新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义 袁志清 内容提要 我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时 也要注意 结合本国的国情 因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展 已经形成 了一整套完善的法制和规章 因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的 而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期 市场经济发育还不成熟 法制还不完 善 因此对于西方新公共管理的基本思想 只能从实际出发 有选择地借鉴和吸收 而不 能全盘照搬 关 键 词 新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义 正文正文 一 新公共一 新公共管理管理的基本内容的基本内容 与传统的以威尔逊 古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官 僚制的行政管理理论不同 新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作 为自己的理论基础 不强调利用集权 监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效 而是 主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率 在公共管理中引入竞争机制来 提高服务的质量和水平 强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效 由于严格说 来 新公共管理尚未形成一种单一的理论 而只是一种理论思潮 所以我们在此将其称为 一种 思想 而不是一种 理论 根据西方行政学者 P 格里尔 D 奥斯本和 T 盖布勒等人的 论述 新公共管理主要有如下思想 1 政府的管理职能应是掌舵而不是划桨 与在传统公共行政管理中政府只是收税和提 供服务不同 新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策 即政府应该把管理和具体操作分开 政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用 这样做的好 处是可以缩小政府的规模 减少开支 提高效率 掌舵的人应该看到一切问题和可能性的 全貌 并且能对资源的竞争性需求加以平衡 划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事 做好 掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径 划桨型组织机构倾向于不顾任何代 价来保住 他们的 行事之道 1 P12 因此 有效的政府并不是一个 实干 的政府 不是一 个 执行 的政府 而是一个能够 治理 并且善于实行 治理 的政府 2 新公共管理把一些科学的企业管理方法 如目标管理 绩效评估 成本核算等引入 公共行政领域 对提高政府工作效率是有促进作用的 尽管政府公共管理与企业管理或私 营部门的管理在各自的目的 对象和方法上有种种差异 完全采用企业管理特别是私营企 业的管理方法来管理公共事务并不完全合适 但企业管理的科学性 重视市场需求和顾客 的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴 通过将企业管理的讲求投入和产出 讲求成本 核算的精神引入政府公共管理之中 可以提高政府管理人员的责任感 同时还可以更为科 学地衡量管理人员的工作业绩 3 政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理 政府组织是典型的等级分明的集权结 构 这种结构将政府组织划分为许多层级条块 人们认同自己所属的基层组织 跨组织层 次之间的交流及其困难 使得政府机构不能对新情况及时作出反应 由于信息技术的发展 趋势 加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统 政府组织需要对不断变化的社会作 出迅速的反应 企业界经理采取分权的办法 通过减少层级 授权和分散决策权的办法迅 速作出反应 从而有效地解决问题 因此 政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变 化迅速作出反应 政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基 本单元 社区 家庭 志愿者组织等 让他们自我服务 自我管理 奥斯本和盖布勒说 当家庭 居民点 学校 志愿组织和企业公司健全时 整个社区也会健康发展 而政府最 基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展 那些集中精力积极掌舵的政府决 定其社区 州和国家的发展前途 它们进行更多的决策 它们使更多的社会和经济机构行 动起来 1 P7 8 这是因为 健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家 新公共管理认为 与集权的机构相比 授权或分权的机构有许多优点 比集权的机构有多 得多的灵活性 对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应 比集权的机构更有效率 比集权的机构更具创新精神 能够比集权的机构产生更高的士气 更强的责任感 更高的 生产率等等 4 政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 与传统公共行政排斥私营部门管 理方式不同 新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 如重视人力 资源管理 强调成本 效率分析 全面质量管理 强调降低成本 提高效率等 新公共管 理认为 政府应根据服务内容和性质的不同 采取相应的供给方式 政府可以把巨大的官 僚组织分解为许多半自主性的执行机构 特别是把商业功能和非商业功能分开 决策与执 行分开 移植私营部门的某些管理办法 如采用短期劳动合同 开发合作方案 签订绩效 合同以及推行服务承诺制 主张全面的货币化激励 不过分主张传统的道德 精神 地位 和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制 特别是主张对高级雇员的雇用实 施有限任期的契约 而不是传统的职位保障制 5 政府应在公共管理中引入竞争机制 传统的观念认为 微观经济领域应该由私营企 业承担 而公共服务领域则应该由政府垄断 与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同 新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制 取消公共服务供给的垄断性 让更多的私 营部门参与公共服务的供给 通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来 从而提 高服务供给的质量和效率 之所以需要引入竞争 是因为竞争有种种好处 竞争可以提高 效率 即投入少产出多 竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应 竞争奖励革新 而垄 断则扼杀革新 竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气 因此 政府为了高效地实现公共 服务的职能 应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来 6 政府应重视提供公共服务的效率 效果和质量 传统的官僚主义政府注重的是投入 而不是结果 由于不衡量效果 所以也就很少取得效果 并且在很多情况下 效果越差 得到的投入反而越多 例如当治安工作不利 犯罪率上升时 它们通常会得到更多的拨款 与传统公共行政只计投入 不计产出不同 新公共管理根据交易成本理论 认为政府应重 视管理活动的产出和结果 应关心公共部门直接提供服务的效率和质量 应能够主动 灵 活 低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应 因此 新公共 管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来 在管理和付酬上强 调按业绩而不是按目标进行管理 按业绩而不是按任务付酬 在对财力和物力的控制上强 调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度 即按使命作预算 按产出作预算 按 效果作预算 按顾客需求作预算 7 政府应放松严格的行政规则 实施明确的绩效目标控制 新公共管理反对传统公共 行政重遵守既定法律法规 轻绩效测定和评估的做法 主张放松严格的行政规制 实行严 明的绩效目标控制 即确定组织 个人的具体目标 并根据绩效目标对完成情况进行测量 和评估 他们认为 虽然任何组织都必须具有规章才能运行 但是过于刻板的规章则会适 得其反 我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事 但是同样这些规章会妨碍出现好事 它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行 它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应 它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分 1 P91 他们认为 企业家式的政府是具有使命感的政府 它们规定自己的基本使命 然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章 放手让雇员以他们所能找到 的最有效的方法去实现组织的使命 有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高 也更 具有灵活性 更具有创新精神 从而更有效率 8 公务员不必保持中立 在看待公务员与政务官员关系的问题上 新公共管理与传统 公共行政存在着明显的分歧 传统公共行政强调政治与行政的分离 强调公务员保持政治 中立 不参与党派斗争 不得以党派偏见影响决策等 新公共管理则认为 鉴于行政所具 有的浓厚的政治色彩 公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的 因此 与其回避 倒不如正视这种关系的存在 基于这种看法 新公共管理主张对部分高级公务员实行政治 任命 让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任 以保持他们的政治敏感性 在新公 共管理者看来 政策制定与政策执行不应截然分开 正视行政机构和公务员的政治功能 不仅能使公务员尽职尽责地执行政策 还能使他们以主动的精神设计公共政策 使政策能 更加有效地发挥其社会功能 这体现了新公共管理者重视激励 鼓励公民参与的价值取向 新公共管理思想在西方的出现不是偶然的 首先 自 20 世纪 70 年代开始 由于石油 危机以及福利国家负担过重等因素 西方各国普遍出现了经济衰退 公共财政也因收入减 少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字 各国政府都面临着财政紧张的困境 其次 自二次世界大战以来 由于政府职能的不断扩张 政府的规模也在逐渐扩大 这使得西方 各国政府普遍臃肿 效率低下 第三 由于科技革命 特别是信息技术革命的影响 使得 各国政府迫切需要建立一种适合本国经济 社会发展需要的政府管理模式 这些因素导致 了西方各国政府行政与组织的内在变革 通过在政府管理中实施企业化管理 以顾客为导 向引进竞争机制 推广民营化等改革措施 西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮 这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代 二 新公共管理对二 新公共管理对中国中国行政管理改革的借鉴意义行政管理改革的借鉴意义 新公共管理思想是西方社会特定的政治 经济 科学技术发展条件下的产物 体现了 西方公共行政发展的趋势和方向 新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开 已经在相 当程度上改善了西方国家的公共管理水平 促进了西方国家经济与社会的发展 满足了更 多的公共服务需求 同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力 中国是发展中国家 同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家 中国市场 经济建设虽起步时间不长 却已获得了经济高速增长 人民生活水平不断提高等举世公认 的成就 随着全球一体化的发展趋势 如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济 建设中的作用 政府如何运用市场的方法来管理公共事务 提高公共行政服务的质量和效 率 实现公共行政管理的现代化 这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题 有必要进行 深入的研究和探索 而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践 显然 可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验 起到一定的借鉴作用 从我国改革开放的实践来看 自 20 世纪 70 年代末以来 我国普遍开始了政治 经济 文化 教育 科研体制等各个领域的全方位的改革 其中经济体制改革的步伐最快 开创 了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路 经济体制的改革一方面提出了公共行政 管理体制改革的必要性 另一方面也为这一改革创造了必要的条件 虽然在 20 世纪 70 年代以前 中国政府也进行过多次机构改革 但这些改革主要与计 划经济体制下政府机构规模膨胀过快 超过财政承受力有关 而从 1978 年开始 政府机 构改革的动因则主要与市场化改革的进程相关 尤其是 20 世纪 90 年代初以来的政府机构 改革 更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要 要求政府转变职能有关 1998 年以前的政府机构改革都未能取得预期效果 其原因或者是因为没有将政府机构 改革与职能转变联系起来 或者是因为虽然将二者联系起来 但由于没有制度上的保证 所以效果仍不明显 我们认为 在当前世界经济 科技发展速度日趋加快 竞争日趋势激 烈的背景下 我国政府机构改革的目标不仅是转变职能 而且还要提高效率 只有这样 才能适应社会未来发展趋势 1998 年 新一轮的国务院机构改革开始 这次改革的目标是 建立办事高效 运转协 调 行为规范的政府行政管理体系 完善国家公务员制度 建设高素质的专业化行政管理 队伍 逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制 从这次机 构改革的基本目标和原则可以看出 这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统 准则 即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则 尚缺少当前西方各国流行的新公共管理 的准则 但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平 我们认为传统的公共行政模式 的基本准则在我国并未完全过时 毕竟 西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政 体制改革所处的社会发展背景不同 但是我们认为 这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴 西方新公共管理的某些思想 这是因为 世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题 都是共同的 这一点不论在理论上还是在实践上都是如此 因此 了解和吸取西方国家公 共行政管理改革实践中取得的经验和教训 对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义 的 纵观西方新公共管理思想的理论和实践 至少在如下几个方面对我国公共行政管理体 制的改革具有借鉴意义 1 新公共管理强调政府的企业化管理 强调管理的高效率 我国政府机构长期以来一 直存在效率低下的现象 造成这种现象的原因是多方面的 由于长期实行计划经济体制 造成权力过分集中 政府管了许多不该管 管不好 也管不了的事 由于组织机构不合理 机构重叠 从而使得职责不清 互相掣肘 扯皮 由于行政法规不健全 任意增加编制 从而造成机构庞大 臃肿 人浮于事 新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样 将效率放在首要地位 这一思想是值得借鉴的 为了提高效率 政府管理人员首先应树立 效率意识 增强活力 用有限的资源创造更多的公共产品 提供更好的服务 2 新公共管理把一些科学的企业管理方法 如目标管理 绩效评估 成本核算等引入 公共行政领域 对提高政府工作效率是有促进作用的 尽管政府公共管理与企业管理或私 营部门的管理在各自的目的 对象和方法上有种种差异 完全采用企业管理特别是私营企 业的管理方法来管理公共事务并不完全合适 但企业管理的科学性 重视市场需求和顾客 的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴 3 新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域 打破了政府独家提供公共服务的垄 断地位 这一方面提高了公共服务的效率和质量 另一方面也缓解了政府的财政压力 为 了提高我国政府在公共服务领域 特别是基础设施行业的管理效率和水平 更好地发挥市 场机制的作用 我们可以借鉴西方的做法 在加强对提供公共服务的宏观管制的同时 将 竞争机制引入公共服务领域 开放一些公共服务的市场 在一定范围内允许和鼓励私营部 门进入提供公共服务的领域 例如在具有自然垄断性质的电信 电力 铁路运输 自来水 和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革 从而改变我国长期以来在基础 设施建设中存在的 瓶颈 现象 这有利于形成公共服务供给的竞争机制 提高公共服务