政府形象论纲下探讨与研究

积分积分 都是垃圾都是垃圾 撒旦发生发大撒旦发生发大 水范德萨水范德萨 发撒旦发撒旦 政府形象论纲下政府形象论纲下 二 政府形象的人格化 良好的政府形象是在实施行政行为的过程中产生的 但行政行为的实施者却是行政人员 一方面 行政人员是行政组织的灵魂 是国家公务员 另一方面 行政人员又是普通公民 生活在群众之中 因此 行政人员无疑是沟通行政主体与行政客体的最重要的活的纽带 当公民通过行政行为来认识政府时 他 们同时也在认识行为的实施者 不仅在行政人员执行公务的过程之中 而且在其执行公务之外 毫无疑 问 行政行为是否公正对政府形象是否良好起着决定性的作用 但是 行政行为毕竟是行政人员作出的 因而行政人员公正与否对政府形象良好与否也显然有着巨大的反作用 在政府行为不规范的情况下尤其 如此 辽宁省本溪市一个真实感人的例子典型地说明了这一点 1995 年 9 月 交通警察孙志强去北京 参加劳模大会 在本溪总工会起程时 40 多名出租车司机自发开车赶到那里 鸣笛为他送行 素有 猫 与 老鼠 关系偕称的交警与出租车司机之间 能有这份真诚 浓厚的感情 确是本溪市的一大 特色 毫无疑问 本溪市人民从交警孙志强身上感受到了市公安局的良好形象 行政人员对政府形象反作用的直接标志是政府形象的人格化 在现实中我们可以看到 公民评价各 级政府及其部门是否廉洁时 往往首先是看各级行政首长及部门主管人员是否廉洁 各级行政首长在某 种程度上成了各级政府的化身 在我们这样一个有着长期重人治 轻法治历史传统的国度 这种心理态 势更为明显 这就决定了我国当前廉政建设的重点首先是行政人员的廉洁问题 建国之初 各级政府的 行为虽然也不够规范 透明度也不十分高 但却在人民心中树立了十分廉洁的形象 一个重要原因 就 是各级行政首长以及整个行政人员队伍是十分廉洁的 当然 如果将行政人员对廉洁的政府形象的形成 作用夸大到决定性的程度 则无疑也是违背行政法治原则的 三 政府形象的物化 行政行为的作出和行政人员的存在 都不能离开行政机构 行政机构是沟通行政主体与行政客体的 物质外壳 虽然政府形象是在行动中产生的 是具有人格化的 但最后却不能不落实到机构上来 因为 行政行为不是政府形象 行政人员也不是政府形象 而只是政府形象生成的两个必备因素 当这种形象 生成后 便被物化为行政机构 即成了行政机构的物质化身 人们之所以会误将政府形象等同于政府 原因就在于这种主客观相统一的形象常常被物化和非意识化了 行政机构的外在表现是建筑设施和办公 设施等物质设备 内在表现则是行政职位 行政职权和行政职责等 从动态的行为到活动的行为者 再到静态的机构 这反映了公民意识中政府形象的逐步生成 乃至 相对固定化的过程 但是 行政机构并非对政府形象的形成毫无作用 例如 从外在表现来看 较为俭 朴的建筑设施和办公设施 有利于促使行政人员保持廉洁 也有利于在公民心目中确立廉洁的政府形象 而过分奢侈和豪华的建筑和办公设施 则效果适得其反 从内在表现来看 机构精干 权力分配科学 职位设置合理 既能较好地保障行政行为的合法规范和行政人员的廉洁高效 也能更好地加强行政主体 与行政客体的沟通 更易于给公民留下良好的印象 而机构臃肿 权力分配不当 职位设置紊乱 则效果 适得其反 三 政府形象的控制机制 对政府形象的控制机制主要由事先立法规范 事中执法自律 事后司法救济以及社会舆论监督等多 层次 多渠道立体交叉制衡网所构成 一 政府形象的立法规范 立法决定着政府形象的构架和基础 行政活动必须遵守法律 法律规定行政活动的机关 权限 手段 方式和违法的后果 立法既规定了执法自律的实体和程序规则 又规定了司法救济的依据 途径和强度 还规定了舆论监督的依据和方法 立法对政府形象的规范主要表现在对行政主体的规范与 监督和对行政客体意识的规范与提高两个方面 一方面 公民选举出自己的代表组成了国家权力机关 通过它产生政府 监督政府和罢免政府 并通过立法使这一切民主化 程序化和制度化 使政府行为合 法化与规范化 这无疑是保证政府依法行政的最重要 最有力的措施 也是调动公民的参政意识 促使 公民对政府的了解 强化公民对政府的信任的最有效途径 另一方面 立法对行政客体的意识也有规范 和提高作用 公民的整体意志一旦上升为法律之后 就又反过来指导和规范人们的行为与意识 并成为 沟通和协调行政主体与行政客体之间关系的最好桥梁 成为规范二者行为的唯一行为准则 这就在相当 程度上保证了公民能从本质上把握自己的政府 进而准确地反映政府 并自觉地信任政府 二 政府形象的执法自律 执法是行政行为的核心内容 是行政机关的最重要手段 美国法学家庞德认为 法律的生命在于 它的实行 实践证明 执法是比立法更为艰巨的社会工程 立法虽然也必须是在深刻把握事物本质 的客观规律的基础上才能较好地完成 虽然也有相当的难度 但它毕竟只是纸上对行政机关与公民双方 的权利义务进行分配 也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作 而执法则是将纸上的权利义务予以 实现 是实际调整各种社会利益 团体利益或个人利益的矛盾与冲突 它不仅需要一整套自上而下 庞 大严密的行政执法机构和执法人员 而且涉及到 12 亿公民 几百万法人和其他组织的切身利益 因此 行政执法对政府形象的影响最大 也最直接 公民对政府印象的好坏很大程度上是从政府执法过程中感 知的 立法虽然可以事先规范行政行为 司法虽然也可以事后纠正行政行为 但如果政府在执法过程中 不自律 不守法 不廉洁 不文明 一言以蔽之 不依法行政 则政府必无良好形象可言 所以 政府 在塑造良好的政府形象过程中无疑承担着最重要的任务 因而必须加强政府的自我约束 自我监督和自 我控制机制 主要包括完善行政执法制度 行政监督制度 行政复仪制度和行政程序制度 我国 1997 年 5 月 9 日颁布并实施的 中华人民共和国行政监察法 1999 年 4 月 29 日颁布 10 月 1 日实施的 中 华人民共和国行政复议法 为完善我国的行政监察和行政复议制度奠定了基础 1996 年 3 月 17 日颁布 10 月 1 日实施的 中华人民共和国行政处罚法 则对推动我国行政执法实体和程序制度的完善起了开 创性作用 行政处罚法 所确立的平等 公开 公正等执法原则和表明身份 出示依据 说明理由 告知权利以及听证等一系列执法程序与制度 对今后我国的 行政许可法 行政强制法 乃至 行 政程序法 的制定均有示范意义 从我国行政法治的现状和发展进程来看 加强行政程序立法将是完善 我国行政执法制度的突破口 美国最高法院的韦德法官认为 程序公正和符合规律是自由不可让渡的 实质内容 对行政机关而言 遵守程序虽耗费一定的时间和金钱 但如果这能够减少行政机构运 转中的摩擦也是值得的 因为程序促进了公正 减少了公众的怨言 其作用是促进而非阻碍了效率 这无疑是很有见解的观点 现代政府形象的法律框架是由行政法所构成的 行政法一方面要求政府依法行政 在宪法和法律的 范围内活动 另一方面要求公民依法认识政府并服从政府 正是从这个意义上说 塑造良好的政府形象 绝不能离开行政法的规范与控制 三 政府形象的司法救济 立法规范是事先对政府形象的控制 而司法救济则是事后对政府形象的补救 虽然立法力图构建一 个最好的政府形象的框架 但却并不能保证政府的行为完全符合法律 因此 建立司法救济制度为现代法 治国家所必需 正如美国著名行政法学家伯纳德 施瓦茨所尖锐指出的那样 如果没有独立的司法审 查 那么在实践中唯一的制约便是行政官员的自我制约 这样一个结果足以与法治本身相矛盾 这里不 禁使人想起了以前被认为是出自拿破仑的评论 如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人的财产 那 么 我们看不出在法国还怎么能有财产所有者 同理 如果仅仅凭借行政决定就可以剥夺一个人 的权利 那么 我们看不出还怎么能有个人权利 救济的实质在于确立了公民的诉权 建立了由独立的 司法机关审查行政行为的机制 一个公理性的论断认为 没有诉权 就没有权利 这道出了权利保障的 真谛 因为一种无法诉诸法律保障的权利 充其量只能是一种书面权利 由此可见 权利的救济重于权 利的宣告 权利的实现重于权利的设定 我国自 1982 年开始建立行政诉讼制度以来 人民法院在纠正违 法行政行为 保护公民合法权益方面起了很大作用 随着 1989 年以后 行政诉讼法 和 国家赔偿法 的相继颁布和实施 行政诉讼和行政赔偿等权利救济制度对政府形象的补救作用越来越大 据最高人民 法院统计 自 1990 年至 1999 年 9 月 全国各级法院共受理一审行政案件 526709 件 其中 1998 年受案 98463 件 是 1990 年 13006 件的 7 6 倍 共审结一审行政案件 498670 件 结案率为 94 7 公民 法人 和其他组织的胜诉率约占结案数的 40 中国的行政诉讼制度以其有力保护公民权的显著成就卓立于世 一方面 它通过对合法行政行为的确认和违法行政行为的纠正 来推动行政机关依法行政 另一方面 它 通过对公民遭受行政机关侵害的合法权益的补救 来恢复公民对政府的信任 四 政府形象的舆论塑造 舆论监督对塑造良好的政府形象之所以重要 就在于它直接反映了人民群众对政府的期望和要求 如果这种期望和要求能迅速被政府所了解 并妥善加以解决 人民群众就满意 否则就不满意 如中央 电视台 焦点访谈 节目之所以深受政府重视和群众欢迎 就在于它善于抓住和敢于揭露人民群众十分 关心的社会现实问题 节目一经播出 即在全国引起强烈反响 使问题得到迅速解决 当然 群众的舆 论并不都是全面的和准确的 这就需要发挥政府舆论导向的主渠道作用和沟通作用 将群众不那么全面 准确的舆论引导到正确的方面来 将群众正确的舆论立即化为政府的行动 同时 政府要注重举行各种 形式的座谈会 记者招待会和新闻发布会 一方面将政府的施政措施和取得的成果及时向群众通报 另 一方面要认真听取群众好的施政建议 推动政府建设 只有这样加强双向回应和多层次沟通 才能充分 发挥舆论对良好的政府形象的塑造作用 四 政府形象的凝聚力和感召力 所谓政府形象的凝聚力和感召力 是就人民政府的形象而言的 专制政府的形象本质上只有离心力 和破坏力 人民政府的形象之所以具有强大的凝聚力和感召力 是由于它本身就是人民整体意识的产物 和坚定信念的结晶 代表着历史的发展方向和人民的根本利益 而专制政府的形象则由于与人民的意愿 和历史进程背道而驰 因而只能具有离心力和破坏力 例如在第二次世界大战期间 希特勒专制政府在 战争初期似乎十分强大 但由于其反世界 反人类的本质 决定了其政府形象很快成了世界人民 包括 德国人民最厌恶的形象 甚至对纳粹党成员也毫无凝聚力和感召力可言 整个法西斯统治地区一片反希 特勒之声 纳粹政府迅速土崩瓦解 由此可见 政府形象是否具有凝聚力和感召力 以及这种凝聚力和 感召力的大小 直接影响着政府的稳定和决定着政府的存亡 所谓 为政者在于取信于民 得人心 者得天下 失人心者失天下 水能载舟 亦能覆舟 说的都是这个道理 具体来说 政府形象的 凝聚力和感召力主要表现在以下几个方面 一 政府形象是引导人民胜利前进的光辉旗帜 由于人民政府的形象代表了历史的发展方向 所以它具有巨大的号召力 一方面 它可以促使政府 不失时机地抓住历史发展的契机 确立新的奋斗目标 另一方面 它又可以唤起人民的热情和干劲 以保 证实现这一目标 在这里 动机和效果 手段和目的达到了和谐的统一 如粉碎 四人帮 以后 我国 政府作出了将工作重点转移到经济建设上来的战略决策 并采取了一系列相应的具体措施 从而得到了 人民的拥护和支持 迎来了我国经济发展最为迅速的历史时期 又如辽宁省本溪市之所以 80 年代初在全 国率先开展普法教育 80 年代中又率先在全国开展依法治市 并为全国树立了 依法治警 和 依法治 污 两个典范 根本原因就在于本溪市政府以人民为主体和根本动力 及时抓住了人民群众的迫切需要 在人民的有力支持和参与下 启动了具有中国特色的法治道路的探索 二 政府形象是鼓舞人民战胜困难的精神支柱 由于人民政府的形象是人民整体意识的产物 因而可以化作鼓舞人民与政府同舟共济闯过难关的巨 大精神力量 凡是看过方纪的散文 挥手之间 的 一定会对毛泽东同志离开延安机场前脱帽挥手的一 刹那动作印象至深 因为作者通过对毛泽东同志将拿帽的右手慢慢挥起 直至凝固不动这一动作的描写 集中表现了人民领袖置个人安危于不顾 一身系全国人民的重托和期望 前往重庆争取和平的气魄 胆 略和品质 从而真实地展现了人民领袖的光辉形象 在这里 毛泽东同志决不是作为个人而存在的 而 是作为中国共产党 边区人民政府和中国人民的化身而存在的 正因为如此 他的形象才具有鼓舞中国 人民不被国民党嚣张气焰所吓倒的巨大凝聚力和感召力 成了中华民族争取民主与自由的希望所在 三 政府形象是统一人民思想认识的客观基础 由于人民政府的形象集中反映了人民的利益和愿望 因此具有统一并升华人民的各种思想 观念和 认识的重要作用 由此可见 政府形象不但是认识主体整体意识的产物 而且对认识主体的意识具有强 大的反作用 一方面 它可以保证绝大部分公民能够充分理解并自觉执行政府的行政法规 规章以及其 他规范性文件和决定 另一方面 它又可以促使少数暂时还不太理解的公民在严格执行与遵守行政法规 规章 其他规范性文件和行政决定的过程中能逐步将思想统一到自觉维护政府形象的基础上来 以使政 府的决策在与一部分公民的局部利益和暂时利益发生矛盾时也能得到贯彻执行 如我国当前的改革正进 入全面攻坚阶段 改革 发展