关于国家治理与国家审计的几点思考

关于国家治理与国家审计的几点思考关于国家治理与国家审计的几点思考 尹建业 云南省审计厅厅长 时间 2011 年 11 月 24 日 来源 字号 大 中 小 今年 7 月 在中国审计学会第三次理事论坛上 刘家义审计长以 国家审计和国家治理 为主题 作了一个非常重要的演讲 从理论的高度和实践的深度 深刻而又精辟地阐述了国家审计与国家治理的 关系 以及国家审计在推动国家治理中的重要作用 把审计提升到完善国家治理 促进经济社会科学发 展的高度 我认为 这是继 免疫系统 的重要思想之后 关于国家审计本质认识的进一步深化和发展 为今后国家审计理论研究指明了方向 对审计实践有着战略性指导意义 对此 我有三点认识 一 抓住本质 准确把握国家审计在国家治理中的定位 中外审计发展的历史证明 国家审计是国家治理的重要组成部分 国家审计在国家治理中有着重要 的地位和作用 准确理解和把握这一定位 应当从以下四个方面切入 提高认识是前提 探讨国家审计和国家治理问题 首先应当理解什么是国家治理 政治学意义上 的治理 是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程 值得注意的是 治理与管理是两 个不同的施政逻辑 管理是一种强制性行政 很容易导致公权侵犯民权 甚至将某些侵权行为强制有序 化 而治理首先考虑的是如何方便民众 体现服务型政府的行政理念 因此我理解 所谓国家治理 是 指主权国家的执政者及其国家机关 包括行政 立法和司法等机关 为了实现社会发展目标 通过一定 的制度安排和体制设置 协同经济组织 政治组织 社会团体和公民社会一起 共同管理社会公共事务 推动经济和社会其他领域发展的过程 它是多层管理主体共同管理社会公共事务 处理社会冲突 协调 不同利益的一系列制度 体制 规则 程序和方式的总和 随着主权国家社会发展目标的变化 这些制 度 体制 规则 程序和方式也必然发生演变 虽然各国在不同历史时期 其国家治理的目标 模式 手段和方法不同 但国家治理的最高境界即所谓的善治 是各个国家的共同追求 所谓善治 就是使公 共利益最大化的社会管理过程 其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理 是政治国家与 公民社会的一种新型关系 是两者的最佳状态 亦即所谓的国家良性治理 学术界多称之为 善治 善治 实际上就是公共利益最大化的管理过程 政府只有不断地进行自身的改革和创新 才能实现 善治 因此 所谓 善治 至少包含五个基本方面 合法性 透明性 责任性 回应性和有效性 这五个要素的实现程度越高 善治就越有可能 所以 国家治理所依靠的制度平台和追求的目标 就是 我们常说的 法治政府 阳光政府 责任政府 服务政府 效能政府 等形态 近年来 随着改革开放 的不断深入和社会主义民主政治的不断推进 我国政府的治理理念发生了彻底的转变 法治政府 责任 政府 阳光政府 服务政府和效能政府等理念得到确立和普遍认知 从这个意义上看 中国国家治理演 进的最终目标 是实现 善治 其中包括了民主 法治 公平 责任 透明 廉洁 高效 和谐等重 要因素 与此同时 我们看到 这些年国家审计也是朝着这个目标 基于这些要素而不断深化发展 实 现变革的 国家审计与国家治理在终极目标上的这种同一性 决定了国家审计的发展方向和创新重点 同国家治理一样 是与时俱进 协调发展的 厘清关系是基础 刘家义审计长指出 国家治理是一个大系统 审计则是这个大系统中的一个监 督控制系统 从受托责任关系导致国家治理和国家审计的产生和发展这一共同的源头 以及二者之间的 包容与被包容关系来看 国家审计基于国家治理 国家治理的需求决定了国家审计的发展 国家治理的 目标决定了国家审计的方向 可以说 国家审计与国家治理之间的关系密不可分 有什么样的国家治理 就一定会有相应的国家审计与之相适应 国家审计在特定历史条件下 遵循自身内在的发展规律不断演 进 其目标 任务 重点和方式 始终是随着国家治理目标 任务 重点和方式的转变而转变 始终在 国家治理中发挥着不可替代的作用 因此可以认为 国家治理转变与国家审计变革的过程实际上是一个 矛盾运动的过程 国家审计总是围绕国家治理这根主轴上下波动 国家治理发展到一定程度 必然会引 起国家审计的深刻变革 准确定位是根本 既然国家审计与国家治理关系极大 那么 国家审计如何承担好相应的社会责 任 完成法律赋予的职责任务 一个根本的问题 就是要找准国家审计的自身定位 这涉及到国家审计 在国家治理中发挥什么作用 以及发挥作用的途径和方式问题 刘家义审计长强调 国家审计作为国家 治理的重要组成部分 其本质是国家治理系统当中的一个内生的具有预防 揭示和抵御等功能的 免疫 系统 这就进一步明确了国家审计在国家治理中的地位和作用 从国家审计是民主与法治的工具 到 国家治理大系统当中的 免疫系统 我们对于审计本质的认识 对于审计工作发展一般规律的把握 实现了不断深化和提升 这一新的定位的提出 我认为主要是基于以下三点 一是国家审计在国家治理 中具有监督功能 社会公众与政府之间的受托责任关系 意味着政府承担着公众赋予的公共受托责任 公众是社会公共资源的提供者 他们有权力监督政府提供公共产品和服务的行为 而 宪法 赋予了国 家审计机关代表公众利益 对政府行为实施监督的权力 目的就在于通过监督 检查政府履行受托责任 的情况 促进提高政府行政能力 改善国家治理的质量和水平 二是国家审计在国家治理中具有评价功 能 国家审计的评价功能主要是通过绩效审计和专项审计调查 对公共政策和公共项目的选择 执行及 其结果进行评价 从而给决策者提供参考依据 给管理者提供借鉴和帮助 三是国家审计在国家治理中 具有前瞻功能 国家审计围绕经济社会发展目标和国家宏观调控政策的导向 通过专项审计调查 对关 系国家计民生的重大问题的发展趋势和走向作出分析和预测 为政策制定人提供未来的工作重点 找准方向是关键 根据新形势对国家治理的要求 结合国家审计的职能优势 我认为 国家审计 注重 五个加强 是发挥国家审计在政府治理过程中职能作用的主要途径 一是以建设服务政府为目标 不断创新审计理念 国家治理的基础平台是服务型政府 国家审计要更好地服务于国家治理 必须在审 计理念上突出宏观意识和大局意识 近来 我们提出要树立 审为国家 计益人民 的审计价值观 就 是基于建设服务型政府的需要 努力将服务型政府的宗旨 理念和方针贯穿到审计实践当中 二是以建 设法治政府为目标 加强公共财政监督 公共财政既是国家治理的基础平台 也是实现有效治理的重要 工具 这说明 财政审计是永恒的主题 的判断 确实是符合实际的 随着我国公共财政体制框架的建 立和完善 财政审计应当不断深化 当务之急是实现财政的一体化 构建财政审计的大格局 三是以建 设责任政府为目标 强化对权力运行的制约和监督 从本质上说 国家审计是推进民主和法制的工具 其职能作用主要是通过对权力的制约和监督来实现的 经济责任审计是财政审计的人格化 是具有中国 特色的一种审计形式 实践证明 经济责任审计在完善民主监督 促进依法行政 推动建设社会主义法 治国家进程 以及加强党风廉政建设等方面具有重要的作用 四是以建设效能政府为目标 推进绩效审 计 绩效审计是现代审计的发展方向 也是现代审计的重要标志 是实现审计由制度基础审计向更高层 次的风险基础审计过渡 实现审计全面转型的重要手段 更是体现 免疫系统 功能的一个主要审计 类型 必须将绩效审计目标贯穿于所有审计项目当中 审计监督才能从更高层面 更深层次 更大范围 发挥作用 五是以建设阳光政府为目标 提升审计开放水平 审计公开是政务公开的重要组成部分 国 家审计应以保障公众的知情权 表达权 参与权和监督权为目标 进一步提升审计工作的开放水平 阳光是最好的防腐剂 开放不仅有利于提升审计机关的公信力 使得审计工作获取更多支持 得到 有效监督 更重要的是 开放可以提升审计监督的执行力 使得 依法审计 的要求落实更为顺畅 审 计维护法律尊严的力度明显增强 二 顺势而为 充分发挥审计在推进国家善治中的作用 在目前形势下 建立 健全适合我国情的国家治理已是势在必行 这就要求我们一定要客观 全面 地把握中国的实际 借鉴世界各国先进的经验和做法 努力推进我国国家治理的进程 为实现国家善治 而努力 建立 健全适合中国国情的国家治理涉及面很广 需要做的工作很多 但从国家审计角度而言 应从下列五个方面采取措施 促进国家治理的不断完善 要着力创新审计理念 促进审计的宏观意识和大局意识 国家审计要在国家治理中发挥作用 必 须在审计理念上有所突破 突出审计的宏观意识和大局意识 这就要求国家审计必须从长远角度和战略 高度为科学发展服务 为推动改革服务 在实际工作要树立科学审计理念 从微观案件入手 从宏观视 角分析 为政府当好参谋和助手 有力地发挥审计 免疫系统 功能 保障经济社会又好又快发展 要着力构建审计工作大格局 促进政府财政资金的规范和高效运用 基于公共财政的本质和科学 发展观的要求 在财政预算执行审计中 国家审计要树立 大财政 观念 构建财政审计大格局 要把 一切政府性资金纳入审计视野 把温家宝总理 财政资金运行到哪里了 审计就跟进到哪里 的要求落 到实处 促进各级政府及其部门科学理财 民主理财 依法理财 近年来 云南按照这样的脉络 提出 了 做深财政审计 做实企业审计 做优经责审计 做强专项审计 做大绩效审计 的工作思路 用 全省审计 一盘棋 的工作要求 用 大项目 的组织形式 用 一条线 的审计模式 用联网审计的 技术平台 把与财政财务收支密切相关的各领域审计工作 把全省各级审计机关的资源和力量统筹起来 力求科学合理地进行规划和安排 要着力打造经济责任审计特色产品 促进领导干部依法科学行政 推进国家治理 实现国家善治 的关键在人 在于国家的各级管理者履行受托责任的状况 而国家审计是国家治理的工具 连接二者之 间的桥梁和着力点就是责任 我想 开展领导干部经济责任审计的意义就在于此 就是通过对履行责任 者的监督 对权力运行的制约 来促进政府加强自我控制能力建设 促进政府责任的法制化 促进政府 提升执行能力 促进政府行政透明化 促进政府部门廉洁高效 促进政府在改革与治理方面作出变革和 完善 近年来 在推进经济责任审计的过程中 云南审计机关在监督重点 审计评价和审计成果运用等 方面取得了一些突破 我们开展了领导干部环保专项责任审计 在对昆明钢铁公司领导人员的经责审计 中 我们出具了可持续发展的战略报告 得到了审计署和省政府领导的充分肯定 我们开展了县 市 长 乡 镇 长及国有企业领导人员的经济责任审计评价试点 初步建立了一套分类经济责任审计评价 指标体系 要着力推进政府绩效审计 促进公共资源配置科学有效 随着国家治理改革的不断演进 建设高 效 经济 更负责任的政府成为国家 政府和民众的共识 强化政府绩效审计 是国家审计推进完善国 家治理的努力方向 开展政府绩效审计 能够有效促进行政效率的提高 行政成本的降低 服务质量的 改进 使得资源和财力得到合理利用 2010 年 云南省政府推行了效能政府四项制度 明确由审计机 关牵头推进行政绩效管理制度 我厅对省政府确定的 16 个重大项目 重点工作 以及 29 个省级预算单 位开展了行政绩效审计 分别出具了行政绩效审计报告 省政府对审计发现问题的整改情况开展了专项 督查 与此同时 我省的绩效审计项目已占到年度项目总数的 49 5 成为云南审计步入转型轨道的重 要标志 从更高的层面看 绩效审计的开展 对于国家治理在发展过程中杜绝恶治 步向善治 设定了 一个特殊的衡量标准 起到了引领的作用 要着力实行阳光审计 促进落实公民在政府治理中的知情权和参与权 国家审计应认真贯彻落实 政府信息公开条例 以透明审计行为 扩大群众的知情权为目标 推动审计公开工作 做到事前事 中事后公开有机结合 常规性进行审前公示 便于群众监督审计工作 审中适时公开 在一定范围内公 开群众关心和关注的事项 便于群众了解审计情况 审计结束公告审计结果 通过新闻媒体 审计网站 向社会公告审计结果 或通过召开新闻发布会 新闻宣传 会议通报等形式进行公开 同时 对于审计 项目计划 重大案件查处情况 审计统计结果 审计绩效报告也应以适当方式 向社会公开 实现审计 监督与社会监督 舆论监督的有机结合 推动阳光政府建设 从 2008 年底以来 我们三次公开向社会 征求对下一年度审计计划的意见 引起强烈的反响 我们还强力推进审计结果公告 全省审计公告的发 布数量从 2007 年的 51 个 上升到 2010 年的 3068 个 增长了近 60 倍 实现了审计公告的常态化 通 过这些举措 我们充分保障了公众对于审计工作的知情权 表达权 参与权和监督权 三 找准定位 立足服务国家治理认真谋划审计工作 面对新形势 新任务和新要求 审计工作必须不断总结经验 寻找差距 不断调整和校正发展路径 通过理念创新 机制创新 方式创新和管理创新 不断适应有效服务国家治理的需要 推动国家治理的 完善和改进 立足服务国家治理 结合云南实际 当前和今后一段时期云南审计应集中精力做好以下六 项工作 一是加强对国家宏观调控政策落实情况的监督 立足于服务国家治理 国家审计要加强政策学习和 研究分析 增强宏观意识和战略思维 通过审计不断促进国家各项宏观政策的深入落实和改进完善 确 保政策目标的顺利实现 一是加大中央和省委 省政府关于促进经济发展方式转变相关宏观政策情况的 审计监督力度 二是加强对政策实施效果的跟踪式审计 三是及时注意研究政策执行中出现的新情况 新问题和新风险 深入查清问题产生原因 及时提出对策建议 通过审计建立政策执行过程控制机制和 信息反馈机制 为决策层不断修正和改进 完善政策措施提供决策参考 促进提高政策的针对性和有效 性 二是加强财政管理和预算执行的审计 我们要围绕深化财政审计大格局的目标 进一步拓展财政审 计内容 把财政支出结构 资金和项目的效益情况作为重点 进一步完善 一条线 审计模式和 大项 目 的组织模式 统一组织全省审计机关开展财政联网审计 地税联网审计和社保联网审计 加强对预 算执行全过程及其效果的审计 促进规范预算行为 提高财政管理水平 三是加强民生和社会事业领域的审计 我们要加强对医疗 教育 卫生 社保 住房保障等民生事 业和民生资金的审计 一是重点关注在上述领域国家改革措施落实情况和改革目标的实现情况 进一步 促进建立和完善民生保障体系 二是加强民生资金的审计监督力度 严格查处挤占 挪用和侵吞资金的 行为 推动社会保障资源公正 合理配置 促进建立和完善社会保障网 三是强化收入分配领域的专项 审计调查 促进收入分配机制的改革完善 促进收入分配的公正合理 促进社会和谐 提高居民收入水 平和消费能力 四是加强领导干部经济责任审计 国家治理赋予了国家审计制约和监督权力运行的重要职责 我们 将以贯彻新颁布的 党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定 为契机 认真规范经济 责任审计计划 审计方式 审计内容 审计评价 责任界定和结果应用 在全省范围内推广经济责任审 计评价指标体系试点成果 客观评价履行受托责任的程度和水平 同时 推动实现审计结果的全面人格 化 促使权力与责任相匹配 促进各级领导干部更加守法 尽责 五是加强政府投资审计能力 今年 国务院已批准云南桥头堡建设发展规划 随着桥头堡建设的推 进 中央的政策扶持力度将进一步加大 国际大通道建设将进一步加速 引进来 和 走出去 的步 伐将进一步加快 提升政府投资审计能力因此成为当务之急 当前 我省政府投资审计的覆盖面已经连 续三年达到 1000 亿元以上 在此基础上 我们将紧紧围绕 桥头堡 建设目标任务 及时跟进国际公 路 铁路 水运和油气管道等重点建设项目 着力提升前置审计 跟踪审