相关 它们会 更积极地提供市政服务 日常经营与监督管理较之由政府直接经营也将更加到 位 6 组建上市公司 上海市先后组建了凌桥股份 原水股份等公司上市 通过发行股票和增资 配股 为上海的引水工程和水厂建设筹资约 23 亿元 7 股权转让 通过股权转让的方式盘活存量资产 转让方可获得资金 受让方可获得约 定的投资回报 利用股权转让的方式 上海新建设发展有限公司将其 35 的股 份转让给上海实业基建控股有限公司 筹集 6 亿美元 上海延安路高架道路发 展有限公司通过转让部分国有股份给上海建工股份有限公司 筹资 5 亿元 上 海燃气市南销售公司让出 50 的权益 并进行市场竞拍 中标的上海大众科技 创业 集团 股份有限公司的资金是通过增发 7000 万股的 A 股股票筹得 8 发行城市建设债券 上海市曾发行浦东建设债券 市政建设债券 煤气建设债券 筹资 96 亿元 二 长春市基础设施开发主要融资 二 长春市基础设施开发主要融资方式方式 长春的基础设施主要还是依靠财政和银行贷款的方式 另外还有土地批租 与置换 组建上市公司的融资项目 目前正在积极准备使用特许经营权出让的 11 融资方式 1 财政拨款和国内外贷款 截至到 2005 年 长春市财政拨款增长到 23 3 亿 国内外贷款共筹集资金 38 1 亿元 在保证了城市基本运行费用和居民需求的同时 还保证了一些重点 项目的顺利建立 并为长春的城市开发提供了重要的启动资金 2 组建上市公司 长春市曾先后组建了三个上市公司 长春燃气 长春经开和长春高新 积 累资金分别达到 40 6 亿 30 9 亿 17 9 亿 三个上市公司除利用股本融资方 式外还通过与政府的密切关系 经营各自区域的土地开发 以支持本区域基础 设施项目的建设和区域综合实力的提高 3 土地批租与置换 土地置换是地方政府的主要收入之一 也是从事城市开发的主要资金来源 之一 土地置换在长春市城市开发过程中处处可见 这种方法 能够在不动用 其它资金的前提下吸引国内外优质资产进入 而且能够促进区域土地的升值 从而带动当地经济的发展 可谓一举多得 长春在这方面的例子也有很多 2007 年 2 月 长春经开将原有近 20 亿的资产全部置换给上市公司 相对应的 将价值 20 亿的土地置换进公司 资产置换使公司主业从依靠财政补贴的电力 绿化转向房地产开发 资产质量和盈利能力也有了明显提高 置换进入长春经 开的土地资产 是位于长春南部新城核心 5 万平方米经营性用地等三处地块的 土地开发 公司项目所在地的南部新城和开发区是未来长春市的热点和高档市 场所在 南部新城是长春南部新城的黄金地段 是长春市未来的金融和商业中 心 土地置换在国内已经有了比较成熟的操作手段 也为城市开发提供了稳定 的资金来源 但土地是一种非再生资源 土地置换也不具备长期的发展潜力 且随着城市的不断发展 城市用地的不断紧张 土地置换在城市基建融资体系 中的地位会不断降低 不会成为将来基建资金的主要来源 4 特许经营权 特许经营权出让等项目融资方式长春至今没有成熟的应用案例 但长春市 正在计划使用类似的融资方式 如长春市发展计划委员会在 2007 年底列出的 15 个计划基建项目中 城市投资公司自行筹资的项目有 9 个 其中有些项目同 时拥有开发区土地置换方式融资资金 以贷款融资为主要方式的有 3 个 另外 有 BT 项目两个 BOT 项目一个 国债融资方式的一个 12 三 融资市场化水平比较 三 融资市场化水平比较 0 00 0 05 0 10 0 15 0 20 0 25 0 30 20012002200320042005 上海市长春市 图 1 两市资本市场融资比率 不包括贷款 基础设施融资市场化 是指融资主体以获取赢利为目的 依据企业信用或 项目收益为基础 以商业贷款 发行债券股票等商业化融资为手段筹集资金并 加以运用的金融活动 但由于我国广大地区基础设施的商业贷款融资大都是政 府行为 因此考察我国融资市场化水平的真正指标是资本市场融资和利用民间 资本融资 由 图 1 可知 两地的融资市场化水平存在着较大差别 上海市 基础设施融资市场化率增长迅速 其中仅利用资本市场融资就占基础设施融资 总额的 1 4 同时 全部基础设施融资中财政拨款所占比例逐渐降低 如 2005 年 上海市用于基建项目的预算内资金仅 9 1 亿元 同期的国内贷款也只有 185 1 亿元 试想即便全部投入到这些经营性项目中 还会有 663 8 元的资金 缺口 也就是说 上海市经营性项目基础设施方面的投资通过国内外资本市场 和自筹的资金达到 663 8 亿元以上 这还未考虑教育 卫生 文化等主要依靠 政府投资的方面的投入 上海市通过市场等方式融资的力度可见一斑 在长春 市的国内贷款用于的基础设施项目中 有的是由地方政府的财政作担保 有的 就是直接用将来的财政收入偿付 政府在这些贷款中责任很重 这些贷款加上 由政府财政直接出资的预算内资金 共有 18 1 亿元 占当年总投资的 34 6 比重依然很大 与此同时其它资金 即利用直接融资方式 远低于上 海市其它资金占基础设施投资额的 1 4 的比例 总之 长春市基础设施市场化 融资水平较低 市场化方式中的直接融资方式比例更低 13 四 两市融资方式差异原因分析 四 两市融资方式差异原因分析 1 1 城市规模效益不同 城市规模效益不同 根据专家的分析 我国的城市都处于城市化的前期 都还没有达到规模的 上限 2003 年 超大城市 特大城市 大城市 中等城市和小城市基础设施市 场化融资方式的占比约为 85 83 70 73 70 可见 城市规模 越大 城市基础设施的规模效益越明显 可经营性相对就高 可采用的融资方 式就多 上海市是超大城市 无论是其经济规模 市场容量 人口数量与收入 税收能力还是从民间资本富裕程度 企业数量与规模等很多方面 都优于长春 融资方面表现在融资成本更低 融资渠道更加多样 同时 基础设施尤其是经 营性项目设施能否有效提供 很大程度上取决于它所服务的市场容量的规模大 小 比如 某城市欲建立一个污水处理项目 其规模是由它所服务地区的人口 数或工业排废能力决定 因为规模效应的存在 处理厂的规模又决定了运营成 本与项目建立方式与融资方式 不同的资金投入量可以选择不同的融资方式 只有当规模达到一定时才可以选定 BOT ABS 的融资模式 规模小时可以采用贷 款或经营性融资等方式筹取资金 当然 不同的融资方式会有不同的资金使用 效率 规模小的项目 资金使用效率会相对低下 2 2 政府职能转换进程不同 政府职能转换进程不同 转轨时期对我国政府职能改革的基本要求是 政府要 有所为 也要 有 所不为 这不是政府职能的简单调整和增减 而是一种新的以市场取向型政府 职能为方向的定位和构建 它有两方面的涵义 一是政府的职能范围有限 二 是通过政府宏观调控等服务型政策 弥补市场经济的不足 正如美国学者奥斯 本所说 政府的职责是掌舵而不是划桨 直接提供服务就是划桨 可政府并不 擅长于划桨 3 3 金融生态环境不同 金融生态环境不同 根据李杨 王国刚 刘煜辉报告 城市经济基础 企业诚信 地方金融发 展 地方政府公共服务 金融部门独立性 诚信文化 社会中介服务 社会保 障程度等方面构成了一个城市的金融生态环境 根据这些因素 对我国 50 个大 中城市的金融生态环境作综合评价 并分为 5 个等级 如表 3 表 4 所示 14 表 3 我国城市金融生态等级分类 金融生态等级城市 上海 宁波 温州 杭州 深圳 台州 苏州 绍兴 嘉兴 北京 无锡 东莞 南京 厦 门 泉州 广州 天津 济南 合肥 常州 福州 大连 青岛 成都 扬州 烟 台 珠海 南通 佛山 重庆 秦皇岛 长沙 呼和浩特 武汉 中山 石家庄 芜湖 昆明 南昌 郑州 海口 长春 哈尔滨 西安 沈阳 威海 惠州 淄博 潍坊 徐州 文中提取了各城市的基础设施不同融资方式的融资额 并算出其中非财政 融资部分 近似于市场化融资总额 的比重 加权平均后 将之与金融生态等 级一一对应 表 4 金融生态等级与市场化融资方式关系 金融生态等级市场化融资方式占比 82 86 68 5 61 2 57 5 结论显而易见 长春市所在的 等级市场化融资程度为 61 2 低于上海 市所在的 等级 82 的市场化融资程度 金融生态环境的不同决定了两市基础 设施融资方式的不同 四 完善我国基础设施建设融资体制研究四 完善我国基础设施建设融资体制研究 一 地方政府城市基础设施建设投融资体制现状及存在的问题 一 地方政府城市基础设施建设投融资体制现状及存在的问题 1 1 政府信用贷款 政府信用贷款 城市基础设施一拥而上城市基础设施一拥而上 近几年 随着国家投融资体制的改革 各金融机构加大与政府的信用合作 建 立政府授信平台 开展政府授信贷款 财政垫付性贷款等业务 以地方政府承诺 15 地方人大同意纳入地方财政预算确保还本付息的前提下 建立银行与政府的金融 合作关系 这无疑给地方政府注入了一针强心剂 解决了地方政府因地方财力不 足想上而无法上的大项目 也解决了原先贷款必须的抵押 担保等诸多无法实现 的先决条件 一时间 各地竞相争取信贷规模 地方城市建设 旧城改造 防护 大堤 工业园区等项目一涌而上 地方投资空前高涨 在这种融资体制下 因城 市基础设施完善带来地方经济增长 在短时间内对地方经济以及财政税收拉动效 果明显 城市形象迅速改观 其优势显而见 但是 政府信用贷款因受多种因素影 响 地方政府在短时间内贷款额度太大 同时 一些形象工程 政绩工程建设 使 得政府背上沉重的包袱 一旦进入还本付息高峰 政府将出现债务危机 从而给银 行带来损失 2 2 政府职能不清晰 政府职能不清晰 投资领域太宽投资领域太宽 我国政府既充当社会管理者又充当国有资产经营者 职能没有完全转变 缺 乏有效的间接调控 基础设施建设基本上仍沿用传统的行政审批制 而且各审批 部门管理职能交叉 投资决策科学化水平不高 政府在基础设施投资领域的过深 介入 直接导致政府在投融资监管上的错位 越位和缺位现象 降低政府对基础 设施建设投融资的调控能力 市场秩序难以保证 项目重复建设 资源浪费严重 另外 目前我国绝大多数基础设施项目实质上仍是政府独家投资 过宽的投资范 围不仅使各级政府为获取基础设施投资资金而大量负债 政府债务风险问题日益 突出 而且造成基础设施发展滞后 成为了制约国民经济发展的薄弱环节 3 3 投融资主体抗风险能力不强 投融资主体抗风险能力不强 目前各地城市基础设施建设的投资主体 一般都是先成立城市建设投资公司 有 的是企业编制 有的是事业编制企业化管理 而无论何种形式 实质还是政府部门 难 以形成有效的竞争机制 然后将本地方多项城市建设任务委托实施 进行独立融 资 在项目前期准备阶段是 政府决策 投资公司筹钱 再加之基础设施建设 投资规模巨大 项目盈利能力差 导致这些领域缺乏市场经济因素 不按市场规律 办事 许多地方经营的基础设施服务质量差 资金利用率低 这部分企业没有其 他实业 资金来源主要是银行贷款 一旦企业负债累累 政府就会漠不关心 任其 发展 然而政府会重新组成一新的投资主体 开展新一轮的投资建设 开始新一 轮的负债 给政府留下诸多的遗留问题 16 4 4 筹资渠道狭窄 筹资渠道狭窄 投融资比例不够合理投融资比例不够合理 从地区城市基础建设资金结构看 主要是政府财政预算资金 含土地出让金 和有关税费返还的直接投入 然后就是银行贷款等 部分项目仍能争取国债等资 金 资本 证券市场 民间获得的资金几乎没有 狭窄的筹资渠道使地区经济建 设过分地依赖本地区的自身积累 限制了发展速度 也使建成和在建的基础设施 大多规模过小 同时 对民间资本利用也没有敞开 尽管我国宪法已经确立了非 公有制经济的法律地位 但对非公有制经济的管理还存在许多法律空白 国家和 金融机构对民营经济的支持很少 同类性质的项目对民间资本投资审批要烦琐 得多 因此 尽管我国民间资本日新月异地发展 进入基础设施领域的却很少 二 完善地方政府城市基础设施建设投融资体制的对策 二 完善地方政府城市基础设施建设投融资体制的对策 1 1 整合政府资源 发挥财政资金的杠杆作用 整合政府资源 发挥财政资金的杠杆作用 政府资源可以分为有形资源和无形资源 有形资源主要包括财政预算收入 国土基金 土地 存量资产等 其中财政预算收入和国土基金组成了货币性资 源 无形资源主要包括政府规划 行政政策 特许经营权 公共产品定价 政 府信用和立法等 为集中政府财力 统筹调配使用 可以成立 城市基础设施建设发展基金 以下简称 发展资金 发展资金 主要用于项目公司资本金和建立政府 偿债机制 通过人大立法规定 发展资金 的来源 规模 投资方向和决策程 序 确保专项资金来源稳定和规范运用 政府可根据投资项目的需求确定专项 资金的规模 并按照年度投资需要分年到位 发展资金来源主要包括预算内基 本建设资金 城市维护费用和国土基金 此外还可通过发行市政债券 社保基 金和银行贷款等渠道 补充专项资金 发展资金主要投资于政府主导的非经营 性项目 如城市路网建设 水环境治理 轨道交通等 发展资金要严格履行专 家论证 政府决策 人大审议的决策程序 完善科学化 民主化的决策机制和 问责机制 随着投融资体制改革不断深化 发展资金要向专业化的产业基金模 式转化 实现专家决策和市场运作 发展资金可用于注资基础设施投融资平台 也可直接投入项目公司 在 发展资金 转化为基础设施产业投资基金后 可 委托专业化资产管理公司进行投资管理 在市场条件成熟时 发展资金可选择 17 转让股权等方式实现退出 2 2 根据项目区分理论 确立不同性质城市基础设施项目的投融资管理 根据项目区分理论 确立不同性质城市基础设施项目的投融资管理 非经营性项目主要指无收费机制 无资金流入的项目 包括城市敞开式道 路 城市绿化等 非经营性项目投资主体由政府承担 按政府投资运作模式进 行 资金来源应以政府财政投入为主 同时也要积极引入竞争机制 提高投资 决策的科学性 规范性 政府对非经营性项目应该做好规划 保证重点 量力 而行 如果政府财力一时无法满足投资需求 可以广辟融资渠道 并特别注意 利用资本市场 但一定要同时建立相应的还贷机制 严格控制负债率 非经营 性基础设施是政府投资的重点 对这些工程 一方面政府要集中财力 另一方 面要依托政府信用 扩大利用开发性金融机构的长期融资 为加快建设 提高 效率 降低成本 在建设环节 可以推行 委托代建 建设回购 有价补 偿 等方式 在维护管理环节 可以通过招标方式选择 委托管理人 经营性项目主要指有足够资金流入和收费机制 可通过市场实现盈利或平 衡的项目 包括收费高速公路 收费桥梁等 政府投资应逐步退出社会资本有 投资意愿的领域 鼓励社会各种经济成份投资参与 实现政府投资的放大效应 经营性项目可以向社会资本开放 政府应在严格控制规划的前提下 通过特许 经营 BOT 等形式 充分放权 鼓励与吸纳社会资金参与 要打破地区 行业 所有制和内外资界限 形成多元化的投资主体格局 在经营性领域 政府的功 能将主要通过运用价格杠杆 调控社会资源的合理配置 降低社会公共产品成 本 对于新建的经营性项目 政府可通过完善市场准入和竞争体制 引进资质 优 效率高的境内外投资者 改变目前主要依赖本地国有企业投资的局面 对 于经营性存量资产 政府可继续通过引进战略投资 出售资产等方式 盘活现 有资产 转变国企运作机制 准经营性项目主要指有一定的收费机制和资金流 入 具有潜在的利润 但因市场 政策及收费价格等因素 无法收回成本的项 目 主要包括煤气 自来水 轻轨等 这类项目政府应该考虑从完全由政府独 家投资和经营逐步向混合经营和垄断竞争模式过渡 在近期内 应该加快现有 国有企业的改制工作 同时可通过适当贴息或政策优惠来吸收社会资金参与竞 争 建立起一定的竞争模式 从长远考虑 随着社会经济的发展 应逐步理顺 价格体系 促使准经营性项目向经营性项目过渡 使社会资本成为主要的投资 主体 准经营性基础设施项目 具有经营收入低于投资成本或商业回报水平的 18 特点 如果不进行资源整合 建立盈利模式 难以吸引社会投资者 投融资体 制改革的核心是通过资源整合 增强项目的可经营度 吸引和带动内外投资 形成投资回报机制 3 3 调动社会资本的积极性 调动社会资本的积极性 从发展来看 社会资金最终将成为基础设施建设的主要资金来源 必须转 变观念 通过参与方式设计 政策框架建立 资金和政策支持以及价格改革等 多种方式 吸引社会资金在管理权和所有权上全面介入基础设施的投资 建设 和营运 建立混合经营的基础设施投融资体制 根据不同行业的特点 选择适 合的社会资金进入方式 对于自来水生产 燃气制储 热力生产 城市交通 城市公园和废弃物收集处理等可经营性较高的行业 应积极采用特许经营和股 份化的方式鼓励社会资金参与 对于各类管网等可经营程度较低的城市基础设 施 积极通过使用 营运权的形式创新来吸引社会资金的参与 对于非经营性 项目 应该实行免费供应制度 但是其中某些具体的服务可以引入社会力量参 与 政府应尽快研究 建立社会资金参与基础设施建设 运营的政策框架 在 引入社会资金参与之前 政府必须建立起合理 有效的政策框架 对社会资金 参与进行积极的引导和有效的控制 例如通过制定发展改革整体战略和增加政 策的透明度 使社会资金明确哪些部门鼓励社会资金参与 允许参与的方式和 参与程度 政府应遵守改革的承诺和政策制定的连续性 例如通过将承诺和政 策以法规的形式固定以增强社会资金的信心 政府要增加对社会资金的支持和 政策优惠 政府要建立基础设施投资 建设和运营的信息体系和协调机制 确 保基础设施建设运营平稳发展 在引入社会资金的同时 必须同步进行基础设 施的价格改革 基础设施产品和服务价格改革应先于或至少同步于引入社会资 金的改革进行 市场价格是价格制定的主要参考标准 具体价格应该由公众 市场 企业和政府多方共同确定 坚持以成本和微利水平为价格的基础 企业 有责任证明其主张价